便利的诉讼，还是公正的裁判——论行政诉讼有限异地管辖制度的构建

    行政诉讼管辖制度为人民法院之间受理第一审行政案件进行了职权分工。当前《行政诉讼法》划分管辖权的首要原则是便于当事人进行诉讼及便于审判机关行使审判权，然而现行司法体制的行政化和地方化的弊端深刻制约了行政审判的独立性，通过实践集中反映在了行政诉讼管辖上。鉴于此，部分地方法院对行政诉讼异地管辖进行尝试，并取得了一定成效，但与此同时，异地管辖的弊端也逐步显露。《行政诉讼法》的立法原意依旧是本地审理，异地审理的推行是否与立法本义相违背？而且因异地审理而增加的诉讼成本是否会使当事人放弃诉讼？同时原本就存在的“执行难”问题是否会因异地审理进一步加重？便利的诉讼与公正的裁判，孰轻孰重？异地管辖的推行对当前行政审判制度改革，维护司法独立性是必要的，但更为重要的是，如何实施异地管辖，在公正的前提下实现最大程度的效率。本文首先对我国现行行政诉讼管辖制度现状及实践中异地管辖的实施情况进行利弊分析，再提出作者对有限异地管辖制度的构建设想。现行的行政诉讼管辖制度和异地管辖实践显然不能满足行政诉讼便利和公正的两方面要求，于是作者从异地管辖适用原则、适用范围、案件受理、具体制度等方面提出建构有限异地管辖制度的构想。

 [关键词]  行政诉讼    有限异地管辖    构建

序  言

行政诉讼管辖制度为人民法院之间受理第一审行政案件进行了职权分工，《行政诉讼法》第三章共十一条对行政诉讼案件的管辖做了详细的规定，它首先为审判机关确定了同级和上下级法院之间受理第一审行政案件的权限划分，其次为当事人解决了向哪一个法院起诉的问题。当前《行政诉讼法》划分管辖权的首要原则是便于当事人进行诉讼及便于审判机关行使审判权，然而现行司法体制的行政化和地方化的弊端深刻制约了行政审判的独立性，通过实践集中反映在了行政诉讼管辖上。鉴于此，部分地方法院对行政诉讼异地管辖进行尝试，并取得了一定成效，但与此同时，异地管辖的弊端也逐步显露。[1]《行政诉讼法》的立法原意依旧是本地审理，异地审理的推行是否与立法本义相违背？而且因异地审理而增加的诉讼成本是否会使当事人放弃诉讼？同时原本就存在的“执行难”问题是否会因异地审理进一步加重？便利的诉讼与公正的裁判，孰轻孰重？异地管辖的推行对当前行政审判制度改革，维护司法独立性是必要的，但更为重要的是，如何实施异地管辖，在公正的前提下实现最大程度的效率。

一、公正的疑问——我国行政诉讼管辖制度的现状透视

自《行政诉讼法》颁行以来，我国行政诉讼体系建设取得了很大的成绩，但由于行政诉讼起步较晚，现行行政诉讼制度在诸多方面依然带有浓厚的民事审判色彩，这一点同样反映在行政诉讼管辖制度上，无论是行政诉讼法中关于级别的标准，还是关于地域管辖的规定，都不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定，这样的做法对我国行政诉讼的发展是必要的，也发挥了其不可忽视的作用。

首先，现行行政诉讼管辖制度显然有利于公民、法人或其他组织行使诉权和参加诉讼活动。《行政诉讼法》第十三条规定，第一审行政案件由基层人民法院管辖。这一规定的基本精神就是，除去法律规定应由上级法院管辖的案件外，绝大多数行政案件由基层管辖。由于基层法院大多位于原被告双方的共同所在区域，与当事人较为接近，无论是原告起诉还是被告应诉都更方便，便于当事人进行诉讼、节省费用开支。

其次，现行行政诉讼管辖制度有利于人民法院行使审判权，也有利于判决的顺利执行。《行政诉讼法》根据各种行政案件的不同情况，以及各级人民法院与不同类型诉讼的关系，合理地规定了不同的管辖，以保证人民法院有效地行使审判权。例如行政诉讼法对基层人民法院管辖第一审行政案件的规定就包含了就地、就近，便于查证事实的因素。专利权案件、海关案件专业性技术性较强，由整体素质与条件更好的中级法院管辖有利于审判权的正确行使。与此同时，在确定管辖时，行政诉讼法还考虑到了判决执行的问题，以保证判决执行的顺利。行政诉讼法中关于因不动产提起的行政诉讼案件由不动产所在地人民法院管辖的规定既便于人民法院就地调查取证，也便于执行。

