关于我国司法制度的现状及改革构想

　改革开放二十多年来，我国法制建设取得了举世瞩目的成绩，司法机关在司法改革方面作了大量探索和工作，取得了不少进展，有的还通过立法从法律上加以明确和规范。但有些还只能说是初步的、形式上的一些改进。但总体上说，目前司法制度的改革滞后于经济体制改革，实践中存在的管理体制不顺、制度不健全、司法人员素质不高、监督机制不完善、有法不依、执法犯法等问题引发出的司法不公和司法腐败，已到了刻不容缓非解决不可的时候了。推进司法制度改革，实现司法公正，已经成为时代的迫切需要。当然，司法改革不仅是司法部门和司法人员的事，也是法学界和社会各界义不容辞的义务。为此笔者不揣冒昧，在浅析我国司法现状的基础上，撰文坦露感想，以期对我国司法改革有所裨益。
　　一.我国司法制度现状评析

　　１.我国现有审判制度的问题

　　法院作为国家的独立审判机关，人们追求公正的最后屏障。建国以来，一直实行合议庭审判和审判委员会制。这一制度在当时法官法律素质不高的情况下，为保证办案质量起了一定的作用。随着社会的与发展，通过50年的实践，审判委员会和合议庭存在的一些弊端也日益浮出。法院不是以审判职能来进行管理，则采用行政管理的模式，这必然导致，审判案件中的“请求”“汇报”“批准”。从而丧失了宪法规定的独立审判的初衷，　使其流于形式。如审案的定不了案，定案的不审案。审判委员会听案定案，很难了解和掌握案件的真实情况。这种审判机制不但会在认定事实、证据和适用法律上带来问题，也模糊了办案责任，大大地挫伤了办案人员的积极性，也降低了办案人员的责任心，同时这种机制还为说情循私者开创了门路。
我国审判制度在诸多方面存在缺陷，这些缺陷极易导致司法不公，产生腐败，归纳起来主要有以下几个方面：

　　1.独立审判未得到肯定和保护。

　　宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。虽然宪法规定了我国的审判独立制度，但从实际情况来看，审判独立根本未能真正的独立，主要来自三个方面的干扰，首先，宪法和法律并未明确肯定法院在国家基本权力结构中独立，在国家结构形式上实行人大监督下的一府两院制。审判人员须所在地人大任免，法院工作须向同级人大报告并受其监督，因此审判权相对于人大而言并未独立，尤其是许多地方不仅对法院审判工作的监督，而且发展演变为对个案的插手和干涉，致使审判权难于独立。其次，宪法规定的审判独立实质上是法院独立而并非法官独立。从现代司法及公正理念来看，审判独立必须是法官独立，因为只有当官独立，才能使现代诉讼制度中的科学性和公正性真正发挥作用，才能使法官的自身价值和责任性结合并充分发挥出来。现在法官审判案件要受到来自庭长、院长乃至审判委员会等多方面的牵制。

　　2.缺乏科学有效的法院管理体系。

　　多少年来“官本位”始终困扰着我们这个社会，无论是厂矿企业，还是学校或社会团体等，都热衷于采用国家机关的行政级别。建国以来，法院也同样如此，科级、处级到局级，一级一级分得十分详细，一级管一级，下级服从上级的行政领导模式，这与审判规律的模式格格不入，削弱或剥夺了合议庭审判定案的效能，产生的结果必然是层层汇报请求，庭长、院长　权力无限扩大和异化，行政管理权演变为审判权。合议庭的审判质量和效益，乃至审判工作的合法性就大打折扣很难保证。应当说，法官的审判提遵循的原则只有一条，服从法律，遵守法律，依法审判，就像军人服从命令作为天职一样。可是法官的审判不仅受到内部的干涉，而且还受到地方党委、政府的干预。由于地方党委组织部门掌握着法院干部的晋升、任用等管理权，可以通过此权力来干涉审判工作。地方政府掌握着法院财政大权也可以通过此权力来操纵法院的审判工作。在这种领导和管理体制下，如何体现和确保审判工作的公正、和效益呢。

