开放型政府的法律理念和实践——日本的信息公开制度

 一、序言
  
  1999年5月7日，日本国《信息公开法》（全称为：行政機関の保有する情報の公開に関する法律）经国会审议正式通过，在国家的层面上正式建立起了行政信息的公开制度。2000年2月内阁发布政令，决定该法于2001年4月正式施行。今年以来，日本为实现行政改革，在法律制度建设方面已陆续分别于1988年颁布《个人信息保护法》（全称为：行政機関の保有する電子計算機処理に係わる個人情報の保護に関する法律）、1993年颁布《行政程序法》（行政手続法），《信息公开法》的成立，使日本国政府在“建立对国民开放的和值得信赖的行政”方面的努力更加趋于现实化。
  
  其实，构成日本信息公开制度的不仅仅只有《信息公开法》。早在《信息公开法》颁布之前，各个地方公共团体（都道府县和市村町）在各自的自治范围之内相继制定了有关的地方性法规——行政信息公开条例。同时在司法活动中，各级法院包括日本最高法院也已就信息公开方面的法律问题作出了许多判决。因此，可以说，作为国家法律的《信息公开法》的颁布，在时间方面是对日本至今为止在建立行政信息公开制度方面所进行的探索实践活动的一个总结，在内容方面则构成了日本行政信息公开制度的中心。
  
  本文将以日本《信息公开法》的内容为中心，结合地方公共团体中相关的制度和判例，介绍和分析日本行政信息公开制度的具体结构和内容，以期对在我国建立信息公开制度有所贡献。
  
  二、信息公开制度的法律性质
  
  （一）信息公开制度的法律根据
  
  1．信息公开制度的目的
  
  在日本的法律制度中，国民或市民行使请求权要求行政机关将其所拥有的信息公开时，有两种制度可以使用。其中一种是特定的人员请求行政机关公开特定的行政文件的制度。这一制度主要由以下的法律构成。
  
  ① 《行政程序法》第十八条规定，听证过程中参加听证程序的当事人有权请求查阅相关的案卷资料，相应的行政机关不得拒绝；② 《行政复议法》第三十三条第二款规定，在行政复议审理过程中，复议申请人或参加人有权查阅相应行政机关出示的文件；③ 《民事诉讼法》第三章“证据”中第五节“书证”部分规定，民事诉讼中，作为书证的文件持有人负有出示相应的文件的义务，这些文件中也包括行政文件；④ 《个人信息保护法》第十三条第一款规定，任何人均有权请求行政机关的首长公开经电子计算机处理的有关自己的个人信息。
  
  从结构上看，这些法律规定建立起来信息公开制度有一个共同的特点：特定的人请求公开特定的文件，即信息的公开的必要条件是请求人是为了保护自身的权益。因此，这种信息公开制度是国民或市民为保护自身的权益所设立的，是一种主观法上的制度。
  
  与此相对的另一种制度是任何人都有权要求国家或地方公共团体公开其所拥有的全部文件的制度，即信息公开制度。与前一种制度相比，请求人提出公开请求时无须以保护自身的权益为前提要件，因此，这是一种客观法上的制度。信息公开制度作为客观法上的制度的意义在于，通过公开行政信息，使行政置于国民控制之下，以此实现公共利益。因此可以说信息公开制度是以实现公益、实现民主为目的的制度。
  
  2．建立信息公开制度的必要性
  
  在日本，信息公开制度是新的法律制度，其自然是应社会对法律制度的需要而诞生的。根据日本法学家的总结，建立信息公开制度，尤其是颁布《信息公开法》，其必要性主要在于以下几个方面：
  
  ⑴ 实现国民主权和民主主义的必要性 公开政府的活动，使政府的活动置于国民监督之下，这是以国民主权和民主主义为基础的宪法体制的基本要求。公开是确保行政信息能够使国民知晓的基础。为此，日本国宪法在立法和司法方面已经建立起了相关的国家机关信息公开制度，如第五十七条第一款建立了国会的会议公开制度、该条第二款建立了议事录的公开制度、第八十二条建立了审判公开制度等。但是，对于行政权，宪法只规定了向国会报告这样一种间接的公开方式，因此有建立行政信息公开制度。
  
  ⑵ 发展积极国家的必要性 推行积极的社会福利政策的现代国家被称为积极国家或福利国家。日本也顺应现代国家的发展潮流，在宪法中提倡保障社会权。由于积极国家之中的行政权广泛地干预到社会福利、教育、文化等等领域，并且深入至社会经济活动的许多细枝末节之处。这种行政权的性质和运作方式使得行政权所依据的法律基本上不得不由内阁提出。行政权通过这种方式的扩张成为国家的核心，由此导致国民更有必要了解在积极国家状态之中的行政权的实际状态。
  
  ⑶ 值得注意的是，在上述行政权的扩张过程中，信息收集、保存、使用方面的技术取得了显著的进步。行政权为了积极有效地实施公共管理，采用了电子计算机等尖端科技手段并以此能够大量地收集和方便地处理和使用个人、企业等社会成员的信息。由于这些信息的收集、使用以及其内容基本上不为国民所知，从而导致政府行政活动中不透明度不断增大。由此更加有必要在法律上建立信息公开制度。
  
  ⑷ 出于反腐败的必要近年来，日本不断发生政府腐败的丑闻也促使信息公开制度的建立和《信息公开法》的制定。自一九七六年日本发生贿赂政界的洛克希德（lockheed）飞机公司案发生以来，政府方面不断有腐败的丑闻发生。近年来发生的药害艾兹病问题、高速增殖原型核电站“文珠”的冷却材料泄露事故以及在许可行政领域发生的各种腐败问题也促使国民认识到有必要尽快建立行政信息的公开制度，以此消除行政的不透明状态，净化国家政治和确保行政的可信任性。
  
  上述必要性在国民的现实生活中表现最为突出的是反腐败的必要性。近年以来围绕着行政信息是否应该公开所进行的信息公开诉讼不断增多，其中交际费、误餐补贴（食糧費）使用信息公开诉讼表现的最为激烈就是一个证明。
  
  在日本的地方公共团体中交际费、误餐补贴（食糧費）的使用制度上一直存在着许多问题。各个地方公共团体为了应酬庆祝或吊唁、慰问活动以及赞助各种团体等等方面需要支出费用方面。在支付方面，其通常的做法是在地方议会通过的预算范围之内，通过经费支出请示、支出命令书等文件每月事先支付一定金额给相应的行政机关。但在具体支出该费用时，所采用的文件式样、记载内容和管理方式极不统一，哪些部分可以公开也规定各异。另外，地方公共团体的官员在接待国家有关机关以及其他地方公共团体的官员（所谓“官官接待”）时，常常以公务员加班误餐伙食补贴的名义开支接待费。这些交际费或误餐补贴的具体使用情况则是不透明的。当市民提出公开这些费用使用情况的请求时，地方公共团体的行政机关往往以公开会妨碍正常的行政运营等理由予以拒绝。由此引发了市民依据地方公共团体的信息公开条例提起信息公开诉讼。
  
  激烈的诉讼活动促使全国市民行政监督者联络会议（全国市民オンブズマン連絡会議）向全国47个都道府县普遍提出行政信息公开请求。公开的结果发现，至少在一九九三年度，仅40个县的秘书处、财政处和东京办事处就有53亿日元的公共资金以“误餐补贴”的名义用于接待。11个政令指定市也有超过2亿5千万日元金额以此名目用于官官接待。
  
  在普遍的信息公开请求和大量的信息公开诉讼的压力下，交际费或误餐补贴方面的反腐败取得了相当大的成果。中央机关因此开始自我反省，自治省也发出通知要求各地在支出方面不要招致社会批判。同时，会计检查院也将有关文件中未记载接待目的、出席者姓名的地方公共团体纳入监察视野。在地方公共团体中，高知县、宫城县以及仙台市等宣布全面取消官官接待，其他地方公共团体则对官官接待有所限制。作为国家补助费的公务员误餐伙食补贴也被命令禁止用于官官接待。1996年东京都宣布全面废除官官接待，万不得已需要接待时，应公布接待对象包括姓名在内的全部资料。与此同时，各个地方公共团体也大幅度地削减了误餐补贴方面的预算。
  
