农民环境权的保护

【正文】
    一、农民环境权与农民环境权保护的意义
   
    （一）农民环境权
   
    1．农民环境权的涵义
   
    环境权作为一种法律权利，是随着世界性环境危机和环境保护运动而产生的。1972年的《人类环境宣言》第一条就庄严宣告:“人类有权在一种能够过尊严和福利的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”这表明环境权作为基本人权为世界所瞩目。由此许许多多的国家也以立法的形式表示了对环境权问题的重视和关注。
   
    环境权是公民享有的不在被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。首先它要求人们保护环境，要求任何主体在发展经济和从事其他活动时防止环境污染和破坏。其次才是人们在这一不被污染的环境中生存及利用环境资源的权利。然而，在制度上和现实中的种种现象表明，一方面自然环境承载着中国亿万农民的衣食之源，另一方面由于现实中的弱势地位，环境权屡遭侵蚀，农村自然环境的破坏也直接影响着农民的生活甚至生存。有人说中国城市的发展是以环境的破坏为代价换来的，但毕竟，环境破坏了，城市是发展了，广大的城市人民享受到了发展带来的一定的利益成果，而很多的农村，工业没有发展，环境却仍然被无情破坏和污染了。其中很大一部分原因就是城市的环境污染转嫁到农村。广大农民的环境权受到了直接侵害。可持续发展战略已经成为我国经济发展的基本指导方针，在倡导和谐社会的历史强音和新农村建设的时代背景下，如何更好的保护农村环境，保障农民环境权更是显得举足轻重。
   
    农民环境权是农民生存和发展的一项基础性权利。由于我国城乡二元结构以及其他主客观原因，造成了农民的弱势群体地位，致使广大农民包括环境权利在内的诸多权利被侵蚀。又因为农民占我国总人口的绝大多数，可以说农民环境权的享有状况反映了全国环境保护的水平。因此，在社会转型时期和社会主义新农村建设时期，研究和探讨农民环境权的保护问题就显得十分必要和重要。关于环境权的涵义，蔡守秋老师认为，环境权是环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。一般认为，环境权的经典定义是《斯德哥尔摩人类环境宣言》的宣告:“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”我们所说到的农民环境权，突出的是将农民作为环境权的主体进行重点考察。因为农民占中国总人口的绝大多数，农民环境权的享有状况反映了全国环境保护的水平。一般来说农民环境权是指:农民享有在良好的环境中生存和利用环境资源的权利，并当其环境权利受到侵害时可以获得及时有效的救济的权利。
   
    2．农民环境权的内容
   
    环境权的内容目前也是存在分歧的，其中吕忠梅教授在《沟通与协调之途—论公民环境权的民法保护》一书中指出环境权至少包括四个方面的内容，即环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权和环境侵害请求权。我个人比较赞同吕忠梅老师的这一观点。环境权应分为实体性环境权和程序性环境权两大分支，后者是前者的重要保障。程序性环境权的提出丰富了环境权理论，在国际上也得到了大力倡导，各国立法大都作了相应规定。一般认为农民环境权包括实体性环境权利即环境资源使用权和程序性环境权利即环境知情权、环境参与权和环境侵害请求权(或环境诉权)。农民环境资源使用权指农民享有的在不被污染和破坏的环境中生存和利用环境资源的权利。主要包括日照权、安宁权、土地使用开发权、山林使用开发权、水体使用开发权、清洁空气权等。农民环境知情权，是农民对与其自身生产生活密切相关的环境状况、国家的环境管理状况等有关信息获得的权利。这一权利既是农民参与当地政府乃至国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。农民环境参与权是指农民参与环境有关环境决策过程的权利。农民环境参与权具体包括:对有关具体活动决策的参与、对与环境有关的政府决策的参与和对环境立法的参与等。农民环境侵害请求权(或环境诉权)是指当存在环境侵害的潜在威胁或发生环境侵害并造成损害时，受害人(农民)或其他相关人员的请求国家有关部门依法保护其合法权益的一项权利。
   
    3．农民环境权的特殊性
   
    在哲学中我们学习到了，任何事物都有其普遍性和特殊性。普遍性与特殊性的辩证关系寓于一切事物中，我们也可以用事物的普遍性与特殊性的辩证关系来分析农民环境权。由于农民环境权具有环境权的一般性、普遍性。而农民环境权又具有其自身的特殊性，所以在研究农民环境权时更要注重其特殊性。一般认为农民环境权的特殊性主要是指其主体、客体和内容的特殊性。
   