　　3.庭审功能未能得到强化，暗箱操作仍然盛行。

　　我国三大诉讼法中均对开庭有明确的规定。但是实践中为什么到处盛行“案子一进门两头都托人”“要打官司先打关系”的恶习和歪风呢？笔者认为关键在于法院庭审活动存在着严重的形式主义。许多案件的事实在没有经过对方当事人当庭质证的情况下就由法官与一方当事人于庭外加以认定，当事人在开庭时提供的证据和主张得不到法官足够的重视，法官审理案件的大部分精力放在庭外，这种“未审先定”，使得“当庭认定事实和当庭作出裁判”的诉讼目标很难兑现。庭审功能的弱化，必然导致庭外活动增多，法官主动出击调查收集证据，与当事人或代理人接触就更加频繁。有些地方法院由于经费或其它原因，与当事人或代理人一起出差取证或办案，这种同吃同住同行现象，给司法腐败滋生提供了机会，也为诉讼案件久拖不决，增加诉讼成本，为不法寻租者提供充足的时间和场所。

　　4.缺乏严格意义上的审判责任制。

　　根据法律规定和我国目前审判的情况，审判案件通常由独任审判和合议审判，然而实际案件最后的裁判权都在庭长、分管院长或审判委员会。在这种现实情况下，虽然形式有过错追究制度，但却很难有效实施和操作。首先是合议庭，就大多数案件，名义上由合议庭审理，实质上是由承办人一人审理，其他合议庭成员没有真正的参与，摆摆样子而已，评议案件也是承办人的意见起主要或决定性作用，其他合议庭成员多数情况下只是附合表个态。这样的结果就是责任由虚拟化的合议庭来承担。也就是形式上的合议庭责任，实质大家都没有责任。其次是庭长、分管院长的审批，大多数情况下，合议庭或者审判员在案件裁判前须先向庭长请求报批，有的还要向院长报批，把审判权推向了庭长或院长，前者审案，后者定案，最后大家没有责任。再者是审判委员会，说实在的，对复杂疑难案件，仅靠听半天的汇报就提出处理意见，这很难确保其意见正确性，对于一些想偏袒一方的法官来说，把厚厚的案宗交给审判委员会，并加带有个人倾向的汇报影响审判委员会，使他们作对己有利的决定，并不是很难。这样，个人的倾向，极有可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲审判责任制。

 

　　２．我国现有检察制度的问题

　　1.人民检察院作为法律监督机关徒有虚名。

　　我国宪法规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。这表明检察机关在维护国家的法制统一和保障法律实施方面有着及其重要的地位和作用。但多少年来，人民检察院的法律监督职能并未全面得到体现。从实践来看充其量监督范围仅限于诉讼领域，而在立法领域、行政领域，对宪法和法律、法规的执行和遵守情况并未行使或很少行使监督权。换言之，按照三大诉讼法的规定，人民检察院仅有权对刑事诉讼，民事诉讼和行政诉讼实行法律监督，因此人民检察院实际上只是一个诉讼监督机关，很难成为名副其实的法律监督机关。

　　2.人民检察院未能真正独立行使检察权。

　　虽然宪法规定了人民检察院依照法律独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是由于人事、财政和领导管理机制上的种种原因，因而宪法规定的原则难于落到实处。首先在人事管理体制上，按照人民检察院组织法规定，地方各级人民检察院的领导人员、检察委员会委员、检察员均由本级人大及常委会选举或任命，但根据党管干部的原则，在上述人员提交选举任命之前，须由本级常委或组织部门讨论同意。同样，上述人员的免职亦有其向人大提出。因此，在地方党委或组织部门实际上握有检察人员升降去留大权的情况下，很难摆脱常委和组织部门某些实权人物的影响和左右，其次在财政经费上，由于地方各级人民检察院的经费列入本级政府预算，由财政全额拨给。在这种财政管理体制下，其也不可能冒“无米之炊”或“少米之饮”的危险去独立行使职权。再说在领导管理体制上，目前我国县级以上各级党委均设立政法委员会，而政法委员会书记往往是由公安厅（局）长任书记，分管政法工作。在实际工作中，公检法遇有重大疑难案件都要提交政法委讨论，由政法委出面协调、研究并提出处理意见。在这种领导体制下，指望检察院独立行使职权，很难说有多少实际意义。以上这些问题在人民法院也同样存在，有相似类同之处。

