论依法行使行政职权之“法”的标准——关于完善《行政诉讼法》立法目的的一种思考

上个世纪80年代末制定的《行政诉讼法》是一部具有里程碑意义的法律，它对保障公民、法人或其他组织的合法权益、监督行政机关依法行政、推进我国法治建设进程起了极重要的作用。随着时代的发展，这部法律在实践中所反映的问题也一一显现，修改《行政诉讼法》已成为热门话题。本文试就确立行政机关依法行使行政职权之“法”的标准问题，谈谈如何完善《行政诉讼法》的立法目的。

　　根据《行政诉讼法》第1条的规定，[1]通常把《行政诉讼法》的立法目的概括为三项：第一，保证人民法院正确、及时审理行政案件；第二，保护公民、法人和其他组织的合法权益；第三，维护和监督行政机关依法行使行政职权。[2]其中第二、三项是最重要的两项目的。目前很多人对第三项持有异议，提出行政诉讼作为对行政权力的司法监督制度，不具有“维护”行政机关依法行使行政职权的目的，应删除“维护”二字，只强调“监督行政机关依法行使行政职权”，[3]笔者认为所议有理并表示赞同。但是，这仍然是不够确切的，因为在“监督行政机关依法行使行政职权”这一目的的表达中，尚潜含有一种未为人注意的缺陷，这就是此处所称的“法”含义过泛。它泛指各种法律、行政法规、地方性法规和规章，也不考量它们之间有否冲突、矛盾，只是取其形式意义而用。换言之，只要求行政机关行使职权依法，这可能导致形式上虽依法，但依此法或是彼法，依良法或是恶法，都是依法。如果对“法”不明确特有的标准，可能产生因依法所带来的大量冲突和矛盾。例如，行政机关行所依之“法”与公民等一方合法权益之“法”恰恰是相互抵触之法，行政诉讼如满足于仅以监督行政机关“依法”为目的，便要否定公民、法人和其他组织有“合法”的权益，也就不可能保护其合法权益。

　　深究这种现象的原因，应当是由立法不统一、甚至立法混乱所造成的。立法不统一的现象在行政法领域并不鲜见，在这个领域，立法主体多、立法层级多、立法形式多是一大特色，行政管理中的利益驱动也易于产生地方保护主义和部门保护主义。立法不够统一的现实基础，使得行政诉讼“监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的存在一个先天性不足：从涵盖的内容讲，它只能监督行政机关“无法而用权”、“违法而用权”的问题，却不能监督行政机关“不依良法用权”、“依相互矛盾的法，用相互打架的权”的问题。而恰恰这又是目前依法行政过程中的一个难点问题。该难点最典型的表现有两种：（1）行政机关行使职权时确实有法可依，但所依之“法”与某上位法是不一致的，或与其他同位阶法是不一致的。而公民、法人和其他组织的合法权益却正是源自某上位法或其他同位阶法（包括作出某上位法或其他同位阶法未禁止的行为）。在司法实践中，这类行政案件时有发生。如最高人民法院1993年3月11日就曾专门对福建省高级人民法院作出过一项批复，以指导人民法院在行政审判中处理下位法与上位法不一致的情形。[4]（2）两个以上行政机关行使职权时各依其法，但各所依的法相互矛盾、冲突，也正是如此依法导致不同机关、部门之间职权交叉冲突，公民、法人和其他组织本无过错和责任却要因此而受难。若依甲机关之法，公民等一方的行为是合法的，或享有某种权益；若依乙机关之法，公民等一方的行为是违法的，或不享有某种权益。司法实践中这类行政案件也不少见。

　　鉴于此，行政诉讼的立法目的仅仅只提出“监督行政机关依法行使职权”是远远不够的，因为在上述两种情况中，行政诉讼若只以监督行政机关“依法”为目的，不管法之间会发生矛盾，不监督行政机关应当依何“法”，不审查行政机关依何“法”才是为正确的依法，不裁判行政机关所依之“错法”是无效的，就不能真正保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　行政诉讼“监督行政机关依法行使行政职权”之立法目的之缺陷，反映了20年前《行政诉讼法》立法时形式法治主义的认识局限，在追求实质法治的今天，修改《行政诉讼法》时必须重视并解决这一缺陷。解决的根本途径当然是立法上的法制统一，但行政诉讼也并非无可作为，行政诉讼应当通过诉讼机制维护法制统一，在维护法制统一的基础上监督行政机关依法行使职权。具体讲应以法制统一作为标准来监督行政机关依法行使职权，这就不仅仅是监督行政机关依法，而且是要监督行政机关不得随意依法，监督行政机关必须依照符合国家法制统一原则的法。行政诉讼只有首先监督行政机关所依之“法”符合法制统一的实质性标准，进而才能正确、有效地监督行政机关依法行使职权。

　　根据以上分析，“监督行政机关依法行使行政职权”作为行政诉讼的立法目的，并不是一个准确、完整的表达，笔者认为应当将这一立法目的加以修改完善，表述为“监督行政机关遵守法制统一原则、依法行使行政职权”更为妥当。即要在立法目的的内涵上，将监督行政机关遵守法制统一原则作为行政机关依法行使行政职权不可缺少的一个重要组成部分。

　　贯彻行政诉讼这一立法目的，也需要行政诉讼制度上的相应发展改进。《行政诉讼法》应当增设相关规定，主要包括：（1）行政审判不仅限于审查行政机关的具体行政行为是否有法律依据、是否依法作出，而且要审查行政机关是否选择适用了正确的法律依据；（2）行政审判有权审查、确认行政机关作出具体行政行为的依据（包括抽象行政行为以及地方立法形成的法规范）是否符合国家法制统一原则，是否符合《立法法》的规定，是否与上位法一致；（3）行政审判有权停止具体行政行为所依据的不合法、不统一（如同位阶的法相互矛盾等）的法规范对本案的适用效力；（4）行政审判有权建议有关立法机关启动立法监督机制，修改、撤销或废止不符合国家法制统一原则的立法。

　　注释：

　　[1]《中华人民共和国行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”

　　[2]应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2006年版；以及各种有关中国行政诉讼法的经典教科书。

　　[3]参见孔繁华：《从性质看我国行政诉讼法立法目的之定位》，载《河北法学》2007年第6期；杨伟东：《行政诉讼目的探讨》，载《国家行政学院学报》2004年第3期；刘颖：《我国行政诉讼法立法目的研究》，载《中州学刊》2005年第1期；孙莉：《在“维护”与“监督”之间—＜中华人民共和国行政诉讼法＞立法目的分析》，载《南京工业大学学报》（社会科学版）2007年第1期。

　　[4]即最高人民法院1993年3月11日《关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定的复函》。该文复福建省高院称：你院闽法行其＜1991 > 817号请示收悉。经研究并征求全国人大常委会法工委和国务院法制局的意见，答复如下：一、《渔业法》第30条规定：“未按本法规定取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可并处罚款；情节严重的，并可以没收渔具。”这一条未规定可没收渔船。福建省实施《渔业法》办法第34条规定：“未取得捕捞许可证擅自进行捕捞或者伪造捕捞许可证进行捕捞，情节严重的，可没收渔船。”这与渔业法不一致，对地方性法规与法律和行政法规不一致的，人民法院应执行法律和行政法规。（中南财经政法大学法学院·方世荣）

　　来源：《行政法学研究》2009年第3期