    首先，农民环境权主体的特殊性。环境权的主体包括公民、法人、国家、人类等。此论文提到农民环境权，突出的是将农民作为环境权的主体进行重点研究。这一主体与环境权其他主体相比，由于农民政治经济地位的“弱势”地位，致使农民与其他群体(如市民)在环境权益方面，其权利往往被弱化。
   
    其次，农民环境权客体的特殊性。法律上的权利客体是权利行义务所指向的对象。权利客体一般包括物、人身、精神产品和行为以及结果等。环境权的客体是指环境权主体的权利义务所指向的对象。基于农民环境权包括实体性环境权和程序性环境权，农民环境权的客体同样也包括实体性环境客体和程序性环境客体，实体性环境客体主要是指“物”，如土地、山林水体等自然资源;程序性环境客体主要是指“行为”，如“知情权”、“参与权”、“请求权等。
   
    最后，农民环境权内容的特殊性。环境权至少包括四个方面的内容，即环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权和环境侵害请求权。而文中的农民环境权则包括实体性环境权利即环境资源使用权和程序性环境权利即环境知情权、环境参与权和环境侵害请求权(或环境诉权)。
   
    （二）农民环境权保护的意义
   
    “环境权是人类尊严的一种表达形式。”环境权作为一项人权，它是农民生存和发展的基础性权利。在当下，农村环境污染日趋严重，农民环境权不断受到侵蚀，已引起社会各界的高度关注，保护农村环境和农民环境权利的呼声日益高涨。两会报告明确提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实推进新农村建设。可以说，研究农民环境权法律保护问题具有重要的理论意义和实践意义:
   
    第一，由于国内关于农民环境权的理论研究滞后，从而使得农民环境权取得立法的专门保护缺乏理论基础。本文主要从法律的层面对农民环境权保护进行研究，希望全社会更加清醒地认识到，在社会转型时期，强化农民环境权法律保护的紧迫性和重要性，也为在将来有关农民环境权保护的立法提供许些理论基础，以期有所裨益。
   
    第二，农民作为法律上的权利主体，在理论上并不存在根本的争议。作为中华人民共和国的公民，农民当然具有权利主体的地位，享有宪法和法律赋予的各项权利。然而实际上，计划经济体制遗留下来的“一国两策、城乡分治”的理念统辖下的一系列制度，如户籍制度、社会保障制度等，都或多或少的忽视或减损了农民作为公民所应享有的权利。在当前我国社会转型时期，各种利益主体的出现和利益诉求的多元化，且由于环境侵权主体的不平等性、诉求渠道的阻塞等，致使农民在环境维权时通过“正道”很难得到回应，且成本高、风险大。因此，让广大农民在发生环境污染侵权事件维权时回到理性的轨道上和致力于农民环境权的保护实现“国民待遇”，对于构建社会主义和谐社会具有重大现实意义和实践意义，这也是本文的出发点和价值所在。
   
    第三，农民环境权是农民得以生存和发展的基础。农民依靠自然环境获得其生产资料，维持生活。保护农民环境权是环境正义的要求。“环境正义”主要强调同时代内在环境利益分配时强势群体对弱势群体的不正义的现象及其校正;与当代环境理论强调全人类共同面临的全球环境问题不同却值得关注的是，环境后果的承担往往并不公平。一个住在被工业污染的河流的农民和一个住在城市精致小区的市民，他们对环境结果的承担是不一样的。这是广大农民的环境资源权益长期以来被忽视的结果。环境状况统计结果和大量的新闻事例表明，在我国城市环境逐渐得到改善的同时，农村环境却日益恶化，越来越多的农民由于环境因素而导致贫困，数亿农村人口的生活和健康受到影响，甚至出现了“生态”难民。在环境资源保护中，我们正在人为地制造一种新型的环境弱势群体—农民。在提倡和谐和公平与可持续发展的今天，提出农民环境权问题具有重要的意义。
   
    第四，农业持续发展的需要。农业是国民经济的基础，农民生活水平的提高、社会主义新农村的建设以及整个国民经济的持续增长，必须建立在农业持续发展之基础上。环境污染和生态破坏从根本上侵蚀了农业耕作的基本物质，致使农业生产减产，农产品质量下降，农业和农村的可持续发展受到严重制约。环境问题己经成了阻碍农业可持续发展的重大障碍，只有遏制了农村环境污染，改善农村生产生活环境才能保证农业的可持续发展。
   
