违反法定程序 行政行为无效

    原告张洪增，男，1950年1月23日出生，汉族，垦利县垦利镇双河村农民，现住该村。

　　被告垦利县垦利镇人民政府。

　　原告诉称，垦利县垦利镇人民政府2001年6月15日作出了《关于西双河村与张洪增土地使用权争议的调查及处理决定》（以下简称“处理决定”），该“处理决定”违反了1995年12月18日国家土地管理局（1995）第4号令公布的《土地权属争议暂行办法》（以下简称“办法”）的有关规定，请求法院依法撤销垦利镇人民政府2001年6月15日作出的“处理决定”。

　　被告辩称，我们作出的“处理决定”程序合法，我们是在收到原告的申请后，组织有关人员调查处理的，“处理决定”是依据有关法律严格按法律程序办理。原告不能提供证据证明其拥有该土地的使用权，请求法院驳回原告的起诉。

　　[审判]

　　被告在收到起诉状副本后十日内向本院提交的证据有：1、原告的求助书（申请书），2、印契证，3、4、5分别为受理案件通知书、送达证、答辩状（原件在2001垦行初字第20号卷内，提供件为空白样式），该五份证据证明被告收到原告的求助书及印契证后，及时立案，并向垦利镇西双河村委送达了立案通知书，西双河村委作出了答辩。6、7分别为王海、王加亮的证明，证明他们参与了原告张洪增与西双河村委“关于张洪增南侧空置地”的调解。8、王永学的证明，证明在处理过程中，他受调查小组的指派，参与过对“处理决定”作出时的调查工作。（9号证据为处理决定书）10、11、12分别为张洪仁、张洪义、杨秀玲的笔录，这三份证据证实，原告张洪增现住房宅基地及南侧空置地属西双河村所有。13、14分别为县长办公会议决定事项通知和垦利镇关于原双河大队分成三个村的报告，证明当时分村时是经县长会议决定的。15宋江美、张忠法的调查笔录，证明张洪增不是西双河村民，张洪增为垦利镇双河村村民。16刘福美、袁建春、崔孝法的调查笔录，证明张洪增现住房屋原房主为张洪义，后卖给刘庆国，由刘庆国转卖给张洪增的。17、18、19分别为李文德、王福荣、常乐江的调查笔录，证明当时由李德文经办，在现争议地给袁德溪安过宅基，且该空置地归西双河村所有。20袁德溪的调查笔录，证明当时曾在现争议地给他安过宅基。21、22分别为建用地规划许可证、建设工程规划许可证，证明现争议地在城市规划区之内。23空白契税完税证，证明张洪增印契证办理时该印契证已停止使用，应使用“山东省契税完税证”，张洪增现印契证的存在形式不合法。

　　庭审中，原告张洪增对被告垦利县垦利镇人民政府提供的证据提出质证：1、原告没有提出要求处理的申请，而是一封求助信，只是向镇领导反映西双河村委强行占地的行为，没有明确的请求事项，不能作为原告的申请。2、对印契证无异议。3、4、5号证据是空白格式，既无对方当事人的名称，也无具体的送达文书，无法确定什么时间制作，所以该三份证据不能作为本案的证据。6、7、8号证据其证明人本身就是被告的工作人员，与本案有直接利害关系，不足为信。且无调解笔录，未通知原告参加调解，无调解事实。对9号证据不作质证；10号证据不属实，宅基地的安置时间是1969年，当时的土地不是生产队的，应是国有。11号证据证明原房主张洪义在该空置地种过菜，该空置地归张洪义使用。12号证据询问人是西区改造指挥部的人员，与本案无关。13、14号证据无异议。15号证据能够证明原告与西双河村委谁建楼都可以。16号证据因被询问人是现西双河村委人员，对原告购买的房屋变相争议，因此，不能作为证据使用。17、18号证据无法证明现原告南侧空置地给袁德溪安过宅基。19号证据与10号、11号证据自相矛盾。20号证据所述宅基的长度错误。21、22号证据均为违法制作。23号证据“山东省契税完税证”是什么时间实施的无法证明。

　　经审理查明：2001年5月25日，原告张洪增以求助信的方式给被告垦利县垦利镇镇长刁千祥发出一封求助信，要求镇政府对其现住房宅基地与有关人员协调，被告收到信后组织人员进行处理，并于2001年5月27日向垦利镇西双河村委送达了受理案件通知书。垦利镇西双河村委会于2001年6月4日提交了答辩状。此后，被告又进行了相关调查，2001年6月15日被告作出了“处理决定”。

　　垦利县人民法院经审理认为，原告张洪增向刁千祥镇长发出的要求“协调处理”的求助信，应视为是个人向政府请求处理土地权属争议的书面申请，被告据此立案处理并无不当。但被告所提供的证据材料，不能证明其履行了法定的先行调解程序，违背了《土地权属争议处理暂行办法》第四条“当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先行调解，调解无效的由人民政府作出处理决定”的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定。被告缺乏有效证据证明其具体行政行为的合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定判决撤销被告垦利县垦利镇人民政府2001年6月15日作出的“关于西双河村与张洪增土地使用权争议的调查及处理决定”。

　　一审判决后，原、被告均未提起上诉。

　　[评析]

　　本案是一起行政机关违背法定程序行使职权的案件。本案中，垦利镇人民政府作为处理土地权属争议的行政机关，组织双方当事人进行调解工作是其必经的程序，《土地权属争议处理办法》第四条明确规定“当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先行调解，调解无效的由人民政府作出决定”，而垦利镇人民政府违背了该程序，所以其行政行为违法，依法应予以撤销。

东营市垦利县人民法院　惠 云