从身份到契约：寻求乡土农村真实的法律平等

   [内容提要]  人人平等是法治的要求和标志。在乡村法治秩序的建构过程中，城乡二元化结构所带来的农民与市民在公民权方面还存在不平等的事实。本文主要通过论述农民在经济、社会、政治这三方面平等权遭受侵害的现状，着力从法律的公平价值层面，探讨农民的历史身份和检讨“制度性歧视”对农村法律公正实施的影响，说明乡土农村法治化的出路在于实现“从身份到契约”的转化，在于寻求真实的法律平等。
   [关键词]    身份  契约    公正、平等
          按一些城市固有的市民偏见和“精英”意识设计，乡土社会是个农民社会，农民就是农民，农民是自给自足的小生产者，自私、憨笨、无知、无序，因而很多人从心眼里是看不起农村和农民的。他们认为农民就只能居住在农村，只能从事农业活动，世代相继，以农为本，因而农民固守传统的安排就够了，农村的民间习俗，土得掉牙的老办法足够运作和满足乡土农村的情况，或者说农村太落后，农民并不需要多少法律。什么公平、平等、公正这些文人们常挂在嘴上的词，农民们是不感兴趣的。这种论调听后极不舒服，恰恰相反，我认为现代农村对法律的需求很高，法律在中国乡土农村的实践和成功必须寻求真实的平等与公正。
          80年代初期的家庭承包，己走过了20年。20年来，中国大部分农村发生了深刻的变化，今日的农村再也不是昔日费孝通先生笔下典型的“乡土中国”形象，依靠习惯、习俗、进行私了就可了事。社会的变化搞得象我这种生于农村、长于农村的人也无法真正识别农村、读懂农民。市场经济的导向和民主政治在农村的推行使农民再也不是站在田埂上遥看工业化、城市化、现代化的旁观者角色，而是以参与者、实践者和创造者的姿态投入改革开放的历史进程中，如今，农村面临的一系列问题，如人口外流、承包管理、家族复兴、村政改革、减负改制等社会的深层次问题已经显现，农村所昭示和暴露的这些问题已经不是一个单纯的农村问题，“就农言农”已经很难改革下去。严肃来看，应把农村问题看成是更深刻的中国问题、法律问题。
  那么，涉及法律上的农村问题到底是什么？我以为中国农民问题归根到底是身份问题、权利问题，是平等与公正问题。翻看中国历史，整个中国农民史实质是一部被盘剥、被奴役、被压迫、被歧视而又不断抗争的血泪史，农民一直作为被压迫主体没有任何权利，是接受权力支配的客体。建国前农民在政治上被压迫，经济上被剥削，毫无地位可言，公民权力的主导性地位无从谈起，三座大山压得他们沦为社会的最底层。解放后农民虽然在政治上翻身做了主人，然而农民的身份问题、贫困问题、公平问题以及政治参与问题却遗留了下来，可以说中国农民虽然在名义上获得了平等的政治地位，但实际上并无民主议政之实，更无工农平等之实，农民并没有分享到太多新制度的优越性，相反地，工农之间、城乡之间的差距拉得更大了。比如，1958年公布的《中华人民共和国户籍管理登记条例》就以法律的形式限制农民进入城市，伴随户籍制度而实施的工农业产品价格上的“剪刀差”制度，使中国农民长久蒙受“取予不均”的不公平待遇，被动地承受了“个人利益服从国家利益”结果，今天，工农差别、城乡差别的“二元结构”使农民为了摆脱自己的被动地位，为“跳农门”而绞尽脑汁，矢志不移。二元社会结构形成后，中国公民实质被划分成标志鲜明的两类人，农村人口和非农人口，农业人口除了升学、参军、招工而转成非农人口外别无它途。在此种户籍制度下，农民和市民之间划出了一道“身份鸿沟”。不仅如此，农与非农的背后还隐含着一系列机会与待遇的不平等，这些制度的不平等包括户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅分配、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育等。下面我们仅从三方面来具体分析农民平等权的差异问题。
  1、经济方面
  从50年代的剪刀差到今天的改革开放实行市场经济体制，除少数农村外，城乡收入差距仍呈不断扩大趋势，收入产生差别固然有多方面的原因，但农民经济平等权被侵害无疑是其中的原因之一。