    第五，农民身体健康与生命安全需要。自然环境是人类生存生活的栖息之所，也是我们安生立命之地。自然环境的恶化将直接影响我们的生命健康。保护自然环境就是为了人类更好的生存和发展。当自然环境的恶化直接影响农民的身体健康和生命安全时，农民的环境权的侵蚀己经到了最底线。许多地方由于环境污染而引发的身体健康问题屡见报端，甚至由于环境恶化造成了一个个“癌症村”。而倘若农村环境进一步恶化，农民的环境权益还不能切实保护，那么对于生活在这片土地上的人民来讲是不可想象的。只有切实加强农民环境权保护，给农民生活的自然环境还以本来的绿水蓝天，才能维护广大农民的身体健康，其他一切的经济建设和成就才能成为需要。否则，这种杀鸡取卵的做法将后患无穷。
   
    第六，保护农民财产安全的需要。我国许多农村地区由于诸多因素的影响，农民生活水平依然较低，而环境污染和破坏带来了巨大的经济损失，对本来就不富裕的农民来说无疑是雪上加霜。环境污染造成重大经济损失。据统计，1988年全国农业污染损失达125亿元，相于当年2294万农民的纯收入;1995年，全国农业污染损失至少为 819.6亿元，相当于51%农民的纯收入。1995年和1998年两个年度，全国农业污染损失分别为当年农业税的2.9倍和 1.7倍。生态破坏成为农民贫困的重要根源之一。遏制农村环境污染，保护农民环境权是保护农民财产权的需要。
   
    第七，维持农村社会稳定，建设和谐社会的需要。环境污染诱发并加剧社会矛盾。就一国内部而言，某些个人或组织为了谋取自身的利益，在生产和生活过程中过多排放污染物，导致了外部不经济性的产生，侵犯了其他群体的健康和生存发展的权利，从而引起群体间的社会矛盾。比如天门城管违法行政，打死路过拍照者事件中，正是天门城管将大批城市垃圾倒到某村而引起村民的不满引起争执，从而导致的血案，这都是血的教训。和谐社会和建设社会主义新农村是我国当前的重大任务。该目标能否实现，与农村环境质量的好坏有着密切的关系。加强农村环境保护，改善农村环境质量，是解决“三农”问题、保证农村经济、社会持续稳定协调发展的需要，是实现建设社会主义新农村目标的根本保证。环境污染引发的的社会矛盾必然危害农村的社会稳定。这必然会严重妨碍和制约社会主义新农村目标的实现。因此，维护农民的环境权益，保障农民环境权的实现，对于和谐社会特别是社会主义新农村建设有决定意义。
   
    第八，实现环境公平的需要。法谚有云:“法是善和正义的艺术”，而正义是一种形式上的平等。比利时法学家佩雷尔曼说，不管人民出自何种目的，在何种场合适用“正义”概念，正义是意味着某种平等，即给予同一范围或阶层的人同样的对待。环境法有两个主要的任务，一个是保护生态环境;另外一个是实现环境公平。环境公平的概念起源于美国，环境公平可以分为代际公平和代内公平。代际公平是当代人和后代人之间的环境公平;代内公平是同一时代不同群体之间的环境公平。中国人民大学副教授洪大用在《当代中国环境公平问题的三种表现》一文中通过一系列数据表明了城市和农村的环境差异，说明农村环境状况的恶化在某种程度上也可以看作是城市污染转移和扩散的后果。城市对污染不负责任的扩散使得农民承受和负担了城市污染的后果，使得环境权益实现方面的不公平。环境污染对农民造成的直接损失和间接损失，特别是对农民健康的损害，已成为农民最大的负担。城镇以下，大多没有垃圾填埋场，垃圾围镇、垃圾围村现象严重。中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，而全国农村还有3亿多人喝不上干净的水，1.5亿亩耕地遭到污染，每年1.2亿吨的农村垃圾露天堆放，农村的环保设施几乎为零。城市环境的改善是以牺牲农村环境为代价的。通过截污，城区的水质改善了，农村的水质却恶化了;通过退二进三，企业搬迁，城区的空气质量改善了，近郊的污染却加重了;通过简单填埋生活垃圾，城区的面貌改善了，城乡接合部的垃圾二次污染却加重了。可以说加强农民环境权的保护恰是实现环境公平的需要。
   
    第九，保护农民生存权的需要。生存权是指公民享有维持其身体必须的健康和生活保障权。环境权作为一种基本人权，是由生存权发展而来的一项新型权利。环境是人类基本物质条件和空间场所的提供者，是人类生存繁衍的必要条件，它与人类的生存发展密切相关。而对于农村农民的环境权而言，更是具有特殊的意义。在第三产业农业中农林牧副渔都涉及到一个环境资源开发利用的权利，特别是对于弱势群体的农民而言，自然资源是他们维持生活的衣食之源。它是维持其生活生存的基础，如果丧失了这一权利，就会发生严重的生存问题和面临生存危机。而获得这一权利，就有了维持生存的基础。从另外一个方面来讲，这一权利若受到破环也将直接影响农民这一弱势群体的生存权。
   