再次，现行行政诉讼法在对管辖进行原则性规定的同时，在级别管辖的调整模式上也体现了一定的灵活性。《行政诉讼法》第二十三条规定了上级法院有权审判下级法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审案件移交下级法院审理，赋予上级人民法院处理管辖问题的机动权，不仅适应了行政案件的各种复杂情况，同时考虑到了各级人民法院之间的合理分工及审判力量上的合理分配，这一规定同时也为异地交叉管辖的合法性提供了依据。

现行行政诉讼法的规定在便利诉讼和提高审判效率上的作用是明显的，但它在行政诉讼发展过程中逐步显示出的弊端也是难以掩饰的，其弊端集中体现在行政审判司法的独立性及公正性上。

1.在便于行政相对人进行诉讼的同时也妨碍了行政相对人行使诉权。诉权是当事人请求法院行政审判权以保护其权益的权利，是当事人进行诉讼活动的前提和基础。诉权中起诉权的行使与否直接决定着诉讼活动的提起，是当事人能否实现自己诉权的关键。在民事诉讼的一般地域管辖中，各国通行的做法是“原告就被告”，即根据被告所在地确定管辖法院。我国行政诉讼法沿袭了传统的民事案件管辖理念，这一原则虽然方便了当事人的诉讼，也方便了法院审判权的行使，但却忽略了行政诉讼的特殊性，及我国司法权的特殊性。与民事诉讼的“民告民”相比，行政诉讼的典型特点就是“民告官”。中国传统的“官本位”封建残余思想原本就影响着行政相对人对法院的信任感，而“原告就被告”原则将受诉法院和被诉行政机关置于一地，“官官相互”的遗毒思想势必进一步加重行政相对人的不信任感，且在“被告”的地盘上审“被告”，不可避免地会受到干预，客观上堵塞了行政相对人行使诉权寻求救济的渠道。

2.级别管辖中较低的审判级别与公正地行使审判权存在着尖锐的矛盾。在我国现行的司法体制下，“法院系统是与行政区划相对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导”[2]。这使得人民法院很难站在中立的立场上裁判，许多地方的法院从自身利益考虑，在司法上采取了地方保护主义，严重影响了司法的公正性。“如果考虑便于法院公正审判，排除来自其他机关的干涉，就应当由较高级别的法院审理行政案件；如果考虑便于当事人进行诉讼，就应当尽可能地由与当事人住所地较近的基层法院管辖。”现行行政诉讼法没有充分考虑行政审判中可能受到的法外干预，因此最高人民法院在其后出台的关于贯彻执行《行政诉讼法》若干问题的解释中规定，被告为县级以上人民政府且不宜由基层人民法院审理的案件，由中级人民法院审理。虽然立法者注意到了行政干预司法的现状，但这样的规定在实践中并未起到显著的作用。由于该解释并非强制性规定，因此各地方法院往往不能很好地贯彻，特别是中级人民法院，为避免加重审判负担，更加不会提级管辖。即使有些地方强制性地提高所有县级以上人民政府做被告的行政案件的审级，虽然在一定程度上克服行政干预司法的现象，但这种不分良莠的做法凭增了中级人民法院和高级人民法院的负担。[3]

总的来说，现行行政诉讼管辖制度的着眼点是方便行政相对人参加诉讼，方便人民法院进行裁判，在一定程度上实现了行政诉讼的效率问题。但是，在行政权庞大，司法行政化倾向严重的中国，现行行政诉讼管辖制度使得人民法院在审理行政案件时，难以有效排除行政机关的种种行政干预，无法真正摆脱司法地方保护主义，无法完全实现审判权行使的独立。行政诉讼管辖制度的改革早已是大势所趋，也已引起立法者的重视，部分地方法院在改进管辖制度上亦进行了积极的探索，如何在保证诉讼效率的同时实现裁判的公正，是笔者写作本文的目的。