  首先，在市场经济商品流转过程中，农民的经济权利没有享受平等的待遇，许多农业新产品价格受到国家控制而被低价收购，自由交易的权利被剥夺（如烟草、棉花的统一收购）。目前我国农业尚处于传统农业向现代农业，零散农户向集体化生产的转变过程中，各地的生产力水平极不平衡。把一些完全处于黄牛耕地式的农产品推向市场，这种缺乏基本保护的竞争本身就很不公平。据国家统计局统计，仅1995年国产尿素价格比上年上涨50%，农药上涨18%，农膜上涨31%，而农业产品价格上涨的比例却过低 [1]。然而就是在这种生产力极低的状况下，农民还承担着高额税负和各种费用。在有些地方，一年辛苦换来的若干白条就是对农民经济平等权的一种嘲讽。
  农业的发展对我国农业大国具有至关重要的作用。面对传统生产力极不平衡的农业现状，在市场竞争中应给予农民更多的保护政策。据统计，农民通过工农业产品“剪刀差”向国家提供的积累，从1952年到1986年5823.74亿元，加上收缴的农业税1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，约占农民所创造价值的18.5%。以后每年继续增加，到1994年农工产品的“剪刀差”为670亿元，加上农业和乡镇企业上交的税收，每年直接或间接为国家提供1000亿元的积累资金。 [2]几十年来农业为国家的发展注入了大量资本，成为国有资产的投入初始人，然而得到的回报却不成比例且年年下降。我国农业在不平等的投入、分配机制中得不到应有的发展机会，久而久之在沉重的负担下只能勉强维持，更谈不上从传统农业转变为现代农业。
  其次，农民除了承受着不平等的竞争、高税负、高费用后，还要面对各种不平等的消费、不平等社会保障。比如农话比市话贵，农业用电比城市用电贵。长期以来，城市居民享受了“高就业、高福利、高补贴”；国家每年为城市居民提供几百至上千亿的各类社会保障，城市职工享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会福利，农村却只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。面对毫无保障的老年生活，许多农村人不得不养儿防老，这更加深了农民自身的负担，加深了农村的贫困。
  市场经济，建设社会主义的本质是达到共同富裕，防止贫富两极分化。而我们现在的一些做法却把占大多数人口的农民推向贫困。社会发展到今天，减负和寻求真实的经济平等已势在必行。
  2、政治方面
  作为国家主人的农民，是否在国家政治生活中享有平等的地位，是否与其它政治实体一起共同执掌人民民主国家的政权，这是衡量政治上真实平等的重要因素。在现实生活中，农民很少介入政治，这种现象很大程度应归根于国家一些法律规定。如1953年的《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4：1；省、自治区为5：1；全国为8：1。直到1995年新《选举法》才统一把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为4：1。从全国人大历年的代表构成看，第一届农民代表63人占5.14%；第二届67人占5.46%；第三届209人占6.87%；第四届662人占29.4%；第五届720人占20.9%；第六届348人占11.7%；第七届与工人代表合占23%；第八届280人占9.4%；第九届240人占8%。 [3]这些事实说明在全国人大代表各额中,农民以其占80%的人口基数仅得到了极不相称的席位,其权力的实现,利益的保护自然也就有了问题。政治生活中缺少农民的声音以至于各种坑农、害农的事件不断发生，农民负担问题难以解决就可想而知了。诚然，农民由于自身因素、文化素质等原因还不能较好和较充分地行使民主权利，但作为国家民主专政的基石---农民，无论如何应得到相应的重视，应有与工人阶级平等的政治地位，这是社会主义本质的要求。与其它社会成员相比，农民虽然数量大，但无一个群众组织，我们常听到工会、妇联、共青团，而农会却早成昨日黄花，被人们遗忘，而没有一定群众性组织的保护，农民就更难抗衡各种不法权力的侵害。
