刍议我国非诉行政执行司法审查标准之完善

    我国现行的非诉行政执行司法审查标准，存在审查标准形态单一，审查标准界限模糊、 实践运作混乱等缺陷，影响了司法审查功能的发挥。面对行政行为的多样性和复杂性， 应提高非诉行政执行司法审查标准的确定性，建立以合法性审查为主，合理性审查为例 外的多元化的司法审查标准体系。

    引  言

    审查非诉行政执行案件是人民法院的一项法定职责。人民法院作为法律实施的最终保障 者，通过对申请执行的具体行政行为的审查，维护、监督和促进行政机关依法行政, 阻止违法行政行为侵害公民、法人或其他组织的合法权益。据统计，全国各级人民法院 每年受理行政机关申请执行具体行政行为案件约占全部行政案件的50%至70%。[1] 由此可见，审查非诉行政执行案件不仅是人民法院的一项重要工作，也为社会和谐稳定 地发展发挥了积极的作用。

    司法审查标准作为人民法院审查行政行为是否合法与合理的标准或尺度，在司法审查中 占据着举足轻重的地位。我国对行政行为进行司法审查的标准，是在总结司法实践经验 ，借鉴国外司法审查标准基础上形成的，并以成文法的形式规定在《行政诉讼法》中。 [2]但非诉行政执行司法审查作为行政行为司法审查制度的一部分，其审查标准《行政诉 讼法》并没有明确的规定。《行政诉讼法》规定了公民、法人或者其他组织对具体行政 行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。但人民 法院是否应当对申请执行的具体行政行为进行审查，审查标准如何，没有规定。现行非 诉行政执行司法审查标准是由最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》（简称《若干解释》）确立起来的。《若干解释》第93条明确了人民 法院对申请执行的具体行政行为应当进行合法性审查，第95条还规定了三种不准予执行 的具体行政行为的情形，这三种情形通常被作为是人民法院对非诉行政执行案件进行司 法审查的衡量标准。《若干解释》确立的非诉行政执行审查标准，对于司法实践的运作 发挥了指导性的作用，但随着行政法制化进程的加快，现行非诉行政执行司法审查标准 已凸显其不足，影响了司法审查功能的发挥，对其改革和完善也应引起理论界和实务者 的关注。本文以合理构建我国司法审查制度为契机，仅从现行非诉行政执行司法审查标 准的缺陷入手，对审查标准的完善作些粗浅的探讨。

    一、现行非诉行政执行司法审查标准之缺陷

    （一）审查标准形态单一

    司法审查标准从审查对象的不同，其审查形态可以划分为合法性、合理性、合目的性三 种审查标准形态。从《行政诉讼法》和《若干解释》第93条规定来看，人民法院对非诉 行政执行案件的审查标准形态是单一的，即合法性审查标准。然而，在我国行政法学理 论中，依法律对行政主体的约束程度，行政行为有羁束行政行为与自由裁量行政行为之 分。行政主体实施羁束行政行为，必须严格按照法律的明文规定进行，行为只有合法与 违法两种可能。自由裁量行政行为是指“行政主体对行政法规范的适用具有较大的选择 、裁量余地的行政行为”。[3] 因此，自由裁量行政行为不仅存在合法与否问题，而且也存在合理与否、适当与否问题 。[4]面对不断膨胀的行政自由裁量权，单一的合法性审查标准形态对合法但不合理的自 由裁量行政行为的控制显得苍白无力，因而需要一种新的控制标准来防止行政自由裁量 权滥用给行政相对人造成不适当的损害。

    （二）审查标准界限模糊

    依据《若干解释》第95条规定，人民法院对申请执行的具体行政行为有下列情形之一的 应当裁定不准予执行：(1)明显缺乏事实根据的；(2)明显缺乏法律依据的；(3)其他明显 违法并损害被执行人合法权益的。上述三种情形作为人民法院对申请执行具体行政行为 合法性审查的衡量标准，《若干解释》采取的是列举与概括相结合的方式予以规定，审 查标准较为原则。《行政诉讼法》和《若干解释》对“明显缺乏事实根据和法律依据” 的情形也未作细化解释，致使三种审查标准主观认识上仍很模糊，存在操作性不强的通 病。