二、效用的缺失——行政诉讼异地管辖的实施困境

为克服上述行政诉讼管辖制度中的现实弊病，各地法院普遍采用的做法就是指定管辖、异地管辖，且在积极探索和实践的过程中收到了良好的效果。例如笔者曾经看到的关于浙江台州市中级人民法院对异地交叉管辖进行尝试的报道。[4]异地交叉管辖在避免政府行政干预上的优越性，以及制度的可行性已经获得了各界的认可及立法者的关注，其法律依据是基于我国行政诉讼法规定的指定管辖制度。异地管辖的优越性在一定程度上实现了司法的独立性，一定类型的一审行政诉讼案件统一由上一级法院立案受理后，将被告为甲区的行政机关的案件指定到乙区法院进行管辖。现实中司法权对行政权的依附使当地法院与当地政府之间总是存在千丝万缕的联系，将某些行政案件交由被告所在地以外的基层法院管辖，使案件离开了行政机关的控制范围，其干预行政审判的途径被切断，而使法院可以独立地行政审判权，司法的公正性在一定程度上得到了保障。异地管辖存在的价值已毋庸置疑，然而作为有限阻碍行政干预司法的应对之策，异地管辖是否使管辖的常规功能丧失，与管辖的立法本意相背？是否在阻碍行政干预的另一方面催生新的问题？这是我们在建构异地交叉管辖方式的同时应首先考虑到的问题。

1.诉讼管辖是一项关于划分人民法院之间职权范围的制度，解决的是法院内部分工问题。诉讼中管辖权的常规功能是“用来确定一个法院所拥有的权力性质和范围，以及划定可行使职权的地域界限。”[5]管辖权如何规定，具有引导诉讼程序开始的程序意义，异地管辖方式的引入使这一程序意义产生混乱。它使行政诉讼管辖不再明确地告诉人们，哪一类案件应到哪一个法院起诉。这样做的后果是，在当事人提起诉讼后，由于存在异地管辖的可能，使受诉法院处在不特定的状态，也使当事人的诉权行使处在不特定的状态下，异地管辖的存在还使行政诉讼中级别管辖和一般地域管辖的规定形同虚设，丧失管辖的常规功能。

2.异地管辖增加了当事人的诉讼成本。异地管辖在屏蔽行政干预的同时也加重了司法成本，使行政诉讼管辖制度原本意义上的“便利”功能大大削弱。行政诉讼制度的立法目的是为了保护行政相对人的合法权益，其管辖制度也应当以方便原告诉讼为原则。“当事人最适当的诉讼费用是，他每花1美元能给他增加1美元的诉讼预期值。”[6]异地管辖增大了原告的诉讼成本，势必造成原告的起诉困难，特别是针对一些小额处罚的案件，为节约诉讼成本，行政相对人更不愿起诉，不利于行政诉讼的整体发展。就算基层法院进行异地交叉管辖所增加的成本原告还可接受，那么对市一级的行政诉讼案件将如何处理？市一级的政府行政干预可能更为严重，而异地管辖的成本甚至是诉讼费本身的几倍。

3.异地管辖同时增加了法院的司法成本，不便于法院的调查取证及判决的顺利执行。在我国当前诉讼模式下，当事人的申请或法院认为有必要的情况下，法院有调查取证的义务，这对查明事实，正确审理案件来说是必要的。法院出面调取证据避免了行政机关运用强大的行政权阻碍行政相对人获得证据。然而异地管辖的推行，削弱了受诉法院与被诉行政机关的有效对抗，使法院依职权调取证据的成本大大增加。诉讼程序隐含两类成本，一类是“错误的司法判决的成本”[7]，异地管辖在一定程度上降低了这一成本；另一类是诉讼制度的运行成本，这也是不可忽视的，异地管辖所增加的诉讼制度运行成本是否足够与不进行异地管辖而使裁判受到影响的成本相抗衡，并使公正带来的利益大于因不效率而损失的利益，正是当前异地管辖制度所亟待解决的。异地审理的结果同时加剧了“执行难”的困境，判决如不被执行，判决不过是一张白纸，本地执行尚且困难，外地法院来执行，没有当地党政机关的配合结果会更困难。

