关于行政诉讼管辖制度的思考

管辖是行政诉讼中一项重要制度，行政诉讼的管辖是关于上下级法院和同级法院之间受理第一审行政案件的权限与分工的法律制度。换言之，它所解决的是公民，法人或者其他组织认为属于法院受案范围的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，向哪一级，哪一个法院起诉的问题。法院的审判权和管辖权，既有联系又有区别。审判权是管辖权的基础和前提，没有审判权也就不可能有管辖权；管辖权是审判权的具体落实，但属于法院受案范围的行政争议，并不是每一个法院都有管辖权。[1]《行政诉讼法》第3章共11个条文的规定就是我国行政诉讼管辖的内容。对于人民法院来说，它具体明确了各法院之间对行政案件的管辖权，即规定哪一个案件应当由哪一个法院受理与审判，不同法院彼此间对行政案件的审理应如何分工。对于公民、法人和其他组织来讲，它就是要解决向哪一个法院起诉的问题。在司法实践中，由于管辖权的确定正确与否往往与能否做到案件的公正审判及裁判结果的顺利执行等总是紧密地联系在一起，有人形象地说：“选准了管辖法院，等于官司赢了一半”[2]，因而人们对于完善管辖的法律规定及提高司法实践水平的要求日益增强。在诉讼法上，违反管辖的法律规定的行为，被视为是严重违反程序法。

    一、行政诉讼管辖的特征

    1、它是划分法院之间审理行政案件的权限分工制度。行政诉讼管辖仅仅是指法院之间对行政争议、行政案件的管辖权限的划分，而不包括整个国家机关体系在解决行政争议问题上的职能权限划分。另外，我国人民法院体系中除普通人民法院外，还有一些专门法院，如海事法院、军事法院、铁路运输法院等。按照有关司法解释，专门法院不受理行政案件。行政案件概由普通人民法院管辖。

    2、它既包括上下级法院之间，也包括同级法院之间受理与审判行政案件的权限分工。也就是说，管辖所要解决既有不同审级法院之间的权限划分问题，也有同级而不同地域法院之间的权限划分问题。是从“横”、“纵”两个方面来确定行政案件的管辖权。本文要解决的是不同审级法院之间的“纵”向权限划分问题。

    3、它是关于受理第一审行政案件的权限分工，不包括第二审及再审的问题。虽然我们实行四级两审终审制并有审判监督程序，但无论从理论还是从实践而言，二审和再审程序都不必要建立独立的管辖制度。因为第二审的管辖只是一审管辖依法在审判程序上的继续与延伸，而审判监督是对包括管辖违法在内的审判错误的纠正。所以我们会发现，行政诉讼法关于管辖制度的内容规定，本身并不包含第二审程序的事宜。在执行程序上也有一个由哪个法院负责执行的问题，理论上称之为执行管辖。但是，执行管辖的标准按第一审案件的管辖标准而定。因而行政诉讼管辖所要解决的核心问题正是第一审行政案件的分工与权限。为了更准确地把握管辖的概念，有必要将其与审判权、主管、主审等概念作一分析比较。行政审判权是法律赋予法院的审理与裁判行政案件的权力。它的主要特征就是最终解决争议的权利义务关系，包括主管权、管辖权、裁判权、诉讼指挥权、强制执行权等内容。管辖权是审判权实现形式的一种，审判权又是管辖权的基础与前提。行政诉讼的主管是指人民法院有权审理行政案件的范围。主管所解决的是人民法院与其他国家机关之间在处理行政争议的权限划分问题，而管辖所要解决的是那些人民法院已经获得主管权力的行政纠纷在法院系统内如何确定案件审理的权限分工。换言之，一个行政争议首先要确定是否属于人民法院的主管范围，也就是受案范围，然后才能确定该行政案件应当由哪一个法院管辖。主审是指在法院内部应当由哪一个审判机构具体负责行政案件的审理，而管辖指的是法院与法院之间的权限划分。因此可以说，管辖的确定是前提，主审只是享有管辖权的法院进行的一种内部分工。按照人民法院组织法及行政诉讼法的规定，法院设立行政审判庭，审理行政案件。此外，在许多地方法院还设立了诸如土地法庭、税务法庭等审理特定种类案件的专门法庭，它们也负责审理相应种类的行政案件。