    （三）审查标准运用混乱

    由于审查标准概念模糊，不具可操作性，司法实践中法官对其理解和运用显然各不相同 ，因而实际运作过程中做法不一。有的法官仍套用行政诉讼审查具体行政行为的标准作 为非诉执行案件的评判标准；有的对非诉执行案件只作程序上的审查，审查流于形式； 有的则由法官自由裁量，审查标准可严可宽，随意性大。这些做法导致司法实践中法院 对非诉执行案件的审查适用标准混乱，审查结果不统一。此外，法院在审查过程中，发 现具体行政行为虽合法却显失公正或超出合理限度，有可能损害相对人合法权益时，往 往无能为力只能裁定准予强制执行。但在执行过程中出现被执行人以行政机关滥用职权 或显失公正为由提出异议抗拒执行时，行政机关大多采取妥协让步的态度，以放弃部分 国家公权力为代价与被执行人达成执行和解。这种现象的存在，并不能遏制行政自由裁 量权的滥用，反而使行政相对人对国家权力的行使产生质疑，给行政管理的实施带来消 极影响。

    二、现行非诉行政执行司法审查标准之完善

    由于现实中行政行为的多样性和差别性，从提高行政执行效率和保障相对人合法权益的 角度出发，人民法院对非诉执行案件的审查可以采取多元化标准。根据审查对象的不同 ，运用相应的审查标准，建立以合法性审查标准为主，合理性审查标准为例外的非诉执 行审查标准体系，以弥补合法性审查对行政自由裁量权审查的不足。同时，提高合法性 和合理性审查标准的确定性，便于人民法院正确掌握和运用，避免对行政行为审查“过 ”与“不足”的双重危险性，有利于减少司法与行政的冲突，从而从根本上建立起司法 和行政的谐调关系。[5]

    （一）合法性审查形态下的审查标准

    对于非诉执行中的合法性审查标准，《行政诉讼法》和《若干解释》已作出了较多原则 性的规定，笔者仅就合法性审查强度和标准的细化做进一步探讨。

    合法性审查强度的选择

    人民法院对申请执行的具体行政行为合法性审查强度如何，在理论界和实践中认识不一 ，存在几种不同的观点。一种观点主张严格性审查，采用《行政诉讼法》第54条规定的 行政诉讼审查标准，既审查行政行为程序是否合法，又审查实体是否合法。另一种观点 主张程序性审查，只对申请执行的程序和条件是否合法进行审查，而无须对具体行政行 为是否合法进行审查；还有一种观点主张适当性审查，即以是否明显或严重影响具体行 政行为合法性和被执行人实体合法权益为标准进行审查，这也是当今一种主流观点。对 非诉执行司法审查标准强度的确定，笔者赞同采取适当性审查标准，理由有二：

    第一，对非诉行政执行案件进行审查，是人民法院的一项法定职责。法律赋予人民法院 对行政权的司法审查权，目的在于建立一种司法权与行政权的监督制衡机制。如果法院 只审查申请执行的程序和条件，对行政行为是否合法不进行审查就径自予以执行，事实 上就蜕变为行政机关的执行工具，丧失了法律授权的意义，也无法实现监督制衡的目的 。

    第二，非诉执行与行政诉讼制度的设置其功能都是通过对具体行政行为合法性审查，达 到维护和监督依法行政，保护行政相对人合法权益的目的。但非诉执行制度还有一个重 要功能是通过司法手段强化行政管理，维护社会利益，促使行政相对人履行义务。行政 相对人放弃或丧失诉权之后，具体行政行为已经生效，行政机关就生效的具体行政行为 申请法院强制执行，因此，非诉执行与行政诉讼的审查标准虽然都涉及合法性问题，但 二者的审查标准应该有所不同。非诉执行审查标准在设计上既要防止监督和控权的不足 ，又要尊重行政权的行使。审查标准应当低于行政诉讼的审查标准，但也不能审查虚置 ，流于形式。为提高司法和行政效率，对非诉执行案件的合法性审查只能采用适度审查 的标准，将判断具体行政行为合法与否的标准定位为“明显违法”。