异地管辖的推行对行政诉讼司法独立性和公正性的帮助和影响是可见的，但异地管辖所造成的诉讼效率的缺失也是不可避免的。行政诉讼法中并没有关于异地审判的法律规定，法学界也还没有完整的法学理论，仅出现在个别地区的司法实践中，其在实践中收获的良好效果使异地管辖受到普遍关注及上位立法者的重视。笔者认为，要真正地推行异地交叉管辖必须合理地协调公正和效率之间的关系，既不能违背管辖的本源意义，还要最大限度地满足司法公正的需要，下文笔者将就异地管辖的建构提出几点看法。

三、效率与公正的调和——有限异地管辖制度的建构

学者对公正与效率的争论由来已久，罗尔斯就曾指出“正义是优于效率的，在此直觉的观点是：社会结构并不确定和保障那些状态较好的人的较好前景，除非这样作适合于那些较不幸运的人的利益。”[8]一个社会无论效率有多高，如果它缺乏公平，我们就不能认为它比效率低但比较公平的社会更理想。而英国经济学家卡尔多和希克斯就认为效率是最高价值，在发展社会经济和社会财富面前，公平与平等是第二位的，“只要经济的改变提高了效率，在经过了足够长的时间以后，受损者会自然而然地得到补偿”[9]。效率与公正存在价值冲突的一面，也存在价值统一的一面，要处理好两者的关系应以发挥行政诉讼管辖制度优越性，推进管辖制度改革为出发点。我国当前的司法行政化决定了异地管辖制度的建立有利于排除行政干预，保证司法独立性。但在推行异地管辖的同时，我们要积极克服其不效率。因此笔者提倡推行有限的异地管辖。

（一）有限异地管辖制度的含义和原则

所谓异地管辖，是指通过一定的制度设置和运作，将本应由某一地区法院审理的行政案件交由其他地区法院审理。如前所述，异地管辖虽然切断了行政干预审判的途径，却增加了司法成本。异地管辖虽然不必然使行政审判司法真正独立，却为这种司法独立、公正审判提供了可能。在推行异地管辖的同时，对异地管辖进行一定的限制，使其不至更远地偏离司法效率的轨道，就是提出有限异地管辖的目的。在推行有限异地管辖时，对管辖法院的确定应遵循一定原则。

1.保证受诉法院能够独立行使审判权，进行公正裁判。排除行政非法干预，保证独立审判是异地管辖制度存在的主要价值，因此受诉法院是否能够进行独立公正的裁判，应是确定异地管辖法院时首先需要遵守的原则。保证受诉法院能够独立审判不仅要看被诉行政机关是否能够对法院实施影响，还要看是否存在新滋生的腐败进而产生新的行政干预。

2.便于当事人进行诉讼，保证原告起诉权的实现。异地管辖的主要缺陷就体现在诉讼成本方面，提倡建立有限异地管辖制度的出发点也是尽可能节约诉讼成本，因此如何最大程度地保证当事人进行诉讼的便利也是在开展异地交叉管辖时应注意的基本原则。便利既体现在空间上，也体现在时间上；既包含经济因素，也包含时间因素。在确定管辖法院时，可考虑由原告所在法院受诉，也可考虑将受诉法院确定在离原告最近区域。

3.便于法院调查取证，便于判决执行的原则。法院是审判权的执掌者，是裁判者，在诉讼中处于特别重要的地位，便于法院行使审判权是诉讼管辖的基础和前提。如何克服异地管辖带来的不便性，在公正前提下提高司法效率，也是确定受诉法院应遵循的原则，法的任务和职能就是“通过调整关系和安排行为的各种方式，使其在最小的阻碍和浪费的情况下给予整个利益方案以最大的效果”[10]。有限异地管辖的推行正是为实现这一最大效果。

4.合理分配，适当负担原则。这一原则指在确定受诉法院时合理考虑各法院之间的合理分工，不致使案件过分集中在少数法院，进而使这些法院负担过重，同时也可能滋生新的腐败。贯彻这一原则，并不是单单从平衡案件数量的角度出发，还要综合考虑受诉法院对行政案件受理与审判的能力与可行性，这既有案件数量的问题，也有审判素质与水平的问题。

（二）有限异地管辖制度的适用范围

对异地管辖进行制度限制，首先应在适用范围上加以明确。这些范围包括行政案件的性质、类型、案件影响的范围大小、法院的内部组织体系等，明确适用范围是体现“有限”的第一项内容。