    二、行政诉讼管辖的划分原则

    行政诉讼管辖的划分原则就是贯穿于行政诉讼管辖的法律制度中的基本思想与主要考虑因素。它是立法关于管辖的精神所在，也体现了立法者制订行政诉讼管辖规定时的基本意图。它由管辖的众多条文规定，同样也应当成为行政诉讼制度实践中指导管辖运用的原则，尤其是在有关条文规定不甚具体、明确的情形下或者发生不一致与冲突的时候。

    1、便于当事人诉讼。所谓便于当事人诉讼是指行政诉讼的管辖确定要方便原告、被告等当事人进行诉讼，方便其参加诉讼活动。这里面，既有空间因素，也有时间考虑；既有经济因素，也有行为因素；既有事实因素，也有法律因素等。

    2、便于人民法院正确、公正、有效行使审判权。便于法院行使审判权，是行政诉讼管辖中的一个特别意义的原则。我们知道，行政诉讼从审判权角度看，就是一个行使国家审判权的过程。法院是审判权的执掌者，是裁判者，在诉讼中处于特别重要的地位，起着决定性作用。所以，便于法院行使审判权是诉讼管辖的基础与前提，也是我们确定管辖时应当遵循的原则。便于法院正确行使审判权包括正确地查证、认定案件事实，以及对法律规范的正确运用。行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。这一规定就包含了就地、就近，便于查证认定事实的因素。专利权、海关行政案件专业性、技术性较强，由整体素质、水平与条件更好更高的中级法院管辖有利于审判权的正确行使。

    3、人民法院负担适当。包括同级法院之间审判工作量的合理分工和上下级法院之间审判力量和审判工作量上的合理分配；具体是指在确定行政诉讼的管辖时要考虑到各级人民法院之间应有一个合理的分工，不能使某一级法院的负担过于繁重。

    三、当前我国行政诉讼管辖制度中存在的问题及根源

    我国行政诉讼法颁行以来，行政诉讼体系建设取得了很大的成绩。但由于现行的行政诉讼管辖原则，使得法院行政案件依法审判遇到诸多障碍，影响到行政诉讼的司法公正，造成行政审判权不能独立行使，影响了行政案件的公正审理和裁判。在所谓的“民告官”案件中，由于没有重新考量“官强民弱”的现状，自然人、法人和其他组织的权益没有依法得到保护。

    1、便于当事人进行诉讼和便于法院公正行使审判权两个因素之间存在着内在的矛盾。如果考虑便于法院公正审判，排除来自其他机关的干扰，就应当由较高级别的法院审理行政案件；如果考虑便于当事人进行诉讼，就应当尽可能地由与当事人住所地较近的基层法院管辖。正是由于立法上没有充分考虑到行政审判中可能受到的法外干预，造成当前级别管辖过低的问题，影响了行政审判权的公正行使。

    2、行政诉讼法关于地域管辖中的“原告就被告”的一般标准的规定，直接导致行政诉讼由做出行政行为的被告所在地法院管辖，以及关于共同管辖、裁定管辖的标准，都不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定。在行政诉讼制度建立之初，这些规定是必要的，而且发挥了应有的作用，但是在不断发展过程中，逐渐显露出与现实的不适应性。行政诉讼与民事诉讼在诸多方面存在着差异，司法不统一、司法不独立以及司法行政化、地方化对行政诉讼的影响更大。我国的法院系统是与我国的行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导。主要有以下几个方面： (一)法官选任和职业理念的地方化。依据现行宪法和法官法的规定，各地法院的院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，其他法官要由本院院长提请本级权力机关任免，法官在任免的实际运作中，地方党政领导直接起决定作用。这种法官的任免方式弱化了法官对国家整体的认同感和使命感。(二)司法行政事务受制于行政机关。在我国现行的司法体制下，法院在人员编制、经费的预算和拨给方式、基础设施和装备等司法行政事务方面都受制于行政机关，经费完全依靠地方财政供给行的司法体制下，法院在人员编制、经费的预算和拨给方式、基础设施和装备等司法行政事务方面都受制于行政机关，经费完全依靠地方财政供给。司法的地方化产生了许多弊端，造成各方面地方势力都敢于毫无顾忌地干预司法，损害了法院作为裁判机关应有的中立性和公正性，其应有的司法权威自然也逐渐丧失。(三)缺乏法官职业的社会保障机制。由于资格认定、身份保障、社会福利待遇等一系列规章制度尚不健全，个人无法抵御庞大的关系网，无法与掌握着各种资源分配权的行政权相抗衡。这一体制导致即使有良知、有很高法律素养的法律守护者也很难有决心和信心站在公正的立场上进行裁决。

