级别管辖的规范和完善

【内容摘要】级别管辖是按照一定的标准，划分上下级法院受理一审民事案件的分工和权限。由于现有法律的不完善，在司法实践中存在不少弊端，造成了级别管辖上的无序和混乱，损害了当事人的合法权益。建议重新配置法院职能，并确定以案件性质和诉讼标的额相结合的标准划分级别管辖，同时，完善管辖权转移及管辖权异议等相关制度。

    【关键词】级别管辖  初审管辖权  划分标准  管辖权异议

    级别管辖是指按照一定的标准，划分上下级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。级别管辖的特点就是从人民法院系统的纵向方面来确定上下级法院之间对第一审民事案件的管辖权，它不涉及人民法院系统内部的横向管辖权限与分工的问题。我国《民事诉讼法》从第18条到第21条规定了我国的民事级别管辖，另外，最高人民法院也发布了相关的司法解释对级别管辖的问题进行了补充规定。但由于上述法律规定存在不少弊端，造成了司法实践中管辖上的无序和混乱，对司法公正的实现和当事人权利的维护产生了负面影响。因此，有必要对我国民事诉讼级别管辖制度进行规范和完善。

    （一）四级法院均享有一审案件初审管辖权的配置结构不合理，建议重新配置法院职能。

    根据我国现行民诉法的规定：民事一审案件原则上由基层人民法院管辖；中级人民法院管辖的一审民事案件为重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件；高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件；最高人民法院管辖的一审民事案件为在全国有重大影响的案件和认为应当由其审理的案件。可见，在我国，四个级别的法院不同程度地拥有一审案件的管辖权。这种配置的结果主要是受中国传统行政化 “司法”的影响，各个级别法院的功能划分不明确，没有严格意义上的上诉和初审法院的区分，只有上级和下级法院的区分，结果是导致权力等级色彩在司法中滋生，不利于各个级别法院之间的相互独立①。其次，这种配置造成高级别法院与低级别法院之间职能不分、分工失衡现象。高等级法院的主要职责应该是审理不服下级法院裁判的上诉案件，以及对下级法院的审判工作进行指导和监督，对社会利益进行权衡。审理一审案件，分散了他们审理二审案件的精力，不利于指导司法实践，且导致人员太多，效率低下，浪费了司法资源，增加了当事人的诉讼成本。特别是随着高级人民法院一审案件的增多，导致最高人民法院二审负担较重，这与最高法院作为最高审判机关“指导监督、统一司法”不协调。另外，这种配置也不利于基层法院人才队伍建设。目前，我国是依据案件的性质、繁简程度和影响范围来确定级别管辖，从而划定上下级法院之间受理一审案件的权限范围。依据该标准，基层法院无权受理如知识产权纠纷、涉外纠纷等复杂案件，而只能受理如离婚、人身损害赔偿纠纷等简单的民事案件，就某种意义来说，这极大地挫伤了基层法官提高业务素质的积极性和主动性，且也是高等院校法律专业人才不愿到基层法院工作的一个重要因素。

    在现代法治社会，不同等级法院之间的功能相当不同，而且应当有所不同，应当形成一种司法上的劳动分工和职能分工②。在国外，不论是英美法系，还是大陆法系，基本上拥有初审权的法院一般是处于较低等级的两类法院，处于高等级的法院则是作为上诉法院存在。如德国普通法院系统的初级法院和州法院作为初审法院审理所有的民事案件，而第三等级法院即州高级法院是作为二审法院而存在，不受理第一审民事案件。在英国，民事法院系统由郡法院、高等法院、民事上诉法院和上议院四个审级组成，郡法院、高等法院拥有民事案件的初审权，民事上诉法院专门受理对高等法院、郡法院所作判决不服的上诉，不具有初审权③。随着我国法院的“门槛”越来越高，及民事审判方式改革的推进，基层法院和中级法院的法官素质也已大大提高，已经具备了审理各类一审民商事案件的专业技能和职业道德水平。并且，一审案件由基层人民法院受理，方便了当事人的诉讼，减轻了当事人往返上级法院的诉讼成本和诉累，有利于节约司法资源。因此，我国应借鉴国外法院级别管辖的方式，将绝大部分一审案件划归基层法院管辖，部分一审案件划归中级法院管辖；中级法院负责不服基层法院裁判的上诉案件，高级法院负责不服中级法院裁判的上诉案件；最高法院原则上不审理案件，主要审查法律适用的统一性，以及对下级法院的审判工作进行指导和监督，同时关注社会的公共政策，对制度进行理解，对社会利益进行权衡。