  3、社会平等方面
  二元社会结构使得农民在社会生活的权能往往处于不平等地位，被视为二等公民。在有着悠久的重农传统的国家，如今农民被称为“乡下人，打工崽”，充满歧视。农民已成为一种身份像征，而不是一种职业。
  宪法明确规定公民享有劳动的权利，但农民却因其“身份”被限制就业。如1994年11月，劳动部颂布的《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》就设置了农民跨省就业的种种条件限制就业，在一些地区还用政策法规的形式来剥夺农民平等的就业和劳动权利，如上海市对其用工政策确定为“先城镇，后农村，先本市，后外地”，青岛则规定对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内，并规定外来劳动力一人需交纳50元费用。即便农民最后好不容易解决了就业和劳动问题，然而农民在城市中也是承担着最脏、最累、最重和危险性最大的工作，享受的是最低的待遇、最少的福利和几乎等于零的人身保障，有些农民和其他工人一样干了多年，但却不被承认是工人，正式工欺压临时工，城市临时工欺压农民工的现象普遍存在。
  虽然我国目前面临国有大中型企业改革，国家机关工作人员下岗分流等严峻的就业形式，但是平等就业权是国家对公民生存权平等保护在劳动权上的反映，这些针对农民就业平等问题的不平等规定无疑是将农民划定为“二等公民”，是一种“合法”的侵害行为和制度性歧视，“我们作为人而有权拥有的平等是环境平等，而不是个人平等。它们是条件平等——地位，待遇和机会的平等。” [4]摩狄曼的这句话告诉我们歧视农民工，人为地强化了城里人和乡下人的身份色彩，实质就是对平等权的破坏。
  除了就业政策向镇城偏斜外，教育问题广大农民也很难有一个平等的说法，一样是共和国的花朵，农村孩子却只能在低潮、破旧的草房中接受教育，长期以来国家每年几百亿的教育经费几乎全部用城市，而广大农村则依靠农民自己的力量办教育。从1995年起，国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款，改为从农民“三提五统”中支出。农村的教师队伍情况也令人担忧，那些受过良好教育，具有较高教学能力的教师被安排在城市，农村则师资奇缺，不但数量难以达到要求，而且教学质量更成问题，在这种办学条件下，农民子女仍要要付出沉痛的代价去跨越更高的升学门槛，教学条件差以及农民自身的一些因素制约使得农民子女不能入学或中途辍学。
  农村的落后是现实的，然而这种现实却是不合理的。从法律的公平性、正义性思考，对农民长期不公平的“制度性歧视”应当引起我们的高度重视。不解决农村的身份问题和公平问题，就不可能有中国真正的现代化。欣喜的是，改革、开放以来，农民不满足于这种制度性歧视或者不合理的制度安排，他们在以“人民群众创造历史动力”的姿态自觉地抗争和消解自己的不利地位与被动命运。农民搞大包干，是为了争得事实上的耕者有其田；发展乡镇企业，是从根本上改变自己的经济地位；农民到城市打工或创业，是企图以市场经济的机制创设各种平等的契约关系，改变其身份；农村实行村民自治，民主选举，是民主政治和政治参与的尝试与启动。从某种意义上讲，承包制的创新是力图通过责权利的挂钩来调动在人民公社这种大锅饭体制下被冷却的劳动积极性，乡镇企业的突起是力图使农民摆脱土地的束缚，“民工潮”的汹涌则是农民努力寻求机遇与公平的一种努力。发生在农村和农民身上的这些变化，都在说明一个问题，即农民在以自己独特和艰难的方式在追求公平与公正，他们不是不要法律，而是我们的法律该如何去揭示农村的这些变化。因而，我们要真正解决好农民问题，就必须关注现代化进程中农民的心理变化、身份问题以及所处的生活世界，从本身不公平的制度性安排上进行反思与改进。