  3．信息公开制度的法律根据
  
  如上所述，以《信息公开法》为核心的日本行政信息公开制度是以实现公益、实现民主为目的的制度。法学界一直认为以此为目的的信息公开制度其法律根据应该是建立于国民、市民的“知情权”（知る権利）之上。但是事实上，除了在几个地方公共团体的信息公开条例中明文规定了“知情权”这个用语之外，《信息公开法》和大多数的地方公共团体的信息公开条例中则基本上回避明文使用“知情权”概念。在《信息公开法》的文字中，立法者没有使用“知情权”这个概念，而是在阐述《信息公开法》目的的第一条规定中提出了“请求公开行政文件的权利”的概念，同时还提出了政府在行政活动方面应承担“说明责任”。
  
  （1）信息公开请求权与知情权
  
  首先有必要理解的是行政信息公开请求权在宪法上的根据。如上所述，日本国宪法中没有对行政机关在行政信息公开方面的义务作出明文规定。对此，宪法学家从宪法上国家机关对国民负有同样性质义务的角度指出，尽管宪法上没有明文规定行政权所拥有的信息应公开的文字表述，但是宪法明文规定国会和法院的信息应公开的原则。由于对国会和法院存在这项公开原则，因此不能否定在宪法中对行政权也同样存在着要求其公开其行为信息的宪法原则。
  
  既然在宪法理论中可以依上述“同样性质义务”理论推断出宪法中也默示地存在着行政信息应向国民公开的原则，那么问题在于在具体的法律制度中，相应的行政信息公开请求权能否建立在知情权的基础之上。《信息公开法》没有使用“知情权”来说明行政信息公开请求权的性质，概括而言其原因在于以下两个方面：
  
  其一，从已经制定信息公开法律制度的国家的立法例来看，基本没有在法律条文中使用“知情权”这一概念，或者信息公开的法律条文中没有设定目的条款，例如美国和法国的立法就是如此，德国（环境信息法）虽有目的条款但极其简单。对日本而言，无可作参考的现存外国立法例。况且，“知情权”的内涵也不明确。
  
  其二，就日本国内的法律制度而言，宪法中对“知情权”并无明文规定。在判例中，最高法院虽然在几项判决中使用和确立了“知情权”，但这些判决中的“知情权”都不是从国民有权直接请求政府公开有关信息的角度提出的，这些判例所言的“知情权”并不包含国民向政府请求公开行政信息的请求权。例如，在最高法院提出“知情权”概念典型定义的博都驿案中，最高法院指出：“在民主主义的社会中，新闻报道机关的报道是为国民参与国政提供重要的判断资料，服务于国民的‘知情权’的”，与思想表达自由相并列的事实报道自由受宪法第二十一条的保障，并且为了新闻报道机关的报道能够具有正确的内容，依照宪法第二十一条的理念，与报道自由同样，为实施报道所应有的采访自由也应得到充分的尊重。显而易见，作为拥有宪法最终解释权的最高法院在判例中仅仅只确认了“知情权”是在宪法中被保障的自由（知情自由），即消极权利的性质，而没有确认“知情权”作为请求权，即具有积极权利的的性质。
  
  然而，尽管上述立法例和最高法院的判决至今没有确认作为信息公开请求权的知情权，但是，并不能由此推导出作为信息公开请求权的知情权已经被彻底否定的结论。在《信息公开法》的立法过程中，具体负责该法起草工作的行政改革委员会并没有否定在信息公开法律制度中有明文规定这类“知情权”的可能性。《信息公开法》在国会获通过时，众参两院分别于1999年2月12日和同年4月27日作出了《附带决议》。在两份《附带决议》中，明确指出应继续对在审议过程中被讨论的是否应该在法律中明文使用“知情权”概念等事项开展研究。此外法学界也不断在理论上对保障表达自由的宪法第二十一条进行新的探讨和解释，并不断赋予其新的内涵。如著名宪法学家芦部信喜教授指出：“知情权是言论、表达自由在现代的发现形态，其作为个人权的同时又具有参政权的性质，是兼有自由权的方面和请求权以及社会权方面的复合性质的权利”，“可以说，作为言论、表达自由的现代形态的知情权，其最大的特色在于其不仅仅圄于‘接受’信息这类消极性权利一个方面，其还是对信息源（毫无疑问，是指向不特定多数人提供信息，并且在技术方面也是适合的信息源，说到底就是指公权力机关）提出获得信息 ‘要求’的积极性权利”。
  
  （2）说明责任
  
  在规定行政信息公开请求权之外，与提高行政运营“公开”并列，《信息公开法》第一条还明确提出了该法确保政府对国民承担“说明责任”（国民に説明する責務）的目的。
  
  ① 说明责任的宪政意义
  
  行政的说明责任（説明責務、アカウンタビリティー）是从宪法中的国民主权原则中推导出来的，是建立在实质性地确立国民主权需要之上的。政府接受主权者国民的信托，理应对国民负有说明自身各项活动的责任，如不能履行这项责任，那么主权者便不能称之为“被给予信息的市民（informed citizenry）”，就不成其为真正的主权者。同时，只有将政府的信息予以公开，国民才可能确实地理解或批评国家政务，由此促进主权者的责任感。但是，这一理所当然之事未必会被政府和国民充分认识到。因此在《信息公开法》的目的规定中明确指出政府对国民负有“说明责任”则有助于同时促进行政和国民两方面的意识观念变革。
  
  当然，由于日本是议会内阁制国家，行政机关对立法机关负有说明的义务，因此，如何理解《信息公开法》规定的对国民的说明责任与日本国宪法制度之间的关系也成为一项十分重要的课题。对此，学者认为，日本国宪法以国民主权为基本原则，使国会也对国民负有说明的责任，因此终极而言，内阁对国会的说明责任也是对国民承担说明责任。规定行政对国民负有说明责任与《信息公开法》设定国民对行政的信息公开请求权相对应，使国家政务在符合国民主理念方面更加实质化，因此可以说行政对国民承担说明责任的制度符合日本国宪法的理念。况且，同为议会内阁制的澳大利亚、加拿大等国也已经颁布了信息公开法，在英国，制定信息公开法也已经成为一项重要的立法课题。
  
  ② 说明责任的行为方式
  
  从行政的说明责任与宪政的关系中自然可以看到《信息公开法》以此为法律目的的意义所在。然而，说明责任毕竟还需有具体的行为方式加以体现，由此才能反映出法律上行政与国民之间权利义务的内涵。
  
  对此，有学者指出，尽管《信息公开法》使用了“说明责任”一词，但如将信息公开制度理解为是一种一般意义上的“说明”制度则并不妥当。在信息公开制度中，“说明”的意思是指无论相对人是否理解相关的信息内容，行政只是将第一层次的信息，即未经加工的原始信息向相对人公开，《信息公开法》或地方公共团体的信息公开条例没有规定行政负有就该信息的内容进行说明的义务。尽管在实践中，地方公共团体在实施各自的信息公开条例时对信息公开请求人或多或少会作出些说明，但这并不是法律上的必须履行的义务。与此相对的是，医生对患者、企业对股东或消费者的说明中，也常常涉及到信息公开制度，如要求提交X光片、借贷对照表以及成分表示等等。这类信息公开，属于实现说明目的的手段（以说明为目的的信息公开可称为“说明性的信息公开”），因此在这类制度中，为了有效地实现目的，应公开的信息中更有实际意义的很可能不是第一层次的信息，而是已经加工的信息。因此在这种对比中可以看到，信息公开制度具有非说明性信息公开的特征。
  