    第十，保障人权的基本要求。环境是人类赖以生存和发展的物质基础，也是人类得以世世代代生息延续的家园，为人类所共有。环境权是一项人权。它为国际上很多学者所认可。我国宪法明确规定我国保护人权，同时宪法规定，法律面前人人平等。农民作为中华人民共和国的公民，其环境权也应当得到同等对待和保护，甚至作为弱势群体的农民应当得到更多的关心和关注。我国宪法虽然没有直接规定环境权，但是却规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。我国农民环境权弱者地位一定程度上由于体制原因所造成。保护农民环境权正是新时期建设法治国家，维护宪法权威，保障公民基本权利的要求。
   
    二、农民环境权现状
   
    （一）农民作为环境弱势群体的特征
   
    由于二元制的城乡结构，很大程度导致了城乡的巨大差别。长期以来，环保主要依靠“自上而下”的行政命令，农村相关环保制度长期处于缺失状态，使农民的环境权益被忽视，得不到有效的保障和救济。由于在立法上的失误使得农村环境问题长期被忽视。同时城市工业迅速发展，在城市人民享受工业发展的成果和利益的同时，城市工业发展的污染物却流了向农村，农民的权利受到各方的侵蚀。城市发展带来社会环境恶化的后果，却无辜的由靠自然环境养命的农民承受着，这显然不符合社会公平的要求。而在污染物的治理上，同为国家公民的城乡之间，厚此薄彼现象严重。治污资金几乎全部投入到了城市，改善城市的环境。可以说这都是农民的环境权没有得到有效保障的结果。由于农民受自身权利意识薄弱及社会各种条件的限制，很难实现自己合法的环境权益。由于教育程度低，法治观念不强的现实导致了农民在环境权受到侵害时的无动于衷。即使农民想通过法律途径去解决，也因为不具有法律诉讼应该具备的人力、物力和财力而显得无能为力。其环境权利常受到侵犯，环境权实现不足，环境权受到侵害时救济困难体现了农民环境权的弱者地位。可以说农民也是最大的环境弱势群体。
   
    环境弱势群体是指由于某些原因，在环境资源的开发利用、良好环境权的享有和生态利益的分配方面处于劣势地位的人群。环境资源是人们生存的必需品，具有公共性和共享性，而农民由于自身的条件和社会的原因，在环境资源和生态利益的享用以及环境权的维护方面往往处于不利处境。其特征如下：
   
    1．农村的环境保护待遇遭受制度歧视。我国的环境制度和环境保护工作明显存在着重城市轻农村的现象，农村的环保待遇与城市差距悬殊。我国现行的环保法律大都是针对城市和工业而制定，对农村的适应性差。由于管理制度安排上的缺陷，农村环境成为没人管的问题。在环境治理投资方面也存在着严重的城乡不平衡，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村环保设施几乎为零。城市环境的改善往往以牺牲农村环境为代价。城市物质需求的满足大量来自于对乡村生态资源的掠夺性开发，而所产生的垃圾和废弃物却由相对贫困的农村居民来承受。如工业“三废”的排放，使不少耕地遭到污染，有些地方造成植物大面积死亡，粮食绝收，形成局部的生态“死区”。由于工业化进程加快，城镇急剧扩大以及非法设立开发区等原因，使本来就人均占有量很少的耕地改变了用途。城市居民生活垃圾运到城郊垃圾场进行简单填埋，城区面貌改善了，城乡结合部的垃圾二次污染却加重了。城市建立了环保淘汰机制，对高污染企业进行关停和外迁，这些高污染企业却又纷纷涌入农村安家落户。正如国家环保总局副局长潘岳所说，农村在为城市装满“米袋子”、“菜篮子”的同时，出现了地力衰竭、生态退化和农业面源污染。
   
    2．农民经济收入低，无力应对环境污染的损害。近年来，农村居民人均纯收入虽然逐年增加，但却远远落后于城镇居民人均可支配收入的增长幅度。根据国家统计局公布的城乡居民收入数据进行计算，我国城乡居民收入差距悬殊，基本上呈逐年拉大趋势，如果将城镇居民所享受的各种各样的实物性补贴(如住房、医疗、物价等)计算在内，那么，城乡居民的实际收入差距比名义收入差距还要大得多。在环境和资源问题上，富裕人群的人均资源消耗量大、人均排放的污染物多，贫困人群往往是环境污染和生态破坏的直接受害者。富裕人群可以通过各种方式享受医疗保健，以补偿环境污染给生活质量带来的损害;贫困人群却没有能力选择和改善生活环境，更没有能力应对因污染而带来的健康损害。
   
