司法行政工作开拓新局面的思路与对策

【内容提要】2008年12月，国务院批准通过了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《规划纲要》），赋予珠三角“科学发展，先行先试”权，提出了珠三角地区与港澳台和东盟地区进一步加强经济和社会发展领域合作的规划，到2020年把珠三角地区建成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一。本文探讨了司法行政工作如何把握当前机遇，采取积极有效的措施，用足、用活、用好《规划纲要》政策，在争当实施纲要排头兵中推动司法行政工作再飞跃。

　　【关键词】规划纲要 创新机制

　　一、以思想大解放凝聚强大合力，树立四个意识

　　广州市司法局重建的29年来，广州司法行政工作能有今天的成就靠的是解放思想。锐意改革、创新发展的最大障碍就是固有观念和旧的思维定势形成的精神束缚。《规划纲要》高瞻远瞩、意义重大，要为《规划纲要》实施提供良好的法律服务和法治保障，必须树立四个意识：

　　（一）机遇意识

　　《规划纲要》涵盖了未来十几年珠三角经济社会发展的各个层面，为珠三角地区未来发展提供了清晰的路线图，明确提出珠三角地区的战略定位是探索科学发展模式示范区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地、全国重要的经济中心。这就为司法行政工作发展指明了前进方向。围绕中心、服务大局，是司法行政工作的价值所在、职责所在。思路决定意识，定位决定地位，司法行政今后一段时间的工作主题就是围绕这一中心，找准自己的位置，做到创业、创新、创造、创优，努力提升科学发展能力，为纲要实施提供法律服务、法律保障。广州司法行政工作之所以能够在改革开放的春风春雨中迅速发展，最主要的一点，就是认准了方向，把握了经济、社会发展的脉搏。珠三角地缘相近、人脉相通、习俗相同，有良好的合作传统和内在联系，能否实现“第二次创业”和再飞跃，关键在于我们能否利用《规划纲要》实施的契机。对处于环珠三角、泛珠三角甚至东盟核心地位的广州来说，尤其迫切需要抓住实施《规划纲要》带来的重大机遇，全面巩固、创新珠三角合作优势，超越区域边界制约，联手开拓司法行政新的局面。

　　（二）大局意识

　　《规划纲要》的最大意义在于打破了过去让珠三角作为一个行政区单独发展的局面，并转为整体发展珠三角产业结构调整的方向。目前珠三角九个城市的司法行政工作发展分别处在不同的层面，各有特色，各有优势。广州司法行政系统重建早，开展业务工作的时间也较早，各项工作较规范，职能发挥较充分，队伍的综合素质也比较强。在实施《规划纲要》过程中，要主动牵头协调，主动打破区域障碍，主动传经送宝，主动虚心学习，以全局眼光，多沟通，多配合，多协调，目标同向、措施配套、步调一致，实现“1+8＞9”。

　　（三）责任意识

　　《规划纲要》把珠三角地区的改革发展上升为国家战略，并赋予“科学发展、先行先试”的重大使命，省委、省政府在《关于贯彻实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）的决定》中明确提出，要落实工作责任，推动珠江三角洲地区“一年开好局，四年大发展，十年大跨越”。作为省会城市的司法行政部门，不但任务更为迫切，而且还有“带个好头”的责任，带头推动《规划纲要》实施责无旁贷，我认为是“合作上主动、发展上得益”的方案。2009年5月26日，广州市司法局率先与佛山市司法局签订了《司法行政合作框架协议》，下一步将加快步伐，争取签订相关子协议以及与其他城市签订合作协议。

　　（四）首善意识

　　《规划纲要》的实施，对司法行政工作来说，是一个全新的课题。广东省委、广州市委领导都强调要树立世界眼光，加强战略思维，建设“首善”之区。因此要进一步总结近年来的有益经验，深刻分析自身的优势在哪里，不足在哪里，存在哪些深层次的困难和矛盾，哪些是先发优势，哪些是后发优势，从中找到最有效地推动科学发展的办法。广州市司法行政系统有一支年轻而充满活力的干部职工队伍，有一个良好的精神状态，还有广东省司法厅、广州市委、市政府的关心支持，又有开拓精神，这就是优势和“法宝”。“三人行必有我师”，“首善”不仅要有胆量，更要有胆识，在敢想、敢干、敢走新路的同时，更要有科学理论的指导和理性思维，要认真学习领会科学发展观的深刻内涵，学习兄弟单位的一切先进经验，把握司法行政工作的特点和规律，努力提高驾驭科学发展的能力和水平。要有推陈出新的魄力和勇气，积极冲破思想的禁锢，放下荣誉的包袱，扬长避短，取他人之长补自己之短，就一定能够增强发展的后劲，谋求新的发展，继续为全省司法行政系统树立榜样。