  （二）信息公开制度的基本结构
  
  概括日本信息公开制度的基本结构，可以说该制度具有三重无限性，即①公开请求权主体的无限性、②公开对象文件的无限性以及③公开方式的无限性。通俗而言可以说是谁都可以成为公开的请求权人，所有文件均可成为公开对象，依实际是向公众公开的方式公开。这三重无限性构筑起了日本信息公开制度的基本结构，其具体内容如下。
  
  ① 公开请求权主体的无限性
  
  公开请求权主体是谁？对谁进行公开请求？有关这些问题的规定是信息公开制度的核心。《信息公开法》第三条对此作出了规定：“任何人都可以依据本法的规定，向行政机关的首长（……）请求公开该行政机关拥有的行政文件”。这里表述公开请求权主体所用的是“任何人”一词，该词汇所表示的请求权主体外延究竟有多大，在解释学方面可有不同的理解。依照国民主权的理论，“任何人”自然是日本国的国民，即具有日本国国籍者，而依照人民主权的理论，“任何人”除表示日本国国民之外，还应包含在日本国定居的外国人。
  
  从已经制定有关信息公开法的一般法的国家的立法例看，公开请求权主体均包括外国人。日本在立法时也充分关注到了这一点，在由行政改革委员会提出的《信息公开法纲要案的思路》（情報公開法要綱案の考え方）中指出：“国民构成行使公开请求权主体的中心。但是其并不是将主体仅仅限定在国民的范围中，在排除外国人方面不具有积极意义”。因此，《信息公开法》中信息公开请求权主体“任何人”包含了在日本国定居的外国人。不仅如此，“如何人”还包含了无权利能力的社团。
  
  在地方公共团体的信息公开条例层面上，大多数的条例从信息公开费用负担者的范围和自治权的范围出发，将公开请求权主体限定在“居民”或“利害关系人”范围之内，据统计，到1998年3月为止，都道府县层次的地方公共团体中仅有北海道和高知县使用“任何人”这一词汇来表述请求权主体。
  
  ② 公开对象文件的无限性
  
  从原则上而言，可以成为公开请求对象是国家、地方公共团体的行政机关所拥有的全部文件。尽管信息公开制度是一项以实现公益为目的的法律制度，但《信息公开法》以及地方公共团体的信息公开条例实际上并没有将公开请求对象限定在实现该目的的范围之内，而是将公开对象文件限定在“该行政机关拥有的文件”的范围之中，以此明确公开请求权对象与公开对象文件之间的关系。只有在为避免因广泛公开会导致不适当的结果发生时，在第十二条中列举了不公开信息的种类。因此，信息公开制度在公开对象文件方面是采用了全面公开，例外不公开的原则。
  
  ③ 公开方式的无限性
  
  从信息公开制度的规定来看，所谓的公开是指将被请求的相关信息提供给公开请求人使其知晓。但事实上知晓该信息的不可能仅仅停留在公开请求人的范围之内。由于并不禁止公开请求人在知晓相关信息之后将该信息内容传告他人或将该信息的复印件供他人查阅，因此，信息公开制度中的信息公开实际上从其法律性质而言，已经具有向公众公开的意义。
  
  三、公开的对象文件和不公开信息
  
  （一）公开的对象文件（请求权的对象）
  
  在上述信息公开制度的基本结构部分已经指出，《信息公开法》中的公开请求权的对象是行政机关所拥有的全部文件。该法所设定的这一对象与地方公共团体所颁布的信息公开条例中所设定的公开对象文件不同。地方公共团体的信息公开条例通常将公开对象限定在已经终结处理程序的文件的范围之内。除此类行政文件之外，都道府县警察所拥有的文件也不列入公开的对象文件之中。因为在都道府县的层面上，公安委员会不属于实施机关。但与此不同的是，《信息公开法》第二条第二款规定：“本法中的‘行政文件’是指行政机关的职员在职务活动中制作或获得的，供组织性使用的，且由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录”。法律中这样对公开的对象文件进行定义，显而易见其未将已经处理终结作为要件。
  
  具体而言，《信息公开法》第二条第二款在“行政文件”的定义中具体规定了信息载体和构成要件。
  
  1．“行政文件”的信息载体
  
  许多国家的信息公开法律制度将公开对象规定为信息自身，日本的《信息公开法》对公开对象“行政文件”的定义，显然与此不同，即其并非将信息自身作为公开的对象，而是将“文书、图画以及电磁性记录”这类信息的记录载体作为公开的对象。换而言之，依据《信息公开法》，从字面上理解，非由“文书、图画以及电磁性记录”等载体记录的信息自然不在公开的范围之内。
  
  但是，比较立法阶段立法者的思路和已经实施的地方公共团体的信息公开条例的规定可知，上述“文书、图画以及电磁性记录”之外的行政文件，即属于不公开范围的行政文件原则上已经不存在。在立法阶段，《信息公开法纲要案》曾明文列举了照片、胶卷、磁带等信息载体。地方公共团体的层次上，大多数的信息公开条例将公开主体限定在纸质载体的范围之内。而《信息公开法》所使用的概括性词汇“电磁性记录”，则超越了上述限制，事实上除了将上述明文列举的记录载体包含在内之外，硬盘、磁盘、光碟、CD-ROM也都归入其中，可以说该定义已经将所有的信息记录载体都纳入了该法的规范范围。这样的“行政文件”定义，自然是最大可能地扩大了《信息公开法》的规范范围，与此同时也顺应了行政信息化的需要。
  
  2．“行政文件”的构成要件
  
  具体判断上述载体记录的“行政文件”是否可成为公开请求对象时，《信息公开法》进一步设定了公开的对象文件应具有的三项要件：
  
  ⑴公开的对象文件是行政机关的职员在职务活动中制作或获得的文件（可称为“制作获得要件”）。
  
  ⑵该行政机关的职员供组织性使用的文件（可称为“组织性使用要件”）；
  
  ⑶该行政机关所拥有的文件（可称为“拥有要件”）。
  
  《信息公开法》对作为公开对象“行政文件”所设定的这三项要件中，第⑵项要件“组织性使用要件”的设定极有特色，得到了各方面的高度评价。因为这项基准的设定极大地拓展了公开对象的范围。正如前述，地方公共团体的信息公开条例通常将公开对象限定在处理程序已经终结的文件的范围之内，而这项要件则明确表示了《信息公开法》不采用这种要件设定。
  
  但是，由于“供组织性使用”的表述并非已经达到仅有唯一内涵的地步，因此，在该法被适用的层面上就如何理解“供组织性使用”的内涵方面，该规范的适用者肯定会从各自的立场对该概念作出不同的理解。其实，即使是在现在，学者之间已经存在着不同的认识。一种观点认为，“供组织性使用”的文件是指实质上处于组织共用状态的文件（组织共用文件），即行政机关的组织活动中，基于业务上的必要性处于被使用、被保存状态的文件，因此，该观点的持有者认为职员在个人考虑事务阶段的文件就不应该属于组织共用文件。例如在起草文件阶段职员个人所写的草稿不属于组织共用文件。但另一种观点从分析文件所具有的功能的角度指出，职员个人的备忘录、笔记之类的文件如果对组织决定起着重要作用或对正式文件起着补充作用，那么，该类文件也应成为公开对象。
  
  也有学者指出三项要件中第⑶项要件，即拥有要件的重要性不可忽视。因为其一，行政机关的文件“供组织性使用”，是以该文件为该行政机关拥有为前提。就此意义而言，满足“拥有要件”是满足“组织性使用要件”的不可欠缺的前提；其二，满足“拥有要件”的行政文件，即行政机关拥有的文件，包含了无论是已经被使用过的，现在还在被使用中的或是将来有可能被使用的行政文件，即该基准基本上覆盖了“组织性使用要件”，因为行政机关不会去拥有无论是在过去、现在或是将来不具有“供组织性使用”价值的文件。
  