1.异地管辖应限制在特定的案件类型上。基于行政诉讼案件的特殊性，案件性质的不同往往也意味着该类案件可能受到的政府行政干预的程度的不同。较为敏感的案件在审理过程中可能受到的干涉显然大于影响轻微的案件，为保证行政诉讼案件审判的效率性，对那些不会对法院独立审判构成实质性影响的一般案件，无需进行异地管辖。对那些县级以上人民政府作被告的行政案件，由于被告行政权力较大，一般应进行异地管辖。另一方面，也并非所有被告为县级以上人民政府的行政诉讼案件都应进行异地管辖，例如土地房屋产权登记类案件，实施该具体行政行为的实质主体往往是政府下设土地、房产登记部门，而非政府本身，一味将所有政府作被告的案件都进行交叉管辖不利于实现行政审判司法效率。[11]

2.异地管辖应限制在影响范围较大的案件上。所谓行政诉讼案件影响范围的大小，主要是看行政诉讼涉及当事人的多少，受到社会各界关注的程度，是否会引起大面积的申诉上访。对于广受关注，影响较大的行政诉讼大要案实行交叉管辖可以较好地排除案件本身引起的行政干预，也可以起到良好的宣传作用，有助于树立人民法院司法的权威性与裁判公信力。判断案件影响力的有效标准是看诉讼参加人人数的多少。行政诉讼所诉之事是行政机关、政府部门的行政行为，行政机关的某些举措往往并非针对某一特定当事人，而是影响到一个群体的利益，例如征地、拆迁等具体行政行为。因此在行政诉讼中不乏大量的集团诉讼、群体诉讼，对于涉及当事人人数众多的群体性诉讼个案或系列案件较宜实行异地管辖。[12]反之，基于诉讼成本的考虑，对针对性强，影响面小的行政诉讼案件不宜采取异地管辖。

3.异地管辖应控制在基层人民法院。主要是基于三个方面的考虑，第一，行政审判权行使的难以独立在各级法院均有表现，但在基层法院尤其突出。中国自古就有所谓“天高皇帝远”，整体法治观念淡薄，法治环境差，在基层更容易出现以权压法的现象，且基层审判人员依附性也更强，抗干扰能力弱，在审理案件时，往往较多考虑“后顾之忧”，影响案件公正性；第二，从法院的内部组织体系来看，不同级别法院的主要任务、职责范围不尽相同，在进行异地管辖的同时必须看到中级、高级和最高人民法院的其它职能和任务。片面的提级管辖会在现有基础上加重上级法院的负担，势必削弱上级法院的监督、指导职能。第三、从司法成本上考虑，也应把异地管辖限定在基层人民法院。我国现有法院体系的设置与行政区划设置相一致，同一地级市内的各基层人民法院的上级法院同属于一个中级人民法院，在基层法院范围内进行异地交叉管辖有利于中级法院统一指导调度。更重要的是，将异地管辖限定在基层，在合理的范围内控制了当事人的诉讼成本，不致于出现当事人要花成倍于诉讼费的其他费用的情况，较易于实现当事人诉权，也使人民法院取证与执行相对容易实现。至于中级以上法院作为一审的行政案件出现需要异地管辖的情况时，笔者认为，再上一级法院可直接提级管辖，这样做一方面避免了中级法院之间交叉管辖可能产生的法律适用及司法成本高昂的问题，另一方面也在当事人诉讼成本增加数量相同的情况下案件裁判得到更大限度的公正。且法定由中级以上人民法院管辖的案件数量稀少，需要提级管辖的更少，并不会给上级法院造成“负担”。

（三）建立有限异地管辖的初步设想

1.有限异地管辖案件的受理。异地管辖案件一般是由案件所在辖区的中级人民法院指定辖区内的某一基层法院进行管辖。在案件被指定以前是先按照现行行政诉讼法中的管辖规定向被告所在地基层法院起诉，再交由中级法院统一指定呢，还是由中级法院统一受理然后指定到受诉法院？两种处理都各有利弊。

首先，案件按照级别管辖与一般地域管辖的原则先由基层法院受理，再移送中级法院统一指定异地管辖，避免了案件受理引起审级上的混乱。立案属于一审程序的内容，如果中级法院直接受理就意味着中级法院参与了一审程序。此时将案件移交基层法院，基层法院在作出裁判后，当事人不服提出上诉，中级法院此时又成为了二审法院。同一法院同时参与了初审终审两个程序，程序欠妥，且容易引起案件编号及档案管理上的混乱。而基层法院自行受理，中级法院只做管辖上的处理，不会引起审级上的混乱。