  令人遗憾的是，在我国的法律传统中，法律应有的公平、公正的精神和可资利用来保护百姓的民主人权资源非常欠缺和稀薄。法律的唯统治阶级意志论，法律的“王权”属性和专制、惩罚性质，使我们一些人产生了对法律的恐惧与抵制，似乎法律是高高在上的压制我们的工具，似乎法律是远离百姓，可以抛弃、背离“平等性”、“契约性”的随心所欲的任意创造，甚至在有些情绪化和感性化的理解中，法律就是=王法=上面的法=统治阶级的法=共产党的法=中央政治局的法，它不是我们百姓的，而是远离我们百姓的，它不是为我们服务的，而是统治和压制我们的工具。这种认识和偏见的存在是国家法律很难亲和民心、走入基层的重要原因。而在实践中，法律的扭曲运作和人为干预更是挫伤了百姓对法律的认知与信赖，如“有权就有法”、“权钱交易”、“看人说话”、“不讲程序”或“只讲程序、不讲事实”的做法。可以说国家法的这种形象在我们很大一部分人心目中被人为地颠倒和扭曲了，它是狰狞的、压制的、暴力的，它是模糊的、隔阂的、抛弃和宰制我们习以为常的地方性知识的。
  我认为要实现农民从身份到契约的转变，推进农村法治化进程，解决农民的平等权，必须解决以下问题：
  １、实现行政机关从身份到契约的转变
  行政机关从身份到契约的转变，实质是使行政主体在权利义务上，从不平衡到平衡的转变。或者说是促使行政机关在规模、职能、行为方式和权力行使上从“无限政府”转变为受到法律严格限制的“有限政府”的过程。
          “有限政府”对农村（甚至整个中国）的法治实践具有重要意义：因为有限政府的确定有利于国家权力在农村的明确和权力还政于民的真正实现；有限政府的确定有利于确保农村自治组织及其他农村政治、经济、社会组织的独立性和自主权，并有利于这些组织有效完成所承担的社会职责；有限政府的确定有利于树立法律至高无上的权威，实现法律以法治权和抑制腐败的目的；最后有限政府的确定还有利于行政机关理顺各种内部、外部关系，有利于廉洁，高效率的机关建设和司法独立。
  但我国现阶段，仍是以权力为本位，或者说政府仍属无限政府，农民往往处于弱势群体，无法与强大的无限政府抗衡，民告官很少或者说民告官告赢很难就说明了一定问题。改变这种现状，笔者提出，必须实现行政机关从身份到契约的转变，解决行政机关及其工作人员依法行政问题。具体说来：首先，在价值取向上，应坚持国家利益或公共利益与农民利益或个人利益并重；其次，行政机关及其工作人员与相对一方的主体在权利义务上应统一，并保持总体上的平衡，为此要合理分配行政机关的权利义务，应完善执法程序，在执法程序中体现民主、平等、公正和效率，应调整执法手段，努力淡化行政执法的强制性和独断性，变政策操作为法律操作；第三，在行政活动中，应加强对行政的法律监督和控制，建立农民自己的合法组织或维权协会，提高农民自身参政、议政的能力，促使行政机关依法行政，维护法律的最高权威。
  ２、实现司法机关从身份到契约的转变
  这里所说司法机关从身份到契约的转变主要是指审判机关的独立问题。审判独立是现代法律的“自律性”要求所决定的。法律的“自律性”其主要表现在于“作为一种控制社会的自主机构的能力，其功能的实现并不依赖于道德和习惯的支持”上。 [5]法的“自律性”表现在“法律机构，包括由这些法律机构和它们所制订、解释和运用的法律原则所构成的法律体系……在何种意义上……独立于政治体系。” [6]。试想一下，若司法机关本身就是一个事实上的政治机关，如何敢奢望法律与政策、政治之间会有什么本质的区别。笔者认为，司法独立虽早已为我国法律确认，但它仅仅是“通常意义上的，以文字规定的法律机构的配置”。 [7]完成的也只是司法独立的物质条件或“物质外壳”。而对司法独立起决定性作用的，在“物质外壳”背后的那一种生气勃勃的精神（如法律意识、司法道德）却并未到位。缺少了它，司法机关也不过是为达到某种政治目的或集团、个人私利的工具罢了。“司法独立”最基本的含义，表现在：（1)司法机关与行政机关、立法机关及其它机关或政党组织应保持某种相对隔阻的状态；（2)司法机关应相对独立于社会生活，而不应受社会舆论和社会形势发展等社会因素的影响和牵制；（3)司法机关还应在干部管理、财政来源及物质设备等等方面达到独立、自主和自给。