  （二）不公开信息
  
  如上所述，信息公开制度从正面规定了作为公开请求对象的行政文书的范围，即国家层面上的则是行政机关所拥有的行政文件，地方公共团体层面上的则是处理程序已经终结的行政文件。相对而言的则是不公开信息。在此需注意的是，在信息公开制度中，上述公开请求权的对象是“行政文件”，而不公开的，则是“信息”。这意味着行政文件在被公开的前提下，只是在该行政文件中存在着不公开信息时，该信息所涉及的部分才可以不被公开。
  
  在确定具体的不公开信息时，立法者要考虑许多方面的因此，其中主要考虑的是不公开信息所涉及到的行政要素和相关权益。
  
  1．不公开信息的设定与行政要素
  
  在《信息公开法》起草过程中，为了使应该公开的信息得以充分公开，同时也确保不将公开的信息范围过分扩大，如何确定不公开信息的范围则一直是立法者所面临的最重要的研究课题之一。
  
  一般而言，立法过程中，在确定信息公开或不开始时，立法者基本上考虑三项要素：（行政事务的种类等因素的）事项要素、（个别具体地判断因公开所产生的障碍的）定性要素以及时间要素。
  
  在以事项要素为标准划分不公开信息时，如采用概括的方式则会导致过分扩大不公开信息的范围，反之如采用列举的方式则会因所需细分化的事项过于庞大而难以包罗万象。在仅仅以定性要素为标准划分不公开信息时，由于会因划分标准过分抽象而导致不公开信息的范围缺乏明确性。因此，在综合事项要素和定性要素各自特性的基础上制定划分不公开信息的标准则成为一种较为理想的方法。从《信息公开法》第五条所规定的内容看，显然，该条在设定不公开信息时综合考虑了事项要素和定性要素。在立法过程中，行政信息公开部会也曾对是否要考虑时间要素进行过讨论。被讨论的有诸如对于已经被决定为不公开的信息，以后因情事变更再次被请求公开时，是否可以重新判断是否公开，再如是否可以对不公开信息设定一个期限，在经过该期限之后，该信息则成为可公开信息等等问题。但结果在立法中时间要素并没有成为划分不公开信息的标准。
  
  2．不公开信息的设定与相关权益保护
  
  建立了信息公开法律制度的国家，都是在调整因公开所获得的利益和因不公开所被保护的利益的基础之上设定不公开信息的具体范围的。《信息公开法》第五条规定：有公开请求时，除被公开请求的行政文件中记载有“与个人相关的信息”等由该条第一至第六项所列的不公开信息的，行政机关的首长有义务向公开请求人公开该行政文件。具体归纳该条所列的不公开信息的具体内容，可以将这些信息分别归类为个人信息、团体信息、防卫外交信息、警察信息、审议研讨信息（意思形成过程信息）、事务事业执行信息。从这些分类中可以明显地看出，该条所设定的不公开信息的目的在于分别保护和协调私人的权益和公益。
  
  ⑴个人信息原则不公开和其他信息原则公开
  
  第五条规定了不公开信息的范围。依照第五条的规定，个人信息只有在符合该条第一项第⑴至第⑶目的规定时，该信息才可以被公开，反之，其他的信息只有在符合第五条第二项的规定时才可以不公开。显然，《信息公开法》立法时是将个人利益和其他利益区别对待的。并且，个人信息遵循原则不公开的，与此相对，其他信息则遵循原则公开的立法精神。
  
  首先，个人利益保护方面，第五条的“与个人相关的信息”涉及到的范围是十分广泛的，其可以包括个人的思想、信念、身份、地位、健康状况以及其他一切与该个人有关的信息。以不公开的方式保护这类个人信息是各个国家的信息公开制度所通常采用的方法。但以何标准划定不公开信息的范围则是立法时不可避免的课题。由于个人利益的核心是隐私权，因此，如美国、新西兰等国家采用以是否涉及隐私权为划分是否公开个人信息的标准。日本的一些地方公共团体的条例，如《大阪公共文件公开条例》等也采用了这种划分方式。
  
  以隐私权保护为划分标准的确可以使得不公开信息范围不至于过分扩大，但由于隐私权概念自身尚欠明确，在具体适用时可能因个人价值观的不同而导致对范围理解的不一致，影响制度的稳定性。针对这种隐私权保护型的划分方式，日本则采用了不同与此的个人信息识别型为基础的划分方式。
  
  《信息公开法》第五条第（一）项规定：“与个人相关的信息（不包括经营业务的个人所从事业务的信息）中，包含姓名、生日以及其他可以识别特定的个人的信息（包含与其他信息相互对照时可以识别特定个人的信息）或虽不能识别特定的个人但因公开可能损害个人权利利益的信息”。从内容中可以看出，该条最先考虑的是通过信息是否能够识别特定的个人，以此标准决定该信息是否能够被公开。姓名和生日自然可以将个人特定化，因此这类直接能够识别特定个人的信息被归入不公开信息之中。不仅如此，在这类个人信息之外，还有一些信息自身虽然并不直接能够导致将个人特定化的结果，但当该信息与其他信息相互对照时，也同样可以导致个人被特定化的结果，这类信息也属于不公开信息。例如在涉及地方公共团体信息公开条例的一项判例中横浜地方法院认为，附有地块号码表示土地使用现状的图纸虽然自身并不含有可识别个人的信息，但在与土地登记簿等公共图纸资料相对照的情况下可以判明谁是所有权人，因此，该图纸属于个人信息不应公开。
  
  在日本的信息公开制度中，这种个人识别信息型划分方式在《信息公开法》颁布之前已经为大多数的地方公共团体的信息公开条例所采用，并且也获得了司法方面的支持。因此可以说《信息公开法》第五条第（一）项确立的个人识别信息型划分方式是对已有制度和实践的总结。
  
  除了个人识别信息型划分方式之外，第五条第（一）项还规定“虽不能识别特定的个人但因公开可能损害个人权利利益的信息”也属于不公开信息。当初，《信息公开法纲要案》第六条第（一）项第⑵目曾规定：“去除姓名以及其他可以识别个人的信息之外的，即使公开也不可能导致侵害本项规定所保护的个人利益的结果的信息”可以公开。如对该规定作出相反解释便可以理解为，即使不能识别个人的信息如被公开有可能侵害个人权益的话，那么也禁止公开该部分信息。例如，行政决策过程中参考了未出版的著作中的信息的，即使著作权人是谁可能难以识别，但在出版之前如被第三人知晓，该第三人可能会利用该著作中的观点思想而抢先出版著作，由此导致侵害信息提供者的权益，因此对这类信息即使有公开请求也不能公开。
  
  其次，在其他利益保护方面，相对与第五条第（二）至第（六）项中的各种利益，第（三）和第（四）项中的防卫外交信息和警察信息中反映的利益得到了特别的保护。立法者通过“行政机关的首长有相当的理由”的表述方法将该两项中的利益区别与其他利益。
  
  ⑵公益考虑：不公开信息的例外公开
  
  如上所述，《信息公开法》第五条规定了不公开信息的范围。但是从信息公开制度的基本结构可知，公开信息的无限性是建立该制度的前提，因此，即使第五条所规定的信息被禁止公开，也并不意味着这些信息原本就属于不应该被公开的对象。在下述以满足公益要求为目的的情况下，这些信息应该或可以被公开。
  
  首先，在第五条第（一）项第⑵目、第（二）项但书中规定等条款中，设立了公益公开义务。当存在“保护人的生命、健康、生活或财产”的必要性时，行政机关的首长就有义务公开这些相应信息。
  
  其次，第五条中属于不公开信息的还有如第（五）项规定的国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开“可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息”，以及如第（六）项规定的国家机关或地方公共团体从事的事务和事业的信息中，因公开可能“妨碍该事业或事务合理运行的信息”。在对其中的“不当”或“合理”等概念进行要件判断时，行政机关的首长有义务考虑公开对公益可能造成的影响。
  