　　二、以合作创新推动贯彻落实，创新五大机制

　　按照政府推动、市场主导、互利共赢的原则，我们的思路是，要完善协调联动机制，优化资源配置，通过机制创新创造纲要实施的条件。

　　（一）创新合作协调机制

　　借鉴欧盟一体化的经验，开通“珠三角司法行政直通车”，以珠三角九市为主体，分别签订《司法行政部门合作框架协议》及律师、公证、普法、调解、安置帮教、社区矫正、法律援助、司法鉴定、法律服务业发展等业务合作子协议，建立司法行政实施纲要事务协调委员会和广州佛山肇庆、深圳东莞惠州、珠海中山江门三个分会，负责司法行政合作交流事项的筹划、综合事务的协调、有关工作规划的制定、执行和督导。同时建立各业务线协调委员会，负责各项业务的协调。各市的区、县司法行政部门可以自由组合，以结对子共建、友好单位等形式建立合作机制。

　　（二）创新应急响应机制

　　建立强制隔离戒毒人员、在监服刑人员脱逃应急、矛盾纠纷调解应急响应等机制，畅通信息渠道，实现快速协查、矛盾纠纷联动联调。另外，可建立法律服务联合应急机制，以应对需要两个或者两个以上市司法行政部门介入处理的公共突发事件。

　　（三）创新业务协作机制

　　机制创新的思路是从以下五个方面入手：

　　1.建立法律援助便民惠民机制。打造“珠三角一小时法律援助服务圈”，建立异地协作机制，九市互相通报立案标准，互认法律援助有效证件，互相协助调查取证，实行异地受理、最方便维护困难群众权益的一方承办。建立案件办理信息交流机制，定期通报受理、承办对方户籍人员法律援助案件情况。设立法律援助基金，提高法律援助律师办案积极性。

　　2.建立安置帮教互动机制。建立回归人员无缝衔接制度，教改场所每半年一次将异地学员简明情况通报户籍地安置帮教机构，方便户籍地安置帮教机构进场所帮教，将回归社会人员信息在办理回归手续前一个月，通报户籍地司法行政安置帮教部门，在办理手续时附送教育改造的有关情况，同时建立重刑人员帮教情况反馈及教改场所回访学员制度，强化后续教育效果。各市安置帮教部门在摸查工作中发现其他八市回归人员在本市常住的，或者本市回归人员在其他八市常住的，及时将信息反馈对方，实现异地托管和“两头管，双落实”，在日常工作中，抓住就业安置这一关键环节，能够安置的尽量创造条件进行异地安置。发现托管对象有违法犯罪倾向和有为社会做出积极贡献情况的，及时告知对方。

　　3.建立社区矫正联合监管机制。各市司法行政部门可以在与当地法院、检察院建立衔接配合机制的基础上，在判决前将被告人的有关情况转送户籍所在地司法行政部门。在摸查工作中发现其他八市矫正对象在本市常住的，或者本市矫正对象在其他八市常住的，及时将信息反馈对方。在日常工作中，创造条件进行协助做好教育监管，发现矫正对象有违法犯罪倾向或者符合重新收监条件的，及时告知对方。针对矫正对象爱面子等特点，探索开展异地个案矫正、异地公益劳动、异地报到及思想汇报。矫正对象有一技之长而在本居住地不能安置就业的，帮助其跨地区就业，当矫正对象因工作、生活、疾病等原因离开原居住、工作地时，原矫正机关可将其转交由拟迁至地方的矫正机关负责。

　　4.建立公证互助机制。在公证文书核查、重大案情通报、案件委托调查等方面开展互助。在各市公证网络平台提供他市公证机构网络链接，条件成熟的开通公证异地受理和异地公证资讯查询。尝试开展大宗、涉外公证业务分工办理。争取建立电子商务、网络证据保全服务中心，共同拓展新型公证业务市场。

　　5.建立法律服务合作机制。立足法律服务业梯次发展、共赢发展，着力打造“珠三角一小时都市及法律服务协作圈”，建立“珠三角法律服务快车道”，建立跨地区、综合性和专门性的法律服务团，在珠三角一体化政府间合作、大型企业跨市经营、跨市及中外合作重大项目建设、跨区域纠纷化解、企业应对金融危机、大案要案办理、亚运及商务会展法律服务等方面开展合作。建立珠三角阳光法律服务体系，健全律师、公证员、司法鉴定人员、基层法律服务工作者诚信情况查询机制、法律服务从业人员违纪违规通报机制、国家司法考试违纪协查机制、查处非法法律服务机制。定期召开司法行政理论研讨会，研究和探讨法律服务发展热点、难点问题，向广东省司法厅和广州市委、市政府提出立法建议。

　　（四）创新学习交流机制

　　利用《规划纲要》实施的契机，建立司法行政机关公务员挂职锻炼、异地培训、参观学习机制，拓展视野、更新理念。建立律师、公证员异地实习、青年律师培养机制。建立珠三角法律服务业竞争力提升机制，各市律师、公证、司法鉴定协会和法学会建立联席会议制度，通过论坛、专题会议等形式每年举办年会，鼓励双边、多边磋商合作，互通有无，共同提高。及时、便捷做好已取得法律职业资格人员的异地执业挂档工作，相互承认职（岗）前培训资格。实施珠三角司法行政优才计划，每年选派一定数量的优秀律师到先进地区学习、深造。