    3．农民受教育程度低，环境意识薄弱。环保意识与受教育程度呈正相关关系。长期以来，中国城乡二元分割体制，使农民所接受的教育水平明显地低于城市居民。由于文化程度的限制，农民的环境认知水平普遍不高，对环境问题的严重性和环境保护的必要性认识不足，容易为了短期经济利益牺牲环境。有些污染企业为避免村民的激烈抗议和环保冲突，往往会刻意树立自己的“友善”形象，比如为村民进厂打工提供机会，让村民有钱赚，借以转移村民对自身生存环境恶化的担忧。于是，有些村民最担心的不是污染，而是政府关停这些企业自己会没钱赚。此外，农民自身的文化素质也决定了其对环境信息的理解能力有限，容易忽视自身周围产生的环境问题，对这些环境问题可能产生的后果不甚了解，不能及时采取充分的保护防范措施，等到农民意识到问题的严重性时，往往环境已严重恶化。
   
    4．农民处在社会等级的底层，环境维权呼声微弱。我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。无论是在革命战争年代还是在社会主义建设时期，农民都作出了巨大贡献。然而在社会转型、体制改革和社会阶层的分化中，原本是中国社会政治生活主要群体的农民却成了改革和发展中的弱势群体。处在社会等级底层的农民拥有的资源少，政治参与机会和社会参与机会就少，再加上组织化程度不高，“像一盘散沙”，形不成团结的集团力量，他们发出的呼声极其微弱，在政策的制定中缺乏话语权，只能成为政策的被动接受者，而很少能影响公共政策的制定。在环境问题上，由于农民的意愿很难及时上达决策机构，农民也难以为自己争得平等的环境权益和政策待遇。当他们面临资源环境权益受侵犯时，不到迫不得已，往往选择默默承受，缺乏环境保护能力和环境维权能力。而当他们的生存环境遭受严重污染，其生命健康遭到严重危害的时候，他们选择的抗争方式往往也只是旧式“告状”，而且常常求告无门，不被理睬。
   
    （二）农民环境权现状
   
    1.农民环境意识现状
   
    由于我国农民的生活水平和受教育程度明显落后于城市居民，农民普遍对环境权缺乏了解，缺乏知识，维权意识差，因而履行环境保护义务的积极性不高。许多农民将环境状况简单地理解为卫生状况，认为环境状况只涉及垃圾和污水问题，有的甚至将环境状况理解为生活景况。农民在农业生产中一味追求经济效益，往往过度开发自然资源，不合理地使用农药、化肥，造成了严重的生态环境污染和破坏。改革开放初期，农村急于发展经济、脱贫致富，乡镇企业迅速发展。由于企业生产技术水平低、规模小、分布散，没有相应的防止污染设施的配套，导致一家企业污染一条河、一个工厂毁掉一大片土地的现象时常发生。近年来，农民的环境意识有所提高，许多村干部对于污染企业的引进有了较为清醒的认识。对于已有的污染乡镇企业，由于有土地的集体所有制做基础，政企难以真正分开，乡镇集体企业和乡镇政府及居民间的相互依赖关系难以改变。企业越是与当地人的利益交杂在一起，其污染问题就越难解决。随着农村生活水平的提高，农民生活垃圾量大大增加，过去农村的生活垃圾成分简单，多数可作为农田肥料再利用，现在生活垃圾中塑料袋、塑料制品日益增多，成分复杂，难以简单地再利用。农村的建筑垃圾、养殖垃圾、加工产业垃圾也数量惊人，而农民对农家肥的使用热情降低，垃圾被大量废弃。目前，部分农村已经开始展开垃圾统一收集的工作，但由于没有统一规划的垃圾填埋和处理场所及设施，收上来的垃圾也只是在村外较远的地方堆放，没能从根本上解决问题，而且还造成二次污染。
   