  上述第五条中这两个方面的例外公开规定都是建立在利益衡量的基础之上的，即行政机关的首长经判断认为不公开的利益优越于公开的利益时才可不公开相应信息，否则应该作出公开决定。
  
  再次，第七条针对这些不公开的信息，设立了公益裁量公开规定。该条规定：“公开请求的行政文件中即使记录有不公开的信息的，行政机关的首长认为在公益上存在特别的必要性时，可以向公开请求人公开该行政文件”。
  
  从第五条和第七条的关系来看，具体决定是否公开第五条所规定的各项信息时，作为决定者的行政机关的首长首先必须进行利益衡量，即同样地须衡量在各个具体的案件之中因不公开受到保护的利益与因公开而获得的利益之间的平衡。行政机关的首长在经高度的行政判断后认为公开方面的公益优越于因不公开而受到保护的利益时，可以以裁量的方式作出公开决定。
  
  四、公开的程序
  
  （一）公开请求
  
  信息的公开请求是请求权人作出的要求公开行政文件的行为。从法律制度与权利的整体关系而言，所谓信息公开的请求权人，其意义体现在依据《信息公开法》第三条可以请求行政机关的首长公开行政文件，并且当该公开请求未被接受，即被作出不公开决定或者部分公开决定时，对该决定可以依据行政复议法申请行政复议，也可依据行政诉讼法提起撤消诉讼。在法律制度中，信息公开请求权及其相关权利是由于《信息公开法》颁布才开始得以成立的。尽管在此之前学术界也有观点认为信息公开请求权是以知情权为根据行使的，但无论如何《信息公开法》才使得信息公开请求权成为真正法律意义上的具体权利。
  
  《信息公开法》第三条规定任何人都可以依据本法的规定，向行政机关的首长请求公开该行政机关拥有的行政文件，作为一种具体的权利，该请求行为应根据第四条第一款的形式要求将公开请求书向行政机关的首长提出。该请求书中应记载有请求人的姓名、住址、公开请求对象行政文件的名称等事项。如前所述，由于信息公开制度原则上并不考虑公开是否是以公益为目的，因此在公开请求书中不要求写明公开请求的理由、目的以及公开请求人与公开请求对象文件之间的关系等事项，这意味着这些事项不构成公开请求行为的形式要件。
  
  《信息公开法》第四条第一款在公开请求的形式要件方面采用书面主义，这可以避免口头或电话等方式可能导致的法律关系等事项不明确化。但在地方公共团体的层面上则并没有绝对地采用书面主义。例如，神奈川县的信息公开条例第九条第一款规定，查阅或请求获得公共文件的复印件时，该文件如属于以广而告之为目的由实施机关制作的刊物以及其他实施机关所规定的公共文件，则可以口头提出请求。此外，长野县的信息公开条例出于对视觉残疾人的照顾，第七条以但书的方式规定经实施机关同意的可以不以书面方式提出请求。
  
  进一步值得讨论的问题是，书面方式中是否允许以传真或电子邮件的方式提交请求书。对此，行政改革委员会认为应该在研究分析实施机关相应设备的配备状况以及其他事务处理方面的问题的基础上，从方便请求人的观点出发探讨合适的解决方案（注55）。在地方公共团体的层面上，1998年9月东京都信息公开恳谈会报告书指出：在传真、电子邮件等通讯手段日益普及的今天，虽然希望从方便请求人的立场出发，允许以这些方式提出请求，但由于尚存在着信号传送错误等方面的技术性问题，因此有必要寻找确实可行的实施方案。
  
  （二）公开、不公开的决定
  
  1．决定的期限
  
  公开请求到达行政机关之后，相应行政机关的首长就因此负有审查请求的义务。自该审查义务发生到作出是否公开决定为止的期间内，行政机关须完成检索、审查、通知书等文件的制作等工作。这一系列工作都需要相应的时间，而这些时间的长短则被诸如请求对象行政文件的多少、作出是否公开决定的难易程度、是否需要听取第三人的意见以及行政机关本身的事务是否繁忙等等要素所左右。对此，《信息公开法》第十条规定了两类法定期限制度，即原则公开决定期限和延长期限。《信息公开法》第十条第一款规定：行政机关的首长应该在公开请求到达之日起的三十日之内，作出公开或者不公开（包括部分不公开）的决定。第二款规定：有事务处理方面的困难及其他正当的理由的，行政机关的首长可延长该期限，但延长的期限不得超过三十日。
  
  因此，合计两类法定期限，行政机关的首长可以有最大限度六十日的期限用于决定是否公开被请求的信息。但是，期限义务的设定并不能当然地防止在超过最大限度的期限之后依然没有作出是否公开的决定之类问题的发生。在立法研究阶段，信息公开法研究会曾经考虑设立“视为拒绝处分”制度，即行政机关的首长如果超过延长的期限仍然没有作出是否公开的决定的，视为已经作出了拒绝处分，由此可以启动对拒绝处分的行政复议和行政诉讼程序。但最终《信息公开法》没有采用这一观点。在《信息公开法》所建立的制度中，如果出现超过法定延长期限的情况，信息公开请求人可以依据《行政复议法》申请对不作为进行复议和依据《行政事件诉讼法》提起不作为违法确认诉讼以及依据《国家赔偿法》提起损害赔偿请求诉讼。
  
  2．决定的方式
  
  针对公开请求，《信息公开法》第九条明确规定了行政机关的首长应该采取的措施。该条第一款规定：“行政机关的首长决定全部公开或者部分公开被请求公开的行政文件的，应作出公开决定，并以书面的方式将决定内容以及由政令规定的实施公开的事项通知公开请求人”。反之，如决定全部不公开的，该条第二款规定：行政机关的首长“应作出不公开决定，并以书面的方式将决定内容通知公开请求人”。总之，行政机关的首长针对公开请求应作出公开或不公开的决定，之后，应该将该决定的内容以书面方式通知公开请求人。
  
  从《信息公开法》的整体来看，行政机关的首长作出全部不公开决定的，有以下几种情况：
  
  ⑴请求公开的信息属于《信息公开法》第五条规定的信息的，即属于该条所列举的个人信息、团体信息、防卫外交信息、警察信息、审议研讨信息（意思形成过程信息）、事务事业执行信息的，可以拒绝公开；
  
  ⑵请求公开的信息属于《信息公开法》第九条第二款括弧中所列的涉及第八条规定事项的信息的，即属于行政机关的首长仅回答行政文件是否存在就会导致不公开信息公开的后果以及不拥有被公开请求的行政文件时，可以用不明确该行政文件是否存在的方式拒绝公开；
  
  ⑶请求公开的行政文件不为该行政机关所拥有的，可以拒绝公开。
  
  在此必须注意的是，由于上述第一款中的部分公开决定和第二款中的全部不公开决定属于行政处分，因此，这些决定在程序方面自然应受到《行政程序法》的约束。
  
  《行政程序法》第八条本文规定“行政厅对申请的许认可作出拒绝处分的，同时应向申请人出示该处分的理由”，该条第二款又规定“前款本文中规定的处分是以书面方式作出的时，该款的理由也应以书面方式出示”。依据这条规定，当行政机关的首长作出上述部分不公开或者全部不公开决定时，该决定应依据《行政程序法》第八条的规定，说明作出该项处分的理由。同时，由于该项处分是以书面方式作出的，因此所说明的理由也应该以书面方式表现。
  
  综合《信息公开法》第九条和《行政程序法》第八条的规定，当不公开决定被要求说明理由时，相应理由的内容会因不公开根据不同而不同。被要求具体说明的理由有：
  
  第一，根据《信息公开法》第五条所规定的事由作出不公开决定的，原则上不能仅仅只表示作为根据的条文，出示和说明的必须能使请求人“在知晓根据条文的同时明白符合不公开事由的哪一具体类型”。
  