其次，先由基层法院受理案件，虽然遵照了当前行政诉讼法的管辖原则，但在案件尺度上难以把握。设想基层法院为减少审判负担，将大多数案件都“视为”可能受到被告的不当干预，而纷纷移送中级法院进行指定管辖，那么管辖制度的常规功能就将丧失，违背了开展异地管辖的本意。再者，被告所在地基层法院不宜审理部分行政案件的原因就是来自被告的不当干预的可能性，一旦由基层法院负责受理、立案，如果行政干预现象严重，则在案件受理过程中，就可能会出现由于行政干预基层法院不敢受理行政案件的情况，连立案受理都不能，更妄论异地管辖。

显然，两种受理方式是矛盾的，两种利益方式也是冲突的。要调整及调和这种冲突，“必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突标准的一般性规则方能实现”[13]。关于这一般性的规则，笔者认为对需要异地管辖的案件应当由立法者统一作出一个倾向性的规定，明确哪几类案件可以进行异地管辖，当事人在遇到这几类案件后可直接向中级法院起诉，中级法院收到诉状后，由于行政庭配合立案庭，对案件管辖问题做出决定，将案件直接移交被指定受诉的法院，按照正常的一审程序进行立案、受理，中级法院不参与一审程序，仅作为二审法院存在，既避免了审级上的混乱，也避免了“立案难”的问题。

2.中级法院在进行指定异地管辖时，可适当参考当事人的意见。行政诉讼法之所以规定了“原告就被告”的原则，一方面是为了防止原告滥用诉权，寻找对自己有利的管辖法院，侵犯被告的合法权益。另一方面，更重要的是为了方便被告应诉，方便法院调取证据与判决的执行。经过十几年审判实践的印证，这一原则已成为了制约我国行政诉讼法发展的瓶颈。行政诉讼与民事诉讼不同，行政诉讼双方并非平等的民事主体，行政机关作为被告始终处于强势位置，因此原告在选择法院时通常只会选择被告行政权力所及以外的法院以保证裁判公正性，而不同与民事诉讼的原告。法院开展异地管辖的目的，也是防止行政干预，从这点来看，与原告选择法院具有共同的出发点。此外，由原告主动选择法院也符合方便当事人进行诉讼的原则。当然，原告择地起诉所产生的一定消极后果依然存在，因此在指定异地管辖中，当事人的申请并不必然决定案件的管辖，是否准许，由中级法院决定。中级法院可根据本地区实际情况和案件的具体情形决定是否异地管辖，及交于哪个法院管辖。当然，如果中级法院认为被告所在地法院可以公正的审理，也可以决定仍然由被告所在地法院管辖。

3.推行异地管辖时采取相对集中及随机确定相结合的方式。行政诉讼不同于其他两个诉讼的又一区别是，行政诉讼案件的审判往往不仅需要法官对行政诉讼法相关法律有深入了解，而且需要法官对各类行政法规、地方性规章、单行条例等也有一定了解，不过分地说，行政诉讼的法律适用问题是三大诉讼法中最难的。行政诉讼审判的客观现实要求行政审判法官队伍的专业化、精英化。在进行异地管辖案件的指定时，有意识地将同一类型、同一性质的案件指定到同一法院进行审理，可以有效地促进行政审判的专业化，也有利于统一执法和裁判尺度。当然案件过分集中在少数法院不仅可能影响各辖区法院的案件平衡，也可能滋生新的行政干预。在相对固定地选择同一法院管辖的情况下，很难避免被诉行政机关与受诉法院拉上关系的情况。“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题。”[14]让法官在绝对的真空和无干扰下进行裁判显然是不可能的，那只是司法的“乌托邦”。解决这个问题是一个系统的工程，异地管辖作为工程的一部分，可以在相对集中管辖的同时，采取管辖轮换制，不考虑上述因素，在辖区法院中随机确定管辖法院。相对于滋生新的行政干预的长期不利益而言，随机确定管辖所产生的临时不利益显然要小许多。既可以保证案件的公正裁判，“也不会太多增加被告及受案法院的诉讼成本，相反会减少受案法院和被告的关系成本”[15]。