　　3.检察机关缺乏自身监督机制

　　检察机关与审判机关同是人大产生的司法机关，宪法同时赋予其独立行使检察权和审判权。人民检察院既担负侦查职能、起诉职能，又担负法律监督职能，负责国家工作人员贪污贿赂犯罪和渎职犯罪等职务犯罪案件的侦查工作和所有公诉案件的审查起诉工作，同时对公安机关和国家安全机关的侦查活动，人民法院的审判活动和裁判的执行活动是否合法进行法律监督。从人民检察院诸多任务和职能中，我们不难发现，唯独没有对自己的监督和制约。诚然，检察院内部的监督和制度，作用和效果很难说有多少实际意义。此外司法实践中也存在检察权膨胀，检察权高于审判权，检察权与审判权失衡的现象。检察机关不仅享有立案权、侦查权、公诉权等，还有对司法裁判的抗诉权，这种体制必然导致检察机关凌驾于审判机关之上，容易产生权力腐败和滥用，不符合司法最终裁决原理。
　　二、司法改革需要遵循的几项普遍原则
　　司法改革应具有明确的理论基础和改革原则。过去我们某些局部和地方的改革，尽管取得一些效果，但不够理想或不够到位成功，原因在于不仅理论准备不足，而且缺少明确的规划和原则，受官本位的体制影响干扰太多，因而改革进度缓慢、效果不佳，“依法治国”在某些地方只是口号，没有认真地贯彻实施。要推进司法改革，最首要的是要把改革的指导思想和原则搞明确。我们的司法改革要把发展社会主义民主与健全社会主义法制作为核心目标，把为广大人民服务作为宗旨从这个根本出发，我们的改革，决不可能是西方资本主义司法制度的生搬硬套，而应当是有鉴别的借鉴，尤其要重视我国司法实践、历史的教训以及已有司法改革的成功经验。为此笔者认为应当具体考虑，司法改革应遵循以下普遍原则。

　　1.应确立司法公正的宪法原则。

　　改革现行司法体制，前面已经阐述过，目标是实现司法公正，司法公正前提是司法独立。但是任何改革，都应该有法有据，特别是宪法依据。我国宪法虽然规定了司法独立。但表述不够清楚和完善，对法院的独立审判权、检察院的独立检察权仅仅规定“不受行政机关，社会团体和个人的干涉”是远远不够的。假设某一个地方组织或某一位党委主要负责人以党委的名义插手审判或检察、干预司法怎么办？政法委员会直接介入某司法怎么办等等。法律上规定得不明确。至于司法公正，目前还没上升为宪法性规范。应当修改宪法，增加公正条款，修改司法独立的表述，确立司法公正，司法独立的宪法原则，任何组织或者个人都不得干涉司法独立以确保司法的公正。

 

　　2.完善权力制约的原则。

　　自国家和阶级产生以来，权力便具有极大的诱惑力和腐蚀力。因此，只要有国家和国家的权力存在，掌握权力的人就可以权谋私，公权私用。正如约翰·阿克顿所说的那样：“导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败”。那么如何克服权力的诱惑力和腐蚀力呢？资产阶级思想家孟德斯鸠曾一针见血地指出：“从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须权力制约权力”。因此，防止司法腐败，防止司法不公，就必须对权力进行制约和监督。我们在司法体制改革中，必须认真考虑以权力制约权力的问题，建立有效的制约机制和监督机制，以防止司法滥用权力，以权谋私，损害司法公正，损害国家和人民的利益。