  第二，根据《信息公开法》第八条作出拒绝公开请求处分时，假设存在符合不公开事由的相应行政文件的，在表示该不公开事由的同时也应就为何不能明确该文件是否存在作出具体说明。由于《信息公开法》第八条的这项规定极易被滥用，而请求人和法院又不具有有效的证明方法，因此在适用这条时尤其应须由行政机关的首长作出详细的理由说明。
  
  第三，如不存在相应行政文件时，由于对此检验的手段有限，理由说明也因此更具有重要意义。具体而言，所应具体说明的理由是：①被请求公开的行政文件自始就不存在；②被请求公开的行政文件原本存在，但因诸如保管期限已过而废弃；③被请求公开的文件存在，但不属于《信息公开法》第二条第二款规定的行政文件，即不属于《信息公开法》的适用范围，等等。
  
  3．特殊的决定
  
  相对于一般的公开或者不公开的决定，《信息公开法》针对一些特殊问题还规定了几种特殊的决定方式。具体而言，属于特殊决定的有以下几种：
  
  ⑴部分公开决定
  
  如前所述，信息公开制度的基本结构之一是公开对象文件的无限性。《信息公开法》所确立的法律原则也是要求可以公开的信息均应公开。因此，即使行政文件中载有部分不公开信息的，行政机关的首长也不能以此为理由作出该行政文件全部不得公开的决定，总之，行政机关的首长负有公开相应信息的义务，只有在具备一定的法定要件的前提下，该公开义务才可以得以免除。
  
  这样，在面临公开相应可公开部分信息时，如何区分同一个行政文件中可以公开的信息和不能公开的信息，即何为不能公开信息的构成要件便成为问题的关键。《信息公开法》第六条第一款本文规定：“被请求公开的行政文件中记录有不公开信息时，记录有该不公开信息的部分容易被区分和除去的，行政机关的首长应将已除去该部分内容后的其他部分向公开请求人公开”。显然，是否“容易被区分和除去”是判断信息是否能够被免除公开义务的要件。
  
  所谓“容易被区分和除去”包含了信息的内容、技术和程度三个方面的要件。其中“区分”意味着该部分信息内容可以与区别与其他部分的信息内容，“除去”意味着在技术方面两种信息可以相互分离，而“容易”则意味着上述分离和除去的技术性难易程度。其中，不具有“容易”“除去”性质的主要是指以电磁记录方式保存的信息，如果以电磁记录方式保存的应公开的信息和不得公开的信息尽管在内容上容易区分，但两者在技术方面难以分离时，或者与此相反，如是以纸张为记录材料的信息，在除去不得公开信息方面需要耗费大量的人力或时间时，这类情况则不属于可以免除部分公开义务的理由。
  
  《信息公开法》第六条第一款除本文外，还设定了但书规定：“除去该部分内容后的其他部分中未记录有有意义的信息的，不受此限制”。这是又一项可以免除部分公开义务的规定。依照立法者的理解，所谓“未记录有有意义的信息”是指在除去不得公开的信息之后，行政文件中所剩余的只是无意义的文字、数字或已经公开了的信息等等情况。该部分信息即使公开对请求人而言不具有利益性，对行政机关方面而言则会增加不必要的负担。但是在适用该条款时，必然地会产生什么是“有意义的信息”的问题。对此，有学者认为，在公开请求人与行政机关就某项信息是否属于“有意义的信息”持不同意见时，在运用层面上有必要对是否实施部分公开，或者在听取请求人的意见之后实施部分公开进行具体的判断。
  
  ⑵以公益为理由的裁量公开决定
  
  如前所述，行政机关的首长可以依据《信息公开法》第五、六条等条款的规定决定全部不公开或部分不公开某项信息，但根据第七条的规定公开请求的行政文件中即使记录有不公开信息的，行政机关的首长认为在公益上存在特别的必要性时，可以向公开请求人公开该行政文件。
  
  ⑶拒绝作出是否存在相关信息的回答
  
  从上述各部分的内容可以看出，针对信息公开请求，作为一般规则，《信息公开法》要求相应行政机关的首长作出是否予以公开的决定。因此，无论是作出予以公开的决定还是不得公开的决定，自然是以相应的信息存在为前提的。但是，在一定情况下，回答行政文件是否存在本身就会导致由不公开信息制度所保护的利益受到侵害。例如，请求公开某人在特定的国立医院接受治疗的病历时，行政机关的首长如回答该医院有该人的病历，但依照《信息公开法》第五条第一款的规定该病历不得公开，这样的回答事实上公开了该人在该医院接受治疗的事实，由此侵犯了该人的隐私权。同样，请求公开某企业的新产品生产许可申请书时，存在该申请书这一事实被其他企业知晓就可能会影响其竞争地位和企业发展战略。以此类推，回答相应行政文件是否存在本身就可能会侵害第五条所规定各项不公开信息所要保护的利益。如上述的个人隐私权以及国家安全、刑事侦查的进行、对最先进科学技术的探索等等。
  
  因此，《信息公开法》第八条在上述的一般规则之外，设定了一项例外，即“针对公开请求，仅回答该请求的行政文书是否存在就会导致不公开信息公开的后果时，行政机关的首长可以用不确定该行政文件是否存在的方式拒绝该公开请求”。
  
  与其他不公开决定一样，拒绝作出是否存在相关信息的回答也属于拒绝处分的一种，因此在作出该处分时也同样接受《行政程序法》第八条的拘束，负有说明理由的义务。
  
  （三）信息公开的实施方式
  
  《信息公开法》第十四条第一款本文规定了行政文件公开的实施方法。具体而言，如果信息的记录方式是文书或图画的，则公开的方法为查阅和交付复印件（有学者认为，交付复印件也包括将行政文件的复印件邮送至请求人指定的地方两种。由于究竟以何种方式公开是由请求人申请的方式进行的（第十四条第二款），因此可以说是以查阅方式还是以交付复印件方式公开是应请求人的选择而定的。如果公开的对象文件为电磁性记录的，则根据这种记录方式的种类、信息化的发展程度等状况以政令规定的方式公开。
  
  在申请查阅行政文件时，由于行政文件原本的性质不同，有些会因查阅而造成污损或破损等后果，因此，第十四条第一款但书规定：“行政机关的首长认为行政文件的公开方法可能影响该行政文件的保存以及有其他正当理由的，可以以复印件的方式公开”。
  
  在当今时代，随着信息技术的进步和发展，以电磁方式记录的行政文件正日益增多。由于电磁性记录文件在记录方式上与文书等一般的行政文件不同，因此其公开的方式不同，所导致的行政成本也大不相同。例如就时间而言，磁带记录的文件如以复制后交付请求人的方式（电磁记录方式）公开可能只需要数小时，但如将其内容打印后以打印件的方式交付请求人，则可能需要耗费几个月的时间。在这种情况下，自然是以电磁的记录的方式公开成本最低。但是，信息技术的普及和发展程度又同时会产生对这种实施方式的制约。例如请求人本身不会适用电脑等可以阅读电磁性记录文件设备时，这种公开方式则难以达到公开的目的；再如，因行政机关相互之间以及请求人使用的电脑操作系统并不当然属于同一种类，由此不能对相应信息进行解读，而以实现信息公开为目的进行开发通用特别程序又受到费用和技术的制约。诸如此类的因素都制约着现阶段在《信息公开法》中明确电磁性记录文件的公开方式，由此也对内阁在《信息公开法》施行之后如何通过政令将电磁记录方式具体化提出了一系列的行政立法课题。
  
  五、救济：复议、咨询和诉讼
  
  针对信息公开制度中的权利救济问题，日本信息公开制度在以下两个方面设置了相应的制度。其一，公开请求人对拒绝公开决定（包括部分公开决定，即部分不公开决定）请求的救济；其二，因公开决定（包括部分公开决定）权益受侵害者请求的救济。
  