4.在指定异地管辖的同时，适当参照巡回审判制度，建立庭审观摩机制。巡回审判在一些国家的司法体系中已成为一类审判方式。我国虽没有建立巡回审判制度，但早在解放前，陕甘宁边区就已产生了巡回审判的代表作“马锡五审判方式”，发展到现在，已有了坚实的实践基础——人民法庭。作为基层法院的派出机构，人民法庭“使得有限的法律力量得以在问题的发生地集结，临时性地改变所在地的力量对比和权力均势，在既是权力的游击战，又是权力的运动战”[16]。笔者在这里提出参照巡回审判制度，是对异地管辖制度进行有益的补充，也是对异地管辖制度的有利制约。如前所述，法官在完全无干扰下进行裁判是不现实的，再完善的制度都有其不完善的地方，笔者所称巡回审判制度正是对异地管辖不完善的地方进行一些填补，不同于实践中的人民法庭，笔者的构想是由中级法院选择某些具有特定意义、特定影响，且所在地区行政权过分强大，简单进行异地管辖会造成调查取证的严重困难，同时原告参加诉讼及被告应诉均存在困难的典型。

出于减少行政干预，保障司法公正及降低当事人诉讼成本的考虑，由中级法院直接提级管辖，同时案件承办合议庭直接到被告所在地进行审判，并对庭审进行公开观摩，这种制度的优越性体现在：第一，杜绝了异地管辖不能彻底杜绝的行政干预，提高审级最大的优点就是行政权对抗性的削弱，同时对异地管辖可能滋生的新腐败进行制约；第二，克服了异地管辖造成诉讼成本高昂的问题，原告可以便利的参加诉讼，被告也没有拒绝应诉的理由；第三，对巡回案件进行公开的庭审观摩，邀请当地或异地行政机关领导、工作人员、在校学生、当地群众等各界人士观摩庭审，其所带来的教育意义与宣传价值是不可估量的。既树立了法院的公信力，也使更多数的人了解行政诉讼，对维护行政相对人合法权益，监督行政机关依法行政有着不可忽视的作用。当然，推行巡回庭审观摩制度对中级法院来说，司法成本是高昂的，因此进行巡回庭审观摩不宜过分频繁，笔者认为全年二到三次即可，在这二到三次的巡回庭审中仔细选择典型案件，其带来的利益远大于开展巡回庭审活动所消耗的利益。

（四）在开展异地管辖过程中应注意的几个问题

异地管辖的开展并非盲目的，笔者始终强调异地管辖有限性，如何把握好有限性，在实践中应注意以下问题：

1.对行政诉讼法中明确规定了应由中级以上人民法院受理的第一审行政诉讼案件，仍应由中级以上人民法院审理。上级法院在人员素质、审判条件上都较下级人民法院有优势，有利于对情况复杂、专业性更强的行政诉讼案件进行审理。

2.异地管辖不能规避不动产所在地法院的专属管辖。因不动产而提起的诉讼，当被告与不动产同处于一个行政区域时，不能为规避不动产所在地法院的专属管辖而指定异地管辖。

3.在进行异地管辖时立案和审判机关应相互配合。行政案件在立案受理方面涉及的问题往往比较复杂，行政庭在对受案范围和起诉条件的把握上更有优势，对辖区内的司法环境和法院办案质量更为了解。在决定指定管辖时，立案庭和行政庭应加强沟通与配合。

4.注意对地方性法规、规章的适用。我国经授权有权制定地方性法规、规章的省、市地方政府所出台的地方性法规、规章，名目繁多，层出不穷，这些法规、规章有的是只针对特定区域的，如果进行异地管辖，受诉管辖法院在适用法规和参照规章应注意区分。

结  语

    部分地方法院推行异地管辖制度的成果表明，异地审判是受欢迎的，这足以说明裁判不公所造成的损害，明显大于诉讼不便所造成的损害，人们宁愿承担较高的成本以获得较公正的判决。“司法独立原则只有在法官们通过他们的模范行为和业务工作上的自我克制，继续不断地争得它，并且无愧于它的时候，这一原则才会坚持下去。”[17]我国当前的行政审判状况并不能完全堵塞异地结托的可能性，推行有限的异地管辖制度终究只是一种权宜之计。要完全实现司法独立，需呼唤更大范围，更深层次的司法体制改革。