    另外，还可根据我国的实际情况，适当考虑增设专门法院。

    （二）级别管辖的确定标准在实践中难以判断和执行，应取消以案件性质、繁简程度和影响范围的“三结合”标准，改以诉讼标的金额和案件性质“两结合”标准确定中级法院和基层法院（或专门法院）的级别管辖。

    我国确定级别管辖基本上采用了三个标准，即案件的性质、繁简程度和影响范围。这一确定级别管辖的标准看似全面、具体，但在实践操作却造成了管辖的不安定和当事人告状难。将案件的影响范围作为管辖的判断标准，诸如一位台湾学者在比较了两岸民事诉讼管辖制度后所言：“所谓‘有重大影响的案件’，一般言之，系指案情复杂，牵涉较广或诉讼标的金额或价额较大者而言，然此等标准，仍有高度相对性，适用时，难免滋生疑义④。”因案件影响大小缺乏量化标准，也难以列举，只能靠主观判断，如果由当事人来判断，则难免判断不准确，造成当事人无法准确选择向哪一级法院起诉；如果由法院来判断，由于起诉是当事人决定的，当事人无法知晓法院是如何判断的，最终还是造成当事人无法准确选择向哪一级法院起诉。且主观判断因人而异，即使受理法院判断出应由其他级别法院管辖，但可能存在其他法院做出相反判断而造成法院间相互推诿的现象。将案件的繁简程度作为级别管辖的判断标准，由于大量的案件无法轻易仅凭当事人的起诉状就能判断出案件的繁简程度，一般只有在开庭审理后才能判断出案件的繁简程度，在案件受理时就判断出其繁简程度有“先定后审”之嫌，且也常与事实相悖；审理后明确案件繁简程度再移送管辖浪费审判资源，有违司法高效原则。将案件性质作为级别管辖的判断标准有其合理性，因为案件的性质在一定程度上就决定了案件的繁简程度和影响范围。

    最高法院1992年《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，规定各高院可以“从本地实际情况出发，根据案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况，对本辖区内一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准。”依据该司法解释，各高级法院纷纷将争议标的额作为唯一或主要标准，对辖区内民事、经济纠纷案件的级别管辖作出了划分。实际上，目前各级法院受理一审案件时也很少考虑诉讼标的大小以外的其他因素，但该标准在具体实施中仍存在一些问题。第一，各地标准极其不统一，也无法完全统一。如基层法院受理的最高限额，高的达600万元，低的则只有20万元，且很多省份就直接规定某某法院适用何种标准，如甘肃、内蒙古、江苏、山西等地就分别规定了各中级法院受理案件的不同标准。这主要是因为经济发展水平差异所致，而现在各地经济差异极大，即使由法律规定“标的大小”的标准，也难以确定标准数额，数额过高，可能导致贫困地区的一审案件全部由低级别法院受理；数额过低，则会导致发达地区高级别法院一审案件负担过重。并且，随着经济的发展，案件争议标的也将不断提高，而作为法律，应有其确定性和稳定性，如由法律确定“标的大小”的数额标准，其确定性和稳定性又如何适应经济的快速发展？第二，易出现当事人在起诉时故意降低或提高标的额以达到降低或提高管辖法院级别规避管辖的现象。按照争议标的额，诉讼本应当向上一级法院提出，但原告为了使下一级法院能够受理其诉讼，以求得到本地法院的“特殊保护”，在起诉时故意将争议标的额降低到下一级法院的级别管辖权限内，等到法院开庭审理时，原告再要求增加或变更诉讼请求，即使被告提出管辖权异议，然而依据目前的法律规定也是无法发挥作用的。特别需要指出的是，以标的额大小来确定级别管辖，还容易助长腐败之风。如甲公司在A市范围经营，经营期间难免涉及诉讼，其为今后的诉讼考虑，必将设法拉拢法院法官，如其欲拉拢A市各县基层法院的法官，成本必然较高，且地域管辖命中率也低，从成本角度考虑，甲公司更可能放弃这种行为；而如仅拉拢A市中级法院的法官，不仅成本较低，且因级别管辖是以标的额大小来确定管辖法院级别的，在标的额与标准相差不远的情况下，其大可采用在起诉时故意提高标的额以达到提高管辖法院级别的方式，即可达到在A市中级法院诉讼的目的，对甲公司而言，这是一步成本低而命中率高的好棋。第三，案件繁简程度（或影响大小）与标的额大小并不一定成正比，现实中确实存在小标的新类型案件，或大标的简单债权债务案件。几百万元甚至几千万元争议标的额的民商事案件由中院或高院受理后，由审判员独任审判的情形屡见不鲜，既然可以由中院或高院审判员独任审判，相信基层法院也有能力对此类案件管辖⑤。仅以标的额大小确定管辖法院级别，此时将与设立级别管辖制度的初衷相悖。