  （一） 对拒绝公开决定的救济
  
  日本信息公开制度中设置的对拒绝公开决定的救济途径有行政复议和行政诉讼两种。
  
  1．行政复议
  
  由日本《行政复议法》（行政不服審査法）为中心的行政复议制度自然也适用于信息公开中所涉及到的权利救济问题。在这方面，适用于信息公开的行政复议制度针对信息公开纠纷本身的特点，同时也积累了信息公开方面多年的行政运作经验，使得信息公开制度中的行政复议有以下特点。
  
  ⑴法定的自由选择主义与事实上的前置主义
  
  日本行政复议和行政诉讼制度的一个基本特点是采用了自由选择主义。这项原则当然适用于就拒绝公开决定所建立的救济制度。对于拒绝公开决定，公开请求人可以直接提起行政诉讼中的撤消诉讼，而在提起行政诉讼之前也同样可以提出行政复议申请。总之，无论是在《信息公开法》中还是在地方公共团体的信息公开条例中，行政复议的前置并不是一项义务。
  
  在地方公共团体的层面上，有关信息公开的行政复议尽管在制度上不是行政诉讼的前置程序，但是在解决信息公开方面的纠纷的实际过程中，公开请求人的请求被拒绝后，通常总是先提出行政复议申请。这是因为在信息公开的救济制度中设置了复议审查机关须向信息公开审查会（许多地方公共团体中称之为“公共文件公开审查会”）进行咨询的制度，并且，该咨询制度在实践中也颇具成效。由于咨询制度十分获得市民的信赖，以此导致在地方公共团体实施信息公开制度的运作中行政复议事实上居于前置程序的地位。
  
  一旦将拒绝公开决定交付行政复议审查，较之行政诉讼，相应的审查机关除了拥有对该决定是否合法进行审查之外，自然还拥有对该决定当或不当，即对合理性进行审查的权限。因此，承担行政复议审查机关咨询功能的信息公开审查会在审查相应决定时，应根据相应行政文件的性质考虑在何种程度上尊重行政机关的首长的行政专业技术性裁量、政策性裁量。
  
  ⑵向信息公开审查会提出咨询
  
  《信息公开法》第十八条设定了行政复议审查机关的首长在作出相应的裁决之前，原则上负有向信息公开审查会提出咨询义务。
  
  信息公开审查会制度起源于日本地方公共团体的信息公开实践活动。根据日本《地方自治法》第一三八条之四第一款的规定，地方公共团体在审查行政复议申请时，其拥有裁决权限的合议制机关即行政委员会只能由法律设置（即属于法律规定事项），因此，在审查有关信息公开的行政复议申请时，无法以地方公共团体的信息公开条例为根据设置拥有裁决权的行政组织。在这样的前提之下，各个地方公共团体为了解决这一制度上的难题，在实践中退而求次善，将地方公共团体的首长等机关定位为审查行政复议的“实施机关”，而在该机关的审议程序之中加设了居于第三者地位作为咨询机关的审查会，并相应设置了实施机关向该咨询机关进行咨询的程序。在多年以来的信息公开实践中，作为咨询机关的信息公开审查会的工作卓有成效，并且在实际上发挥了与裁决机关同样的功能。
  
  《信息公开法》是属于法律，其自然可以设立对行政复议申请拥有裁决权的行政委员会，但《信息公开法》的立法者并没有采取行政委员会的方式来裁决行政复议申请，而是同地方公共团体的信息公开条例一样，建立了咨询机关——信息公开审查会。《信息公开法》第二十一条规定：“为调查审议第十八条规定的咨询程序中的复议申请，在总理府中设置信息公开审查会”。
  
  作为法律的《信息公开法》也建立咨询制度是完全基于在地方公共团体层面上作为咨询机关的信息公开审查会所具有的实证成果。在国家的层面上，信息公开审查会具有以下的基本特征：
  
  ① 参与行政复议；
  
  ② 属于第三者机关；
  
  ③ 属于咨询机关；
  
  ④ 属于合议制机关；
  
  ⑤ 不具有对制度运营的建议功能；
  
  ⑥ 全国只设置一个；
  
  ⑦ 设置在总理府内。
  
  上述这些特征中，尤其第②、③项特征属日本首创，被认为在比较法方面具有日本特色。第⑦项特征使得人们可以期待国家的信息公开审查会在今后《信息公开法》的运作中能够发挥实效，因为设置在总理府中的该机关其权限可以广泛涉及到除国会、法院和会计检查院之外的所有国家机关，并且超然于各个具体行政部门之上。为了保证拥有如此高度权威的信息公开审查会能够确实地行使职权，《信息公开法》第二十三条第一款要求该委员会的委员须从具有优越见识的人员中产生，经国会两院批准后由内阁总理大臣任命。这种程序在所有选任居于第三者地位的机关成员的程序中，至今为止是最为复杂和严格的。
  
  ⑶信息公开审查会的审理
  
  由《信息公开法》所建立的国家的信息公开审查会的审理活动具有以下特点。
  
  ①组织与委员的地位
  
  上述部分已经提到，国家的信息公开审查委员会的委员选任程序是至今为止同类委员会成员产生程序中最为复杂和严格的。由此程序产生的九名委员组成信息公开审查会。在调查审议相关案件时，原则上由其中的三名委员组成合议体开展工作。
  
  ②屏蔽审查（インカメラ審査）
  
  如果和一般的解决纠纷的司法程序所要求的那样，在对拒绝公开决定的行政复议程序中也允许双方当事人查阅作为审查对象的行政文件，那么这种行政复议制度本身就变的毫无意义了。对此，《信息公开法》在这种行政复议制度中设置了信息公开审查会独有的屏蔽审查程序。该法第二十七条第一、二款规定，信息公开审查会“认为必要时，可以要求咨询提出机关出示公开等决定所涉及到的行政文件”，咨询提出机关不得拒绝审查会的该要求。委员对该行政文件进行实际的审查之后作出该行政文件是否应该予以公开的结论。同时作为这制度的保障，第二十七条第一款和第三十二条规定“任何人不得要求审查会公开该被出示的行政文件”，并且“审查会的调查审议程序不公开”。
  
  这种被称为“屏蔽审查程序”，其源于美国、加拿大等国的司法诉讼程序制度中的in camera审查制度。日本的信息公开制度中移植入这项制度，构成了日本信息公开审查会的审查制度中最具特色的一点。
  
  之所以在《信息公开法》中移植入屏蔽审查程序，其原因在于相对美国等国家而言，日本的司法诉讼程序中不具备这种屏蔽审查制度。因为日本国《宪法》第八十二条要求审判程序公开，在这样的宪法原则之下对诉讼程序中建立屏蔽审查制度是否符合宪法的问题则存在不同的见解。为了在具体案件的审理中回避这种争议，在过去地方公共团体的信息公开条例诉讼中，法院审理也一般只是以推定的方式进行司法审查而不是直接阅读相应行政文件。因此，地方公共团体从能够有效地实施权利救济的目的出发，首先在信息公开条例中建立了屏蔽审查制度。到制定《信息公开法》时，地方公共团体层面上所建立的这项制度业已取得丰硕成果。《信息公开法》中的屏蔽审查制度正是充分认识到了信息公开条例所取得的成果后在法律层面上建立起来的制度。
  
  ③口头意见陈述权
  
  信息公开审查会的审理活动基本上是针对行政机关的首长的决定进行合法性以及合理性审查。这种行政活动是属于职权性的，以书面审为核心的。但是，给予复议申请人申辩或其他提出反对意见的机会则有助于保护其权益，同时也使得信息公开审查会的判断更具正当性。为此，《信息公开法》第二十八条规定：“复议申请人等人员提出申请的，审查会应给予其口头陈述意见的机会”，赋予了复议申请人等人员口头陈述意见权。
  