  之所以要特别强调司法独立的重要性，是由司法机关在农村地区的司法现状决定的。众所周知，在我国，司法机关的基层机构只设置到县一级，最多也只是由县级法院派出法庭到乡镇，而且派出法庭也只是集中在人口众多，经济较发达的地方，因此数量很少，这种机构设置现状使司法机关很久以来一直很难真正融入到当地的农村社会生活当中去。这不但增加了农民对司法机关的陌生感，而且由于司法机关没有象行政机关那样的延伸机构或“代理人”深入到每一个村社中去。因此，其对农村社会的影响极其有限。更多的时候，司法机关得借助与行政系统的合作，甚至利用行政力量来干预农村社会生活。在我国乡镇一级的派出法庭与同级行政机构历来保持着很密切的关系，如派出法庭除了审理很少的民间纠纷外，往往还负有协助乡上中心工作的任务，其中就有参与所谓“半诉讼半协助”案件的处理（与行政机构一同）。不难发现，职权的重合，甚至互相僭越以及在干部制度、财政来源、党务管理等方面的高度统一已使司法机关与同级行政机关的界限模糊了起来。可见，在广大农村地区人们对国家机关之间角色的把握问题，不但大部分农民没有解决，即使是机关的工作人员本身恐怕也没引起充分的重视。
  就我国司法机关的现状而言，普遍存在着严重的自我形象缺位及错位现象。这里所谓的缺位，是指司法机关在司法活动过程中在行为模式、思维习惯及心理上没有能形成自己所独有的品质，从而使“自我形象处于不确定状态，使自己及人民群众都很难把其与其他国家机关区分开来的状况；所谓错位，则是指司法机关往往将其他国家机关、尤其是行政民长期形成的行为模式、思维习惯及心理素质自觉、不自觉地带到司法活动中来，并做出违反法定角色规范要求的行为情况。在自和形象缺位及错位现象的影响下，司法机关，特别是审判机关面临极大困境，比如它使司法机关企图塑造自己公正、权威、中立形象的努力归之东流；使司法程序价值，如公正、平等、独立等无从实现；使司法机关与行政机关相互监督，互相制的机制趋于形式化。
  我们注意到，我国国情是行政机关与司法机关已经形成了一种合作多于制约，妥协多于对抗、共性多于个性，且后者依附于前者的奇特关系。在这种关系制约下，司法机关不但难以真正获得独立、自主，而且在司法活动中还造成明显的行政化倾向，这显然与司法机关所应担负的社会使命相去甚远。特别是在我国农村地区，这一矛盾表现的更为突出。另外，在农村，由于政治权力和政策影响力根深蒂固，涉及到社会生活方方面面，因此，一直以来就存在着将一切农村问题归结为政治问题的思想倾向，受此思想影响，农民对行政机关及其延伸机构向来具有很强的依赖性。据统计，虽然农民对政府的工作效率满意率仅为29.9％，对政府表示信任的也仅为33.56％，但遇到事情不能解决时肯找政府解决的却高达67％。 [8]由此，农民对政府机关的依赖性与对司法机关的陌生感和隔阂造成了这样一个现实：农民除了党组织及政府机关外，大多都不会想到还会有什么其它权威力量能对农村社会生活产生实质影响。当然，与其说这种农民对政府机构的认同感是出于信赖，不如说是由于正式司法制度在农村的供给短缺造成的。
  3、实现法律从统治到民主、从隔阻到亲和，从压制到自治的转变。
  社会主义国家人民家做主，人民是国家的主人，法律是人民代表大会制定的，法律的制定坚持从群众中来，到群众中去，共产党的宗旨是为人民服务，因而从理论上讲国家法是不会形成对我们的压制。我们的法律应是民主的、亲和的和自治的。但为什么在实践中我们的百姓仍会感觉自己是“被统治阶级”，仍会感到受国家法的压制与不平等对待？会感到国家法不可信而放弃法律、诋毁法律呢？这是我总在思索的问题？我们也许要问一问国家法到底在那些环节上出了问题？这些问题到底是概念上的误解，还是操作上、体制上的偏离？是法律制定中出现的问题，还是实践中人的主观问题？ 