    在国外，大多数国家民事诉讼立法一般都采取以诉讼标的金额和案件性质作为确定级别管辖的因素。如《法国司法组织法》和相关法律规定，大审法院管辖诉讼标的额在1万法郎以上的案件，离婚案件、不动产案件、知识产权案件则专属于大审法院管辖；小审法院则对1万法郎以下的债权和动产的诉讼有管辖权⑥。《德国法院组织法》规定，初级法院管辖1500马克以下的一切案件以及出租人与承租人的大部分争执、非婚生子女问题、关于法定抚养费的一切争执等6类性质的案件；而诉讼标的额为1500马克以上的案件和其他性质的案件则由州法院管辖。在我国，也可借鉴以案件性质和争议标的额 “两结合”的标准确定级别管辖。明确规定中级法院管辖的一审案件类型，将其他性质的一审案件确定由基层人民法院管辖；在诉讼标的划分标准问题上，因我国地区贫富差距较其他国家大，无法确定准确的金额，因此，可考虑参照人身损害赔偿金额的计算标准方式，以各省统计部门每年统计的某一数据作为计算基数，确定各省的级别管辖标的额划分标准，这也可解决法律的稳定性与经济的快速发展间的矛盾；对如简单的借款合同、民间借贷一审案件，不论争议标的大小，均可规定由基层法院管辖。同时，为防止对诉讼标的额的理解和计算方法不一致而造成不必要的争议，应当对计算的方法作出统一的规定。

    为了杜绝当事人起诉时故意降低或提高标的额以达到规避级别管辖的现象，应明确规定由于原告增加或变更诉讼请求而致使诉讼超出受诉法院受理第一审案件的争议标的金额范围时，另一方当事人可以提出管辖异议申请，受诉法院应当中止诉讼进行审查，按照处理管辖权异议的程序，先解决级别管辖的问题。在诉讼过程中，也可能出现被告提起反诉，第三人参加诉讼及其他诉的合并而导致争议标的额增加的情形，此时同样应当赋予当事人级别管辖异议权。

    （三）级别管辖权的下放性转移不利维护当事人的合法权利，应保留级别管辖的上调性转移部分，取消下放性转移部分。

    我国民诉法第39条规定了管辖权从下级法院转移到上级法院和管辖权从上级法院转移到下级法院两种情况。理论界一般把前者称之为上调性转移，后者称之为下放性转移。管辖权转移规则实际上是起到一个调节器的作用。保留级别管辖的上调性转移是必要的，在一定程度上可以弥补级别管辖确定标准在司法实践中出现的一些特殊情况。尤其是当“案件虽属下级法院管辖范围，但案件影响较大，或者在执行政策法律时与有关部门争议很大，或者由下级法院审理可能使案件处理有失公平或产生不良影响。”时，就可以看出上调性转移所具有的诸多合理因素⑦。而下放性转移，实际上剥夺了法律赋予当事人接受高级别法院审判的权利，给规避级别管辖提供了可乘之机。如一些上级法院出于地方保护主义的考虑，为使自己成为终审法院，故意将管辖权下放到基层法院，以规避原来的二审法院，使当事人的实质上诉权难以得到切实保障。而在下级法院方面，因上级法院在交办案件时往往都已经“定调”了，而且终审权在上级法院手上，下级法院不得不考虑改判的风险，这样，下级法院在审理“交办”案件时，可能成为“傀儡”。

    苏俄民事诉讼法典和日本民事诉讼法对上调性转移也有类似的规定。根据《苏俄民事诉讼法典》第114条和第116条的规定，上级法院有权从其下级法院调取任何民事案件，并由自己充当第一审法院进行审理。《日本民事诉讼法》第31条第2、3款则规定了简易法院裁量移送和必要移送，允许或者要求简易法院在一定情形下将其享有管辖权诉讼移送到所在地的地方法院⑧。但国外却未规定上级法院可以将其管辖的案件移送给下级法院管辖。由上级法院审理下级法院管辖的诉讼，大多数情况下都会对案件作出正确的处理，而下级法院越级审理上级法院管辖的诉讼则有可能违背司法的正义理念，损害当事人的利益。因此，建议取消下放性转移的规定。