　　3.应树立司法效率和效益原则。

　　司法改革的目标和要求应当是独立，公正。司法公正是人们崇尚的理想和目标。然而在司法公正实践中，人们进行诉讼的目的，并非是刻意寻求形式上的公正，确切地讲，是诉讼的利益追求。对当事人来讲，“公正”具体有什么实际意义？他们要追求的是一种利益。目前全国每年有500万件案子，且每年递增率20%左右。现实是我们每年许多案子都在延期和超期，即使打赢案子，无限期的执行拖延，它的实际后果是什么，就是拖垮了企业、拖垮了当事人，同样也拖垮了法院。司法效益不仅仅是效率的问题，也不仅仅是对当事人的效益问题，而它涉及整个社会的效益问题。国家、企业和个人在诉讼中承受的成本是难以想象的。因此在司法改革中，强调司法公正和独立的同时，特别关注司法效益的问题。

　　4.应确保有效的监督机制原则。

　　保障司法权的独立和正确行使，必须强化监督机制。如果落实司法权独立行使后，司法权力就会迅速增大，监督机制的完善就显得尤为重要。根据宪法和地方组织法的规定，我国的地方各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是监督机关。由于目前地方保护主义及司法不公的问题比较突出，因此加强人大对司法活动的监督的呼声更为强烈。如何有效地进行监督？这是一个非常现实的问题，用法律（是监督法）来调整来规范可谓是比较有效的方法之一。人大的监督形式也有其不足之处，因为人大代表对司法活动不是全部或全过程的了解，对司法中的违法和不公知之也不够多或全面，其监督效果就不一定理想。因此我们是否可以考虑用其它部门或形式呢？对司法活动环节了解最多的是谁，是律师，律师最清楚哪个法官、检察官办事公正，哪个法官、检察官办事不公正，哪些地方存在违法和不公正的行为和现象，因此建立律师对司法活动的评议监督机制，不失是一种有效的监督形式。在我国目前司法制度还不够完善的情形下，充分利用新闻舆论媒体来对司法活动进行舆论监督，应当是极其有效，且成本最经济的方法之一。当然，在建立监督机制的同时，要防止另一个倾向，就是对司法活动的乱干预，影响司法活动的独立性。
　　三、司法改革中的一些初步构想
　　笔者认为司法改革的目标应当是独立、公正和效率。重要是体现司法公正，如果没有独立，就不可能做到公正，没有公正也谈不上效率。我国法院在世界上的地位和信誉是很低的，审判不公、不快、不廉洁，司法权威很差。产生的原因归纳起来有以下：重客体轻程序，重形式轻实质（长官意志表现），重职权轻权利，重集权轻民主，重内部审结轻公开审判、重行政管理轻审判管理等。这些原因的产生主要是违背了审判规律的模式（指示、报批制度），违背了审判组织规律模式，违背了审判效率规律。为此，提出以下几点不成熟的改革构思：

　　１．审判制度改革的构思

　　1.强化审判长的功能

　　我们现行的审判是采用审判委员会和合议庭组织形式，这种组织形式用来解决重大问题决策无疑是正确的，但其不适合审判活动的特点，其结果只会导致审理与判决分离，审判贵任虚似化。因此必须逐步过渡到法官独立审判的体制，要对现有的法官队伍进行分流，提高法官家质，减少法官的数量，改善法官的待遇，加大法官的责任，强化法官的约束。应将法官分列为审判长和审判员两大序列。审判长不从事具体事务性工作，只出席庭审活动，并根据庭审活动认定事实作出裁决。采取这样的体制，使审判长从日常事务中解脱出来，专司裁判工作，有利于提高审判的效率和审判贵任的归属。确立审判长责任制，可以淡化庭长、院长、审判委员会在审判中的作用和干预。。

　　2.改革法院体制和人、财、物管理模式

 