    合法性审查标准的细化

    “明显违法”主要指以下情形：1、明显缺乏事实根据。所谓明显缺乏事实根据是指行政 机关认定事实缺乏主要证据，或者行政机关对相应事实认定存在重大错误，造成事实不 清，证据不足，致使作出的具体行政行为事实无法成立。主要表现为：（1）行政机关在 法定审查期限内未能提供认定事实的主要证据的；（2）行政机关提供的证据不能证明具 体行政行为所认定的基本事实的；（3）相对人提交了足以推翻具体行政行为主要事实的 证据；（4）其他明显缺乏事实根据的。2、明显缺乏法律依据。所谓明显缺乏法律依据 是指具体行政行为没有法律依据或者适用法律有明显的错误等情形。主要表现为：（1） 具体行政行为没有适用任何法律规范的；（2）具体行政行为所依据的法律规范明显不适 用于具体行政行为所针对的情形的；（3） 具体行政行为适用了尚未生效或已经失效的法律规范的；（4）具体行政行为适用法律规 范违反法律适用规则的；（5）其他明显缺乏法律规范依据的。3、明显违反法定程序。 所谓明显违反法定程序是指行政机关作出具体行政行为时严重违反了法律规定的作出该 行为应当遵循的步骤、顺序、方式和时限等要求。主要表现为：（1）行政机关作出的具 体行政行为缺少法定程序的；（2）行政机关作出的具体行政行为的程序违反法律禁止性 规定的；（3）行政机关以暴力、胁迫等不正当手段作出具体行政行为的；（4）行政机 关提供的主要证据是作出具体行政行为以后收集的；（5）复议机关在复议程序中收集和 补充证据的；（7）其他严重违反法定行政程序的。4、超越职权。所谓超越职权是指具 体行政行为超越了法律、法规授予的权力界限，行政机关实施了无权实施的行政行为。

    主要表现为：（1）行政机关行使了宪法、法律没有授予任何国家机关的权限或行使了法律授予其他国 家机关的权力；（2）具体行政行为超越了行政机关行使权力的地域范围；（3）具体行 政行为超越了法律、法规规定的数额限度。5、其他明显违法并损害被执行人合法权益的 。此条既是概括性规定，也是一个兜底条性条款，需要法院根据实际情况作出具体判断 。

    （二）合理性审查[6]形态下的审查标准

    合理性审查原则的引入

    行政自由裁量权的扩张，容易造成滥用，并给相对人的合法权益带来侵害。在对行政自 由裁量权的司法审查中，西方法治国家司法机关对行政自由裁量权的控制经历了由“无 为”到“有为”的态度转变，诸如合理性原则、比例原则等在很大程度上便是司法积极 回应行政自由裁量权的产物。[7]合理性审查标准的运用早在18世纪的英国就已存在，到 20世纪初合理性审查标准已经发展到相当成熟的程度，各国都通过对滥用自由裁量权或 滥用职权的扩张性解释，不断扩大合理性标准的适用范围，适应了现代行政法治已从传 统的形式主义法治发展为实质主义法治的根本要求。[8]

    在我国，行政法治发展至今日，行政自由裁量权仍游离于司法审查的边缘。合理性审查 原则能否成为合法性审查原则并行的又一个司法审查原则，在行政诉讼理论界和司法实 践中仍争议不断。在非诉执行中，对行政机关申请法院强制执行具体行政行为的种类， 法律法规并未作特别的限制。其中不乏大量自由裁量行政行为，尤其是行政处罚领域的 具体行政行为，享有处罚权的行政机关之多，处罚种类之繁，处罚数量之巨，使其成为 对我国公民权利义务影响最大、社会关注最多的行政法领域之一。而与此同时，我国大 多数法律对行政处罚的规定过于原则和粗疏，导致行政机关享有自由裁量过多，极易助 长行政处罚权的滥用。[9]在行政自由裁量权运用日益广泛，滥用职权日益多元化的情形下，在非诉执行司法审 查标准中引入合理性审查原则是十分必要的。

    合理性审查强度的确立

    合理性审查原则的引入并不意味着人民法院可以对自由裁量行政行为进行任意的、无限 度的司法审查。法院必须在尊重行政自由裁量权存在的基础上,对自由裁量行政行为持慎 重审查态度，以严格标准要求和评价行政机关的自由裁量行为，不仅妨碍了行政管理效 能的发挥，也使政府所承载的一系列重大社会目标难以实现。因此，法院对自由裁量行 为的审查强度是有限审查而非全面审查，只能对违反合理性原则达到严重程度的行政行 为，才不准予执行。对违反合理性原则较轻微的行政行为，出于对现实行政法制发展现 状和维护行政效率的考虑，一般准予执行。判断自由裁量行政行为合理与否的标准可定 位为“明显不合理”。