    （四）缺乏严格的管辖权异议程序，应加以规范。

    人民法院受理案件符合地域管辖的规定，并不必然表明符合级别管辖的规定，并且，一些基层法院乃至中级法院，故意违反级别管辖而越权受理一审民事案件的情况经常发生，当事人如何提出级别管辖异议，有没有期间限制，有没有法定的程序保障？根据最高人民法院1995年7月法函（1995）95号的规定，当事人就级别管辖提出管辖异议的，受诉法院应认真审查，确无管辖权的应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定；受诉法院拒不移送，当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的，上级法院认为确有必要移送的，应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院；对下级法院拒不移送、作出实体判决的，上级法院应当以程序违法为由撤销下级法院的判决，将案件移送有管辖权的法院，同时还应以违反审判纪律为由对有关人员作出严肃处理。1996年最高人民法院就当事人提出级别管辖异议至江西省高级人民法院的有关复函亦作了类似规定。从前述规定不难看出，当事人就级别管辖提出异议，受诉法院只有在“确无管辖权”的情况下，方须向当事人“告知”。除此之外，就可不理不睬，让当事人的异议申请石沉大海⑨。“不作裁定”的规定，使当事人无法通过程序保障自己的诉讼权利，使异议权有名无实。况且，“确无管辖权”本来就是一个不确定因素，给法官较大的自由裁量权，当事人的级别管辖异议权实质无法得到保障。

在审判实践中，当事人规避级别管辖规定起诉或人民法院故意违反级别管辖而越权受理一审案件民事案件的情况经常发生。并且，在对管辖权转移问题上，由下级法院审理属于上级法院管辖的案件，剥夺了法律赋予当事人接受高级别法院审判的权利，损害了当事人的合法权益；而由上级法院审理属于下级法院管辖的案件，无论对案件的公平处理还是对当事人合法利益的保护都无不利，但在某些情况下，也会造成当事人开支过大，增大诉讼成本。因此，在级别管辖问题上，一方或双方当事人都可能提出异议。在立法上，有必要确立级别管辖异议程序，可以参照处理地域管辖异议程序，即一要赋予当事人提出级别管辖异议的权利，明确规定当事人就级别管辖提出异议的，法院应限期作出裁定并送达双方当事人；二要赋予当事人在受诉法院裁定驳回其管辖权异议时的上诉权，上级法院必须依法审查作出书面裁定，以保障当事人的诉讼权利。

    （五）对诉前财产保全的受理没有级别管辖规定，有违司法高效原则，应予以完善。

    最高人民法院《关于中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第31条规定：“诉前财产保全，由当事人向财产所在地的人民法院申请。在人民法院采取诉前财产保全的，申请人起诉的，可以向采取诉前财产保全的人民法院或者其他有管辖权的人民法院提起。”依据该规定，人民法院接受诉前财产保全没有级别管辖的限制。而且基层法院采取了财产保全，当事人也可向“有管辖权”的中级人民法院起诉。这一法律规定导致实践中都是由符合地域管辖权限的基层法院受理诉前财产保全申请，基层法院采取诉前财产保全后，再将诉前财产保全的材料、保全费以及担保金等移送给案件受理法院，这无形中给操作增加了多余的环节，非常不利于操作。

    依据民诉法第十八条、第十九条之规定，所有民事案件都应适用级别管辖，与适用简易程序或普通程序审理的民事案件相比，诉前财产保全的案件在形式上确实有不同之处，但可以确定的是诉前财产保全案件也是属于民事案件的范畴，因此，级别管辖的规定应适用于诉前财产保全，立法上，应完善诉前财产保全的级别管辖制度。

    注释：

    ①梅海洋：《民事诉讼级别管辖制度的现状评析及完善》， 

    ②常怡主编，《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年版，第247-248页。

    ③黄川，《民事诉讼管辖研究》， 中国法制出版社2001年版，第103页。

    ④张特生：《海峡两岸民事诉讼法关于管辖规定的比较研究》，《法学丛刊》（台北）1995年第1期。

    ⑤王亚明，《浅谈我国级别管辖的完善》，//www.yfzs.gov.cn。

    ⑥沈达明，《比较民事诉讼法初论》（上），中信出版社1991年版，第163页。

    ⑦余茂玉，《级别管辖制度的新思考》，《广西政治管辖干部学院学报》（原名《广西法学》），2004年第3期。

    ⑧同⑦。

    ⑨曾技芝，《试论我国民事诉讼级别管辖制度 》

作者：赣县法院 刘译铃