　　（五）创新延伸对接机制

　　《规划纲要》赋予珠三角先行先试权，因此，只要符合国家方针政策、法律法规，符合国情和司法行政工作未来发展方向的，都要大胆尝试。第一，在理念上，要有珠三角是一个整体的概念，是放眼世界的，是与港澳台、泛珠、东盟和世界对接的。第二，在发展规划上，要把加快发展现代法律服务业、积极培育和壮大法律服务市场纳入现代服务业发展的规划部署，按照现代服务业理念打造新型法律服务产业链，促进现代法律服务业向产业化、规模化、国际化、规范化、专业化方向发展，并且能够优势互补、错位发展、结构合理、充满活力。第三，在人力资源战略上，吸收和培养人才，优化人才结构。定期组织各类专业化的论坛、沙龙、联谊、参观学习、培训等活动，选派优秀律师前往国外学习、考察、培训，构建产学研相结合的人才培训、成长基地，逐步扩大律师队伍中硕士、博士研究生的比例。要培养一批掌握WTO规则、熟悉涉外法律事务、精通外语、能为经济和社会发展、对外开放提供优质服务的高端人才。在律师协会建立人才培养专项资金，鼓励支持优秀的律师人才、“海归”律师在珠三角执业，使法律服务能够逐步符合国际规则、国际惯例而又有自身特色。第四，在广州法律服务品牌方面，引导律师事各所找准自身定位，加强业务管理、风险管理、知识管理、文化管理，建立合理的律师事务所内部利益分配机制，推动律师事务所科学发展。探索大型律师事务所公司化管理路子，发展一批“亿元所”、“个人所”、“特色所”，积极参与大型法律服务的竞标，争取办成一批有影响力的、重大的法律服务项目，提高知名度，以优质、高效、专业的法律服务叫响“广州法律服务”品牌。第五，与泛珠三角的对接方面，要优化律师执业环境，着重发挥珠三角法律服务人才、业务和善于开拓创新的优势，大力向外输出法律服务，拓展法律服务市场。第六，在与港澳和东盟对接方面，要抓住CEPA实施的契机，开展与香港法律服务方面的多层次合作，依托穗港两地律师协会、香港大律师公会、东盟秘书处、新加坡广州知识城等平台，进行法律学术交流和法律信息互通，建立起一个沟通、交流机制，进行经常性的交流和合作，创造条件，通过协议等方式，促进双方法律界进行法律实务方面的合作。

　　三、以发展方式解决新问题，处理好三个关系

　　（一）处理好实施纲要与自身发展的关系

　　《规划纲要》是未来10多年司法行政工作发展的蓝图、目标、努力方向，实施的目的是为了提高广东省司法行政的活力、核心竞争力和整体的实力。在实施《规划纲要》的过程中，要做到围绕纲要目标，最好能够以红头文件的形式适时出台《珠三角司法行政一体化及法律服务规范》、各市间《司法行政协作备忘录》，开通司法行政协作无障碍通道，在推进《规划纲要》落实中实现司法行政工作的科学发展，形成珠三角法律服务集群，使两者相互促进，相得益彰。

　　（二）处理好一体化与特色化的关系

　　之前，珠三角各市司法行政工作基本上是块状发展、“岛屿式”发展、特色式发展，与一体化、同城化的要求存在较大差距。因此，应求同存异，先在总体目标上达成携手奋进的共识，继而循序渐进、分步实施，做到先易后难，先综合后具体，逐步深化。同城化和一体化不是同样化、一致化，各自的特色、优势应得到进一步发挥，各城市法律服务业通过分工以及法律服务机构间的互动合作（如相互推荐业务）而形成珠三角法律服务集群，不断提升自主创新能力，增强发展的后劲，先发展带动后发展，最终实现协同发展、整体发展、科学发展。

　　（三）处理好现实困难与长远发展的关系

　　由于《规划纲要》的实施正处在起步阶段，尚未建立人财物及责任考核机制，司法行政合作推进中，每年都会出现大量有待协调的实际议题，难免出现“有人出场、无人办事、无钱办事、无督办督查、说起来重要忙起来次要”的现象，遇到的客观主观方面的问题肯定也不少。要从中选出为各市共同关心和共同要求的议题，定期举办高峰论坛，从大家形成一致认识的事项着手，在珠三角城市群中全力推进解决，放开一点胸怀，减少一点限制，舍弃一点单方利益，摒弃短期的考量，争取尽快磨合，在点上、具体项目上酝酿突破，不断推出合作项目，然后从点上再扩大到更多的点，再扩大到面上，用发展的方法解决遇到的问题和困难，最后完成制度的全面对接，实现一体化。

　　广州市司法局·卢铁峰