　　造成司法不公、司法腐败的最大因素和原因，就是地方保护主义。要克服和消除地方保护主义，就必须从我国法院设t的改革人手，强化司法独立。将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，建立独立于行政的司法管辖系统，这是我国司法体制改革的有效可行途径。在法院人事管理方面，现行的法官管理体制延用的是地方主管、上级法院协管的传统干部管理制度。这种体制使法官的任用实际上控制在地方手中，因此应当逐步建立摆脱地方的职业法官制度。在财力和物力方面，目前采用地方政府给予经费包干的作法，导致法院在经费上只能依赖于地方政府。为此，必须将法院的经费与地方财政彻底分离，各级法院、检察院的经费由中央财政预算或由中央规定标准在地方财政中实行单列。这样可以使法院在经济上能够独立，消除地方保护主义的影响。

　　3.健全和完善执行制度

　　执行不力目前是我国司法活动中的一个十分令人担优的问题，也是诉讼成本增高，诉讼效益降低，司法权威低下，人们厌诉和对法治丧失信心的一个重要因素。由于检察院对法院执行工作方面的监督，目前仍是空白，法院自己审判自己执行，缺乏监普，没有压力，很难想象能够雷厉风行地加大力度。当然执行难问题有社会原因和法律问题，但我们也不能否认体制上的原因。笔者认为，应当归属独立的执行机关来行使执行权力。众所周知，我国各级行政机关是国家的权力执行机关，负贵执行权力机关制定的各项法律。同样，也应负贵执行法院的判决和裁定。现实中刑事审判后的执行，也是由行政机关来执行的(如监狱)，那么民事、行政裁判发生法律效力后是否亦可由行政机关负资执行。具体设想是把法院的执行庭从法院划出去，把执行的权力归属于司法行政部门，由司法部来掌管。各级地方设立的执行局，负贵刑事、民事、行政和仲裁有效裁决的执行案件。

　　2检察制度改革的构思

　　在法律监督体系中，人民检察院应当是一个非常重要的环节，它应当是保证国家司法权力正确运作的主要机构。如果它的法定作用不能充分发挥，那么司法监借就会产生疑问。当前检察机关在监督方面的职能发挥存在着严重的问题，监督不力普遍存在。究其原因很多，如不愿监督、不能监督、不敢监份等。要改变这种状况，理顺体制和完善机制是非常重要的。

　　1.理顺体制，组建康政监份机构

　　目前，我国处理国家工作人员职务违法犯罪案件的部门太多大杂，有检察机关，有监察机关，还有党的纪律检查机关，从理论上讲，这不符合法制统一原则，同时也给法律的正确适用带来一定的障碍和影响。因此建议将检察院的反贪局以及行政监察机构和纪律检查机构合并，组建国家廉政监督机关，全面负贵查处国家机关及其工作人员的违法犯罪案件，这些案件主要包括贪污贿赂和读职两大方面。这样做可以有效地解决目前检察机关自行侦查案件的监督间题，也可凸现国家廉政监督机关不仅是一个反贪污贿赂和滨职的机关，而且还是一个预防贪污贿赂和读职的机关，同时体现其在国家廉政建设和保持国家工作人员纯洁性方面的职能作用。

　　2.完善检察机关的法律监替职能

　　既然宪法规定了人民检察院作为国家的法律监督机关，它的监督范围就应当包括立法领域和行政领域。因此有必要对现行的人民检察院组织法进行修改，增加对宪法、法律、法规的执行情况监份的职能条款。如根据《立法法》，发现行政法规与宪法、法律相抵触，地方性法规与宪法、法律、行政法规相抵触，行政规章与宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触的，则最高检察院有权提请全国人大及其常委会，省级人民检察院有权提请本级国家权力机关进行审议并决定是否撤销。同时，人民检察院有权对所有法律的实施情况进行检查监任，如发现国家机关或单位有违法行为的，有权通知纠正或提出整改意见，如果有关机关或单位拒不纠正违法或改进的，则检察机关有权提请其上级机关或主管部门予以处理，必要时人民检察院可以依法提起诉讼。

作者：于秀阳