  2．诉讼
  
  对拒绝公开决定的救济措施，除了上述的行政复议程序之外，还可以依据《行政事件诉讼法》对该决定提起行政诉讼，即提起撤消之诉。在《信息公开法》颁布之前，地方公共团体的信息公开条例中业已确立了这项制度。《信息公开法》中也确立了同样的制度。
  
  但由于信息公开诉讼有其自身特殊的一面，在一定程度上并不能理所当然地用《行政事件诉讼法》中有关撤消之诉的规定来规范或解释信息公开诉讼中的问题。这些特殊性主要在以下几方面。
  
  ⑴客观诉讼的独特性
  
  作为一种行政诉讼的撤消之诉是日本《行政事件诉讼法》所规定的主要诉讼种类。从《行政事件诉讼法》第九条的规定来看，原告适格的要件之一是其“法律上的利益”受到侵害，因此撤消之诉是属于保护权益的主观诉讼制度。在撤消之诉中，“法律上的利益”是原告必须具备的固有要件。
  
  但是，正如本文前述部分所提到的那样，《信息公开法》的目的在于实现公共利益，是一种客观法律制度。即使不存在权益保护的必要时，国民或市民也可广泛地行使信息公开请求权。因此，在由《信息公开法》确立的信息公开诉讼中，撤消之诉原告的适格要件并不当然适用《行政事件诉讼法》中的规定。可以说拒绝公开决定所侵害的，并不是公开请求人所固有的“法律上的利益”，而是作为全体国民或市民所拥有的信息公开请求权。在请求撤消拒绝公开决定的诉讼中，有的法院从承认公开请求人具有“法律上的利益”的积极角度肯定原告资格的，近来的判例中可以看到信息公开请求权侵害说也正获得法院的支持。
  
  ⑵管辖的特别规定
  
  在诉讼管辖方面，日本《行政事件诉讼法》仿照民事诉讼的体系，原则上由被告所在地的法院行使管辖权。与此不同的是，对拒绝公开决定提起的撤消诉讼，《信息公开法》设置了“特定管辖法院”，第三十八条第一款规定：“除行政事件诉讼法第十二条规定的法院之外，也可向对管辖原告普通审判籍所在地的高等法院的所在地拥有管辖权的地方法院提起”，即原告可以向全国八个高等法院所在地的地方法院提起诉讼。
  
  《信息公开法》之所以设置这样的特别规定，是因为立法者预测到由于国家的行政文件最终会集中到本部即各省厅统一管理，如依据《行政事件诉讼法》的管辖规定，则全国各地的信息公开诉讼中的许多案件会必然地集中到东京地方法院起诉，并且二审上诉也因此集中到东京高等法院，由此会造成原告在提起诉讼和进行诉讼等各方面的困难。设置“特定管辖法院”正是针对这样的立法预测所作出的制度设计。
  
  ⑶屏蔽审查的禁止
  
  行政复议程序中信息公开审查会可以实施屏蔽审查，但与此相对的是，在撤消诉讼中，无论是依据《行政事件诉讼法》还是依据《信息公开法》都不能够如同行政复议那样实施屏蔽审查。在信息公开诉讼中，法院不得不在无法查阅相应行政文件的前提下判断拒绝公开决定是否违法。
  
  在《信息公开法》的立法过程中，法院屏蔽审查的制度化是最为注目的争论焦点之一。正如前述部分所提到的那样，信息公开诉讼中没有建立屏蔽审查制度是因为尊重《宪法》第八十二条的结果。因此，与信息公开审查会的审查相比较，法院的审查受到了相当大的制约。
  
  （二）对公开决定的救济
  
  行政机关的首长对某项行政文件作出公开或者不公开决定时，如该行政文件内记录有国家、地方公共团体或公开请求人之外的他人，即第三人的信息时，为了保障该第三人的权益，在对相应信息是否公开作出判断之前，《信息公开法》第十三条设置了该第三人提出意见书的程序制度。同时，该条还在作出公开决定时设置了能够保障该第三人在公开实施之前获得救济机会的制度。
  
  1．自愿的意见听取程序
  
  行政机关的首长在审查被公开请求的行政文件时，即使该行政文件中含有第三人的信息，也有权自行判断其中是否有第五条规定的不公开信息。但是，为了尽可能回避发生判断错误，有必要通过听取相应第三人的意见以增加判断的准确性。基于这样的认识，《信息公开法》第十三条第一款规定行政机关的首长在作出公开等决定时，可以将该行政文件的内容以及其他政令规定的事项通知该第三人，给予其提出意见书的机会。
  
  这种意见听取程序对于行政机关的首长和第三人而言均是建立在自愿的基础之上进行的，是一种自愿的，并且可以口头方式进行的行政调查。这种行政调查即使在法令上没有明文的规定，行政机关的首长也同样可以实施。因此，从其性质而言，这种听取意见仅仅具有确认的意义。也正因为如此，在地方的行政实务中，信息公开条例中即使没有作出相应的制度规定，地方公共团体也常常采取这种措施。
  
  2．强制的意见听取程序
  
  当被请求公开的行政文件因公益方面的原因，行政机关的首长必须履行公开义务时，由于信息自身内容所涉及利益的复杂性，公开决定往往在实现公开请求人的请求权的同时，可能导致侵害其他第三人的权益。而在相当多的场合，如仅仅比较衡量因公开所侵害的第三人的权益与因公开所获得和维护的公益，则公益常常会占居优越地位。因此，为了保障第三人的权益，有必要从正当程序的理念出发，在作出公开决定之前听取相应第三人的意见。
  
  基于上述正当程序的理念，《信息公开法》在自愿的意见听取程序制度之外，还建立了强制的意见听取程序制度。《信息公开法》第十三条第二款规定当决定公开该法第五条第（一）项第⑵目或第（二）项但书规定的信息，即“为保护人的生命、健康、生活或财产，有必要公开的信息”之前，以及根据第七条依公益上的理由决定裁量公开信息之前，行政机关的首长“应将公开请求的行政文件的内容以及其他政令规定的事项以书面方式通知第三人，给予其提出意见书的机会”。
  
  3.获得救济机会的保障
  
  《信息公开法》第十三条设定了第三人提出意见书的制度。但是，第三人所提出的意见书对行政机关的首长并不具有法律上的拘束力。行政机关的首长在审查了意见书之后仍然可以作出公开决定。如果该公开决定一经作出就加以实施，则必然导致该第三人不能在公开决定实施之前采取申请复议或提起诉讼等救济措施请求撤消该决定。
  
  为了确保第三人能够获得救济的机会，《信息公开法》第十三条第三款设定了两个紧密相连的程序规定：⑴要求行政机关的首长在作出公开决定后应立即以书面方式将公开决定的内容和理由以及公开决定的实施日通知提出意见书的第三人；⑵公开决定之日与实施该公开决定之日之间至少应该设置两周的间隔时间，给予相应的第三人可以采取法定对抗措施的余地。
  
  六、结语
  
  1967年，美国联邦《信息自由法》施行之时，当时的司法部长克拉克说道：“政府如真的是民有、民治、民享的政府，那么人民应该详细知晓政府的活动。没有比秘密更能够扼杀民主主义了。自治，即市民最大程度地参与国家事务只是对获得信息的公众才具有意义。我们如果不知道如何统治的话，那么，我们自身又如何能够统治呢?在当今这个政府以极其繁多的方式影响着个人的大众社会之中，没有比保障人民知晓全部行为的权利更为重要的事项了”。美国联邦《信息自由法》所建立的公开制度对美国的民主制度起了不可忽视的保障作用。的确，民主制度必须建立在公开的基础之上，而公开性又必须有具体的信息公开法律制度来加以保障和实现，这已经成为一种普遍的理念。日本也是在认识到信息公开制度已经成为民主主义的一种“标准装备”的思想基础上进行起草《信息公开法》和建设信息公开制度的。如今，《信息公开法》的颁布和施行正确实地在将上述理念转化为具体和可行的制度，在民主和法制建设方面产生了不可忽视的意义。 
  

朱芒