    2.农民环境维权现状
   
    环境维权主要有诉讼和非诉讼两大途径。诉讼途径指环境权益受到侵害的个人、群体或企业通过运用法律的手段，主张自己的合法权益。通过诉讼的途径进行合法的环境权益维护，其主要包括民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼。非诉讼途径指诉讼外的和解、调解和环境法律知识的宣传、教育、培训，环境权益维护的咨询和解答，联络媒体进行的信息支持，等等。农民对自然资源的依赖性很大，自然环境状况的好坏对于农民的生存和发展有着直接的影响，但农民在环境保护中却处于相对于污染者和城市居民的双重弱势地位。这种双重弱势地位使农民在与排污者协商、谈判和抗争中处于劣势，在分配环境保护资源、阻止城市污染转移等方面处于劣势，这使得农民的环境权益常常被忽视和侵害。当农民环境权益受到侵害时，他们采取的措施往往较为消极和被动。农民很少作为受害者直接去与污染者交涉或者采取法律手段保护自己的权益，而更多地选择向政府和村委会报告。对于自身环境权益的理解，很多农民都会将自己的健康状况与环境状况联系起来，特别是一些近几年村民中出现健康状况明显恶化的地方。但是，几乎没有人向有关部门或法院主张过健康权益的损害，大部分的受害者认为由于健康恶化的原因难以证明，证据难以收集，往往放弃对健康损害的救济请求。农民对于小病一般是能拖则拖，患上重大疾病，很多人都放弃治疗。所以，在请求健康权益救济时，往往没有清楚的患病记录、化验单据，难以确定病症和病因。对财产权益，农民往往缺乏对于土地受到污染、饮用水和灌溉用水受到污染而导致对其今后生产、生存长远影响的考虑。由于诉讼标的与诉讼费成正比，农民在确定赔偿数额时，往往受到诉讼费的限制。
   
    3．农民环境维权存在的困难
   
    政府在农村环境保护方面的严重缺位。据中华环保联合会的不完全统计，我国每年发生的环境侵权案件约2000多件。公众的环境权益相当部分得不到保障，尤其是最基本的清洁水权、食品安全权等。一些地区因为环境污染和资源破坏而发生一系列的社会纠纷，给社会安定造成忧患。我国的管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱，而且适用性不强。目前，我国的农村环境管理体系呈现的特点是:环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。
   
    4．环境污染案件的复杂性和高成本，增加了农民环境维权的难度。
   
    首先是起诉难。很多农民维权意识薄弱，不懂得应用法律武器来维护自己的合法权益，在环境权益受到侵害时，他们往往希望政府和村委会出面解决问题，而环境行政机关和村委会参与环境民事诉讼的诉讼地位和诉讼资格在法庭上常常遭到置疑。更何况高昂的诉讼费、律师费、鉴定费用，使农民难以支持。其次是举证难。目前，我国有资质的环境污染鉴定评估机构十分缺乏，由于环境污染损害具有滞后性和复杂性，加上评估机构缺乏统一的技术标准和鉴定方法，使得环境污染案件的因果关系认证难。另外，环保部门摄于当地政府领导的压力常常不敢做出鉴定，受害者往往无法拿到用于索赔的鉴定证据。第三是胜诉难。污染企业大多是当地政府的利税来源，是地方政府拚命扶持的对象，地方保护主义严重干扰了正常的环境执法。法院在审理这类环境案件时常常受到干涉，污染受害者的环境诉讼很难得到公正判决。第四是执行难。环境污染往往是损失巨大，如果完全按照损害程度来赔偿，不少污染企业或工厂就只得关闭。在这种情况下，法院要强制执行就几乎不可能。
   
    5．农民平等环境使用权的缺失
   
    作为环境法核心权利之一的环境使用权即环境资源开发利用权，主要是公民基于生存目的而对自然资源利用的权利以及从事与自然资源有关的财产性活动的权利。而土地资源开发利用权是所有这些权利中最重要的和最基础的权利。与城市居民相比，农民的环境使用权益更得不到保障。每年近万起农业污染事故，则将广大农村的污染问题凸显在我们面前。由于环境资源权益主体的经济实力、科技水平不同，对于自然资源的开发利用程度也存在差异，所以在资源利用与环境权享有上同样也有弱势群体的存在。相对于城市居民而言，农民在分配环境保护资源、阻止城市污染转移等方面处于劣势。这使得农民的环境使用权益更容易受到侵害。耕地、林地是农民赖以生存的基本生产资料，在很多贫困地区，农业收入是许多农村家庭唯一的生活来源。然而，农民这一几乎仅有的环境资源权益，也经常遭到诸如大规模违法征地、野蛮开发以及过低的征地补偿、工业污染土壤等各种“合法”与非法的侵害。
   