  要改变农民对法律的看法，让农民亲近法律，我认为最为重要的是要改变农民对基层干部和执法者的看法，确保基层干部和执法者带头知法、懂法。我们注意到，十一届三中全会以来，农村基层政权及管理体制发生了重大的变化，农村从人民公社制向“乡政村治”的体制转变，在这一体制的变化和发展转型期，一个非常突出的问题是，国家权力在农村逐步收缩，农村基层政权组织对农村社会的控制能力减弱，农村基层组织失去了强有力的国家权力支援，调控功能不强，调控范围日益缩小，使从过去的政治、经济、文化、教育等无所不包的调控功能转变为催粮催款、抓计划生育等狭小范围，而且调控力度也明显降低，调控权威在下降和丧失。在调查中，我们发现当今的基层组织确实没有过去威风和好管理，很多农村干群关系紧张，信任危机。有的干部抱怨群众“觉悟低”“不服管”，而群众则称干部是“三要干部”(要钱、要粮、要命)，在大多数农村，一些基层干部工作作风简单粗暴，传统体制下惯用的行政手段在今天仍是农村进行调控的主要法宝，少数干部动辄“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”甚至随意抓人、关人，打、骂、罚跪，罚晒太阳、非法拘禁等非常突出，有的干部声称“农村工作就是三分理，七分蛮；通不通，三分钟”，“不软硬兼施，唬哄吓骗，办不成事”。
  农村基层政府行政工作的强制和赤裸裸的暴力不仅反映了基层工作的艰难，更深刻地反映了基层组织法律意识的淡薄与行政工作的难于展开，农村干群关系疏离紧张不仅意味着农村基层组织的凝聚力和影响减弱，而且更会加剧农村的无序和紊乱。因而法律在农村的实施和功能发挥，很大程度上必须充分正视农村转型期所表露的基层组织弱化上，必须要下决心解决基层组织和基层干部的法律问题。因为，农村基层组织是一个系统工程，它涉及到上下左右的关系，从纵向上看，它上联县级政权及其各职能部门，下联众多的各村级组织；从横向上看，它又与党组织、经济组织及群团组织等相关联。基层组织担负着国家政权与农民之间的信息传输功能，国家的法律、法规、政策是通过基层组织的宣传执行而转化为农民的实际行动，同样，农民的利益、要求、意见也往往是通过基层组织向上反映，集中而形成为政府的决策依据。因而农村基层组织是农民参与政治的重要渠道，农村基层组织是国家推行法律中最重要的基石，搞好基层组织建设是一项基础工程，如果全国九十多万个村民委员会都不能正常运转，广大农村没有健全的村治和强有力的基层组织，那么，我敢说农村基层政权就不可能巩固，法律就不可能深入农村，并扎下根。基层组织能力的弱化将有可能使国家英明、正确的法律、政策在这一通道上发生堵塞，法律、政策被曲解、滥用，农民的要求、意愿得不到满足，不满情绪无法及时释放，日积月累就会成为危及社会稳定的祸患。
          在目前大多数农村地区，基层组织向群众要的多、服务少、强制多、宣传教育少，独裁多、民主少，以致国家的法律政策不能下达群众，群众意见也不能及时向上反映，形成梗阻与抵制；村民委员会虽然从法律上讲是一个群众性自治组织，但实际上仍然是一个地地道道的行政组织，“村民自治带有一定的虚拟色彩”，仍履行着上一级政府的全部职能。面对当前农村的形势，当务之急是加强农村基层组织建设，寻求行政组织转向自治组织的有效过渡形式，寻求干群关系的亲合与理解。实行村民自治，在某种意义上讲不是不需要政府的管理，而是对政府的管理提出了更高的要求，在这种情况下，我们的基层干部得学会运用民主与法制的方法与农村村民打交道，得全面提高自己的法律、政策水平和整体素质，合理运用政府的权威，积极引导村民掌握法律和政策。一些地方的村民自治运作不规范，法律实施成效不大，社会秩序失控，其重要原因就是政府放弃管理或管理不得法，就是政府部门在民主与法制的轨道上与农民打交道方面缺乏经验，没有对策。
          基层组织作为国家和农民之间的中介环节，在控制体系中发挥着特殊作用。可以说今日之农村不是不要法律，农民不是不用法律，而是基层组织得要带头学好法律、准确适用法律，带好头。在农村调查中，我们看到，干部素质的高低、作风的好坏，直接影响到干群关系和农村的稳定与发展，只有干部作风能过硬、村风才能正；风正，老百姓的气才能顺，劲才会足，才能推进乡土农村的法治现代化。农民有着天然的朴素的感情，几千年来，不管这个社会如何变化，农民就是需要为民作主、为民造福的的包青天就是明证，在农村，具有“超凡魅力”的领导人，依靠自己的能力及富有成效的行动，有助于统一农民思想或价值观，提高了村民的信任，增强了领导的权威，从而极大地提高了基层组织的行动效率，使法律在农村的实施获得了加速度。