    合理性审查标准的细化

    “明显不合理”指以下情形：1、明显滥用职权。所谓滥用职权指表面上行政机关虽在授 权范围内行使职权，但行使职权的目的违反法律、法规赋予其该项职权的目的。它的根 本特征在于行政机关违反法律宗旨，出于不正当的动机和目的行使权力。[10]滥用职权 也应达到明显或严重的程度才构成“明显不合理”。 2、行政处罚显失公正。所谓行政处罚显失公正是指行政处罚虽然形式上不违法，但处罚 结果明显不公正，损害了公民、法人或者其他组织的合法权益。[11]行政处罚的种类和 幅度应当与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，本案或同类案件中各被 处罚人所受处罚也应相当，如果处罚明显不相当或畸轻畸重，则可认定为行政处罚显失 公正。

    合理性审查标准的运用

    由于法律对行政自由裁量权的控制标准较为原则和笼统，需要法官灵活和理性地运用合 理性审查原则对行政机关在裁量过程中是否明显或严重违反规则进行审查。第一，平等 对待原则。平等对待原则源自于宪法上的平等权原则，我国宪法规定了公民在法律面前 一律平等。这就要求行政机关行使自由裁量权作出行政决定时应做到平等对待每个行政 相对人，即同种情况同种对待，不同情况不同对待，不能因人而异。第二，比例原则。 比例是衡量公平正义的内在标准，比例原则着眼于目的与手段之间的正当关系，要求作 为实现某种目的（或结果）手段的措施，必须符合正当性。[12]行政机关在选择执法的 方式、方法和范围、幅度时，必须把握合理的分寸和尺度。借鉴德国学者的解释，比例 原则包括三层含义：（1）合适性或适当性原则。行政机关采取行为的方法必须适于实现 法律规定的目的，即行为方式具有适当性。（2）必要性或侵犯性最小原则。行政机关在 若干适合实现法律目的的方式中，必须选择使用对相关当事人和公共利益造成损失最小 的方式，或称之为行为方式具有必需性。（3）狭义比例或相当性原则。必需的行为方式 对个人所造成的损害与对社会获得的利益之间应当均衡、成比例，符合狭义的比例原则 。[13]违反比例原则只有达到严重的程度，才能被认定为滥用职权或显失公正。

    合理性审查标准的启动

    合理性审查标准适用的对象是自由裁量行政行为，人民法院在审查非诉执行案件时，并 非对任何自由裁量行政行为都要进行合理性审查，只有被执行人在人民法院审查期间内 ，对申请执行的具体行政行为合理性提出异议，人民法院才审查。被执行人在法院审查 期间内未对合理性提出异议，人民法院一般不应主动审查。

    结语

    不断的前进，不停的反思，这是任何制度得以存在和发展所必不可少的两个要素。[14] 随着依法治国和行政法制建设进程的加快，确立多元化的非诉行政执行司法审查标准， 构建科学合理的司法审查制度，必将对行政诉讼法学理论和实践以及行政管理秩序健康 发展产生积极而深远的影响。

注释：

1、奚晓明：《让法官不再惧怕得罪政府》，新华网，2006年9月24日访问。

2、罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1996版，第369页。

3、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年版，第145页。

4、杨卫东著：《行政行为司法审查强度研究》，中国人民大学出版社，2003年10月第1 版，第190页。

5、杨伟东著：《行政行为司法审查强度研究》，中国人民大学出版社2003年10月第1版 ，第8页。

6、合理性审查是建立在合法性审查之上的，只有经合法性审查确认行政行为合法后才进 行合理性审查，这里所讲的合理性审查，是从狭义的角度来讨论。

7、王振清主编：《行政诉讼前沿问题研究》，中国方正出版社，2004年9月第1次印刷， 第43页。

8、王学栋：《完善我国行政执行司法审查标准的思考》，//paupc.bokee.com ，2006年10月9日访问。

9、袁曙宏：《行政处罚的创设实施和救济》，中国法制出版社，修订本，7－9页。转引 自杨卫东：《行政行为司法审查强度研究》，第189页。

10、马怀德主编：《行政诉讼法学》，法律出版社，2000年6月第1版，第107页。

11、马怀德主编：《行政诉讼法学》，法律出版社，2000年6月第1版，第109页。

12、杨伟东著：《行政行为司法审查强度研究》，中国人民大学出版社2003年版，第17 6页。

13、解志勇：《论行政诉讼审查标准》，中国人民公安大学出版社，2004年7月第1版， 第214页。

14、王贵松：《重构行政合理性原则的尝试》，载自刘茂林主编：《公法评论》第2卷， 北京大学出版社2004年版，第43页。

 魏灵 王平