    6．农民平等环境知情权的缺失
   
    环境知情权又称信息权，是国民获得本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息的权利。这一权利既是国民参与环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。目前，广大农民对环境的状况、环境信息几乎一无所知，根本谈不上对自己环境权益的参与、保障和救济。根据广东农村的调查，农民对当地环境状况的了解，占第一位的竟是“自己的感觉”，第二位的是“媒体报纸”，第三位的是“听别人说”，第四位是“政府告诉”，第五位的是“村委会通知”。这说明目前各地农民获得准确环境信息的途径极少。农民对环境信息的需求是相当大的，但是目前他们所能得到的信息极为有限，获取信息的途径主要靠政府和村委会，而这两类机构都不能提供给他们足够的信息。目前农民向政府了解环境质量状况的请求仍然处处碰壁，地方政府或者是对本的环境状况不了解，或者是对情况有所了解但不对农民公开。政府部门的这些做法有的是与我国信息公立法相违背的，有的则属于立法的灰色地带。
   
    7．农民平等环境参与权的缺失
   
    环境参与权具体包括参与国家环境管理的预测和决策过程，参与环境开发利用和管理过程以及环境保护制度的实施过程，参与环境科学技术的研究、示范和推广等，组成环境保护的团体参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为，以及参与环境纠纷的调解等。《环境与发展宣言》、《21世纪议程》等一系列国际文件均规定了公众参与制度。我国环境立法对公众参与制度有一些规定。但是，各地所进行的“招商引资”之类决策是由怀有政绩冲动的地方党政官员说了算，民众并无多少影响决策的机会，当民众的意见并未反应在最后的决策结果中时，体制外的农民以暴力抗议当地环境污染的事件恐怕就在所难免了。同时，相关法律中的条款过于原则抽象，不具有可操作众参与往往局限于环境损害之后的参与，形式单一。从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事前的决策参与不够。
   
    8．农民平等环境请求权的缺失
   
    环境请求权，是公民的环境权益受到损害以后向有关部门请求保护的权利。它既包括对国家环境行政机关主张权利，又包括向司法机关要求保护权利，具体为对行政行为的司法审查、行政复议和国家赔偿的请求权，对他人侵犯公民环境权的损害赔偿请求权和停止不法侵害的请求权等。请求权的意义在于使环境权成为一项可以通过司法程序或准司法程序进行救济的权利，它将环境权的实施落到了实处。近年来，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，已成为引发社会矛盾、影响经济社会乃至政治稳定的重大问题。纵观各地农村集体性暴力抗议环境污染事件，我们发现，这些抗议大多是一种社会自力救济的行动，并且多数的“暴力”是“善良民众不得已而为之”。他们之所以采取激烈的方式抗争，是因为“先透过反映、陈情、请愿等合法手段，无奈中央与地方环保公权力不彰，使受害居民必须靠‘私力’救济的举动来达到权利救济的目的。”在一个“资本挟持环境治理”的年代，这样的悲情剧恐怕会反复上演。出于发展地方经济的需要，一些地方政府要么公开为污染企业辩护，要么否认污染企业与受害事实之间的明确因果关系，要么对污染企业的“关停并转”态度暧昧乃至网开一面。而当污染者和受害者分属于不同的行政区域时，这种庇护就将达到肆无忌惮的程度。综上所述，由于长期的城乡二元经济格局及经济上的相对贫困，更由于法制的不完善及相关制度的缺失，使得农民在环境权益的分配、保障及实现上处于弱势地位。环境权作为一项基本人权，农民是这一权利的当然主体。新农村建设中农民平等环境权的保护和救济途径及方式已成为极需研究的课题。
   
    三、农民环境权的救济
   
    (一)农民平等环境使用权的救济
   
    1．增加农村环保投入，建设相应的环保设施。即在农村设置垃圾站点，实现生活垃圾定点倾倒，集中处置;在有条件的村镇建设地下排污管道和污水处理厂;建设畜牧养殖小区，发展规模化养殖，实现人畜分离，集中处理禽畜粪便。乡、镇环保基础设施建设的投入应由财政承担，建立专项资金用于乡、镇环境基础设施建设。
   
    2．加强农村环境监管。一是加强环保机构的力量，使其执法范围覆盖整个农村;二是在镇政府一级建立相关的环保机构，配备相应的人员和资源;三是加强环境资源监管能力建设，对农村特有的环境问题进行调查研究，对农村的环境质量进行普查，掌握农村环境情况，探索有效解决农村环境问题的途径和方法。
   
    3．填补农村环境立法空白。应尽快完善农村环境保护立法，将农村水环境、土壤环境的保护，防治农村农药和化肥污染、工业废弃物污染、农业废弃物污染、农村生活废弃物污染列入立法日程。面源污染的防治是一个世界性难题，目前已经到了非解决不可的时候，应该多调查研究，学习和引入外国成熟的立法经验。
   