          因而，农民们并不是不要法律，而是他们需要需要真正的法律救济，如果国家不能及时提供农民需要的法律；国家施于农村的法律，又不切合于农村的实际，或者在法律的实施过程中，杜绝不了基层政权和司法中的伤农、坑农腐败，与农民打交道的基层干部对自己是一个法，对百姓是一个法，必定降低法律在基层农村的权威和可信。当前，法律在农村的实施与运作，关键在于基层组织和基层干部以身作则，带头守法上，在向农民普法的过程中，我们得杜绝走形式，走过场，我们必须注重普法的步骤和节奏，逐步引导农民掌握与其生产、生活和家庭相关的法律，特别是要及时有效地依法处理一些群众最关心、反映最强烈的重点和难点问题，着重于民主选举、财务公开和民主监督的制度建设和法律规范上，使农民能真正体验法律的好处，使农民有机会尝试运用法律的机会与实践。
  一个国家的现代化，说到底是实现从传统农业国家演变为现代工业国家的过程，是农民获得转换身份的自由过程。可喜的是，中国改革开放的政策以及市场经济的发展，民主法治的推行，都在为农民变换职业和转换身份创造了条件，社会的转型与变迁也从根本上打破了沿袭几千年的、以农为主的，或一辈子只能是生于斯、长于斯、死于斯的封闭式循环状态，当下的中国农村正从一个不流动的社会转化为一个流动的社会，这些都在慢慢改变人们对法律的看法与期待。当然，就中国现实情况来看，由于历史的原因，我们不可能一夜之间就完全取消了城市特权，打破城乡差别，而且即便这种特权真的取消了，也不能就肯定保证农民享受了真正的公平。我想我们在法律上探讨农民应享受的公平与身份转变，其目的不是要使农民一夜之间就变成城市人，具有城市居民的公民权，而是要使城市人和农村人在身份上的种种特权失去意义，在法律上享受真正的平等与主人。因而，当中国的法律推进到农村的时候，法律本身蕴含的公平、正义与契约精神，不是不要了，而是更为突出和尖锐。中国法治的现代化没有理由、没有必要缄默对农民谈公平与法律，农村的落后是不公正的，农民的地位是不平等的，我们得学会尊重农民、善待农民。
  纵观历史，农村的矛盾在农民的逆来顺受中不断积累和激化，以致引起整个社会的大动荡，这是我国历史上农民起义风起云涌的深刻原因。新中国成立后农民虽在一定程度上获得了当家作主的权利，但城乡差别的存在，农民平等权的充分实现还需要很长一段时间才能完成。改革是解放生产力，发展生产力，从某种意义上讲，没有亿万农民的解放，一切发展都无从谈起，转型期中国农民的解放应是法律的解放、身份的解放。  “英明的法律，就其本质来说，是要把幸福普及给所有的人，不让它只为少数人所有；否则，在一边全是实力和幸福，而在另一边只是软弱无力和贫困。” [9]
  *  田成有，男，1965年生，云南大学法学院教授，硕士研究生导师，云南省跨世纪学术带头人，全国杰出中青年法学家提名奖获得者。
   [1]  杨宜勇等：《公平与效率》，今日中国出版社1997年版，第95页
   [2]  参见郭书田：《再论当今的中国农民问题》载《农业经济问题》，1995第10期
   [3]  参见《人民日报》，1999年9月15日
   [4]  [美]摩狄曼。阿德勒：《六大观念》团结出版社，1989年版，第170页
   [5]梁治平《清代习惯法、社会与国家》，中国政法大学出版社，96年版。
   [6]  苏力《法治及其本土资源》中国政法大学出版社，96年版第27页
   [7]  苏力《法治及其本土资源》中国政法大学出版社，96年版第28页
   [8]  强世功《一项法律实践事件的评论》载于《乡土社会的秩序、公正与权威》王铭铭，王斯福主编，中国政法大学出版社，92年版
   [9]  [意]]贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》中国大百科全书出版社，1993年版第6页 
  
田成有

2002年