    “法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候”。[3]只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以制约时，法律才有望从政治中独立出来，并在社会调控体系中获得主导性地位，这样的社会才能被恰当地称作“法治社会”，由此可见司法机构的独立在法治化进程中的重要意义。而“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题”，[4]现行司法体制的行政化和地方化的弊端深刻制约着行政审判的独立性，集中表现为对行政诉讼管辖制度的影响。[5]

    四、解决因行政诉讼管辖制度造成司法不公的对策

    与民事审判和刑事审判相比，行政审判对司法独立的要求更显迫切。行政审判是司法机关对行政机关的权力加以监督和制约的一种制度，如果作为监督者的司法机关不独立，特别是相对于被监督者的行政机关不独立，那么这一制度的命运也就可想而知了。所以，应当推行整体性的结构化改革，推进司法独立，这才是改革的根本出路。

    1、提高部分行政案件一审法院级别

    (1)县级以上人民政府(不包括国务院各部门及省、自治区、直辖市人民政府)为被告的行政案件由基层人民法院管辖在实践中出现的问题较多，影响了案件的公正审理，不利于保障自然人、法人或其他组织的权益，改由中级人民法院审理为宜。但是也有人认为应该取消基层法院的管辖权，笔者认为这样的主张并不可取，因为，随着人们法律意识的增强，行政诉讼案件呈日益上升趋势，这样会加大中级人民法院的负担，也违背。人民法院负担适当的原则；其次，即使一审的基层法院不能公正审判，也赋予了一方上诉的权利，仍旧由中级法院作出终审裁决。

    (2)国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件应由高级人民法院行使一审管辖权。这既是出于减少行政干预、保障司法公正的考虑，同时也因为这一类案件一般情况比较复杂，专业性更强，高级人民法院在人员素质、审判条件上都较中级人民法院有优势，有利于案件的审理和裁判。而最高人民法院由于还有其他职能与任务，不宜增加一审数量，仍依照现行法律规定。

    2、改变“原告就被告”原则，赋予原告诉讼管辖的选择权

    行政程序中“属地管辖”情况比较多，行政机关与行政相对人处于同一地区，但是也存在不同情况，随着社会的发展，人口流动性越来越大，行政机关与行政相对人不在同一地区的情形也会越来越多。如果固守“原告就被告”原则，会使本就处于弱势的原告承担不必要的诉讼负担。因此，从解决现实问题出发，如果原告于被告不在同一辖区，应该赋予原告选择权，可向被告或原告法院所在地法院起诉，既可以保证其诉讼权利的充分行使，也更能向司法公正进一步靠拢。同时，“也不会太多增加被告及受案法院的诉讼成本，相反会减少受案法院和被告的关系成本”。[6]而对于原告与被告在同一法院辖区的情况，原告可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近区域的法院管辖，既解决案件公正审理可能受影响的问题，又便于原告行使诉权，防止增加过多的诉讼负担。

    综上，行政诉讼管辖问题既影响行政案件的公正审判，又制约着行政诉讼制度的发展。在建立社会主义法治社会、构建社会主义和谐社会的大背景下，深层次探讨我国行政诉讼地域管辖改革，对法院在审理行政案件中依法独立行使审判权，摆脱地方保护和来自各方面的非法干预，方便当事人行政诉讼都具有非常重要的意义。

 

注释：

 

[1] 张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社1999年第1版。

[2] 德全英：《中美法院制度的宏观比较与思考》，载《法律科学》1999年第3期。

[3] [美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版。

[4] [德]沃尔夫甘•许茨：《司法独立——一个过去和现在的问题》，载《法学泽从》1981年第4期。

[5] 李红枫：《行政诉讼管辖制度现状及其对策分析》，载《行政法研究》2003年第1期。

[6] 刘善春：《行政诉讼原理及名案解析》，中国法制出版社200l年版。

 

 

 

 

 江苏省建湖县人民法院   罗真