    (二)农民平等环境知情权的救济
   
    从某种意义上说，环境知情权“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。”在农民环境利益问题上，信息不完全、信息不对称妨碍了受害群体对于受害的认知、预防和救济。2008年5月1日起《环境信息公开办法(试行)》正式施行，该《办法》要求污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业，在生产经营阶段要公布主要污染物的排放情况，接受公众监督。强制性企业环境信息公开有很多局限，能否成功依赖于强有力和及时的执法。因此，确立和保护农民的知情权和参与权，减小信息不对称的影响，国家应明确农业主管机关的行政指导职责和相关政府部门和企业的告知义务，对于那些可能对环境造成损害的决策或其他措施，先告知可能受到影响的个人或群体。
   
    (三)农民平等环境参与权的救济
   
    公众要求保护自己的环境生存权，参与环境治理关键的是能够参与决策过程。达尔认为，民主的政治过程应该是使所有要受某决策影响的人能够具有有效的机会来参与政治过程，并且有平等的权利选择议题和控制议程，民主程序同时要求一种“开明的了解”:须让公民有充分的信息和良好理性，对有争议的利益或共同的事务，作出清晰的理解。在西方国家，公众参与环境决策是近年来环境行动的主要诉求之一。中国各地所进行的“招商引资”之类决策不能只是由怀有政绩冲动、GDP至上的地方党政官员说了算，而应由相应的商议机构认真主持环评听证，公众应该有机会、渠道就建设项目的立项选址的方案、企业的布局对周边环境所可能造成的不良影响、国家或地方政府对环境可能造成影响的决策进行讨论，提出相关的建议。这不仅是公民环境权的要求，而且可提升公众参与环境保护的主动性与责任心。
   
    (四)农民平等环境请求权的救济
   
    目前所发生的环境污染群体性事件，冲突的主体主要是政府、污染企业和受污染的民众。在这三个主体中，政府的态度和所起到的作用是关键性的。在“科学发展观”提出前，中国的环境污染大都是“政府污染”，即政府允许、认同、支持的污染。因此，农民平等环境请求权的救济，首先在于政府尤其是地方政府应尽快树立生态文明理念，在生态文明的意义上解放和发展生产力，主动保护生态环境，以此有效地避免生态环境的继续恶化。同时应建立绿色GDP考核机制，健全政府环境问责制。
   
    （五）推行农村法律援助制度
   
    从政府层面上讲，短期内的主要目标是充分利用现有的法律援助机制，在资源分配上应更多地向农村转移;长期目标则是建立专门的农村法律援助机构，专门为农民提供各种法律援助。从社会层面上讲，鼓励社会团体、学校、律师事务所、政府部门、司法机构等向农民提供各
   
    种法律服务，为他们的活动创造宽松的环境和条件。
   
    （六）建立环境公益诉讼制度和完善权利补偿机制
   
    农民在环境资源保护中的平等权与享受良好生活居住环境的权益受到的侵害，是否能够得到及时充分的补偿，如何寻求救济，需要有完善的法律制度。因此，我们应当尽快建立起合理的补偿与救济机制，从法律制度的层面有效地保障受到不平等待遇的弱势群体的环境权，维护社会的公平与正义。考察国外的做法，由检察机关提起环境公益诉讼已成为一种惯例，而且收到了较好的效果。从我国国情来看，借鉴此种做法建立环境公益诉讼制度，对受害农民进行救济是完全可行的。
   
    （七）增加农村环保资金投入
   
    农村环境保护工作需要进一步调整国民收入分配结构和财政指出结构，不断增加对农村环境保护的投入，加强对农村环境保护的基础设施建设。农村地区环境污染的严峻态势与农村环境基础农村环保基础设施缺乏，治污能力低下有着密不可分的关系。要解决农村环境问题，建设环境优美的社会主义新农村必须增加农村环保投入，建设相应的环保设施:在农村设置垃圾站点，实现生活垃圾定点倾倒，集中处置;在有条件的村镇建设地下排污管道和污水处理厂;建设畜牧养殖小区，发展规模化养殖，实现人畜分离，集中处理禽畜粪便。因此，政府要把乡、镇环保基础设施建设的投入列为议事日程，建立专项资金用于乡、镇环境基础设施建设。另外，还需根据“工业反哺农业”有关精神研究制定相关的优惠政策，逐步建立和完善政府、集体和个人多渠道融资机制，保证稳定有效的农村环境综合整治资金投入，从而提高农村地区的污染防治能力，改变农村垃圾乱堆、污水横流的现状，根本上解决农村环境污染问题，保障农民环境权的实现。

【作者简介】
杨冬香，昆明理工大学法学院，昆明。

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