建立非诉行政案件异地执行方式之我见

当前法院行政庭的业务主要由两部分组成，一部分是行政案件的审判，另一部分就是行政机关申请执行其作出的到期而行政相对人既未复议、起诉又未自动履行义务的具体行政行为的执行，即非诉行政案件的执行。从1990年行政诉讼法颁布实施以来，由于以前我国处于法治建设的初期，行政诉讼案件一直受到广泛而重点的关注，所以目前有关行政诉讼的法律及解释相对较为完备，初步形成了一整套的行政诉讼规范性文件，较好的克服了以前行政诉讼中出现的一些影响独立审判的问题，有力的维护了行政相对人的合法权益，保障了行政机关依法行使职权，促进了行政机关依法行政，使我国的行政诉讼审判工作上了一个新台阶。随着我国法治建设水平的提高，行政机关依法行政意识的增强，非诉行政案件的执行无疑会成为以后法院行政庭业务的重点，但仅靠目前我国行政诉讼法及其解释和民事诉讼法仅有的规定的执行方式，面对当前执行工作出现的新情况、新问题，非诉行政案件的执行出现了一些困难，所以笔者建议建立非诉行政案件的异地执行方式。

    一、建立非诉行政案件异地执行方式的必要性

    依照目前行政诉讼法及其解释有关执行的规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层人民法院受理，执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。也就是说目前非诉行政案件的执行是由当地的基层人民法院来进行的。实践中往往非诉行政执行案件的行政裁定书一经送达，有的案件甚至还未立案，被执行人便四处拖关系，拖人情，到头来既损害了行政机关行政权利的威严性，影响了法律的严肃性，更重要的是久而久之会挫伤行政机关行使行政职权的积极性，影响现在的法治建设进程。针对上述情况，笔者认为设立非诉行政案件的异地执行方式是有必要的，也是有其存在价值的，毕竟上级人民法院或是被执行人所在地的其他基层人民法院可以更好的避免权力的不正当干预，可以好不顾忌的进行执行。所以摆脱当地权力非正常干预、使被执行人为特定对象的案件得到很好的执行，维护行政权力的公定力、拘束力和执行力，维护法律的尊严为建立非诉行政案件的异地执行提供了价值目标。

    二、非诉行政案件异地执行的设计

    非诉行政案件异地执行，就是下级人民法院将自己受理但执行有困难的非诉行政案件通过上级人民法院的指定而移送给其他同级人民法院执行的方式。具体来讲实行这样的方式可能涉及以下几个方面的问题：

    1、建立非诉行政案件异地执行的法律依据。根据最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若千问题的解释第八十九条的规定：“……基层人民法院认为执行确有困难的，．可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。”这就为建立这种执行方式提供了充分的法律依据。“确有困难”可以理解为法院执行人员同非诉行政案件的执行有回避的事项从而执行有困难，也可以理解为执行案件的法院受到了一些权力的不正当的干预从而导致合法执行有困难，总之只要对“有困难”做正当的理解就可以援用它，当然是否符合“困难”的范畴要由上级人民法院来衡量决定。

    2、启动非诉行政案件异地执行的主体。关于此种执行方式的启动主体可能会存在两种意见，一种认为应该是受理并申请移交非诉行政执行案件的基层人民法院，另一种意见会认为是决定移交其他法院执行的上级人民法院。其实这种争论是没有任何意义的，要想实现非诉行政案件的异地执行两者是缺一不可的，既需要下级法院的申请，又需要上级法院的决定，前者是申请主体，后者是决定主体，异地执行是二者紧密结合才能发生的结果。

    3、非诉行政案件异地执行的主体。其实关于执行主体问题并不光是异地执行会涉及到，平常的执行同样会涉及，这里之所以涉及这个问题是有原因的。因为按照最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第九十三条的规定，人民法院受理的行政机关申请执行的其具体行政行为，由行政庭审查其合法性并对是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。对于本院负责强制执行非诉行政行为的机构实践中是存有争议的。有的法院理解为仍由行政庭来执行，而有的法院是将非诉行政案件交由执行局来执行的。笔者认为非诉行政行为由行政庭审查其合法性并决定是否准予强制执行，然后由行政庭予以执行是应当予以采取的。因为行政行为具有其相应的专业性，而行政庭具备更好的具有行政行为相关知识的审判人员，对行政行为比较了解，便于随时对出现的问题加以处理解决，便于应付行政行为执行过程中的突发事件。

    4、非诉行政案件异地执行的案件范围。实践中，下级人民法院可以严格遵照法律“确有困难”的规定，将下列非诉行政案件向上级法院申请异地执行：(1)每年缴纳的税收在当地政府财政税收中占较大比例的企业作为被执行人的非诉行政案件；(2)被执行人或作为被执行人的企业的法定代表人是县级以上人大代表的非诉行政案件； (3)被执行人同受理非诉行政案件的法院或法院人员有利害关系；(4)其他下级法院确有困难不能自己执行的非诉行政案件。

    5、非诉行政案件异地执行的程序。程序大体应该按照下列步骤进行：下级法院接到行政机关非诉行政案件的执行申请后，严格按照行政诉讼法及其解释关于执行的规定，审查案件是否可以立案执行。审查通过立案后如果发现受理的非诉行政案件属于可以申请异地执行的范围，由下级人民法院行政庭提出异地执行申请，并报本院院长同意后，在立案后5日内将申请连同案件的材料移交上级法院，提请上级法院决定是否异地执行。上级法院行政庭在收到申请后5日内再次对非诉案件的合法性和是否属于异地执行的案件范围进行审查提出意见，并决定交由其辖区内的其他下级法院或自己执行。

    6、临近方便原则应是指定异地执行法院的原则。上级法院决定将下级法院申请异地执行的案件指定给其他下级法院执行，在选择下级时应该尽可能遵循临近方便原则，选择申请人附近的基层法院来执行。这样不仅会给实际执行法院节省司法资源，而且还能便于与申请人沟通，随时了解被执行人的情况，从而提高执行效率。

    三、建立实施非诉行政案件异地执行方式应注意的几个问题

    出现一种新的事物必然会牵扯到方方面面的关系，具体到建立非诉行政案件异地执行的方式上要处理好以下几个方面的问题：

    1、处理好受理案件的基层法院、上级法院、实际执行的法院这三(二)个法院的关系。

    2、在申请异地执行的案件标准上要严格把握。实际上如何更准确的把握好应该异地执行案件的标准是个非常重要的问题，把握的太宽，会违反相关现行法律的规定；把握的太窄，又打不到建立异地执行方式应有的目的。

    3、非诉行政案件的执行费及其他执行费如何预交的问题。因为一件非诉行政案件如果需要异地执行，会涉及到二、三个法院，那么如何预先收取、由哪个法院收取费用的问题便摆在面前。这里就需要指出，如何预收费用实质上也是个各个法院相互配合的问题。

    4、处理好在审查被执行的具体行政行为合法性问题上二、三个法院之间的关系。为了保证被执行的具体行政行为的合法性，更好的进行非诉行政案件的执行，在审查其合法性这项工作上各个法院要层层把关，不能因为几个法院之间其他法院已经审查过，上级法院和其他下级法院就进行审查了，如果这样做的话，可能就会因为初次受理的法院认为执行的法院还会审查其合法性而疏忽审查导致发生侵害行政相对人合法权益的后果。  

 作者：倪宝忠 田艳艳