浅析行政诉讼的证明标准

 行政诉讼法中关于证据的规定仅有六条，在审判实践中很难适用。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释和行政诉讼证据若干问题的规定，虽然对行政诉讼证据作了较为详细的规定，但在证明标准上也未能作出明确的规定，在审判实践中也没有引起足够的重视，因此，研究行政诉讼的证明标准，对于理顺司法权和行政权的关系，促进行政诉讼证据制度的完善具有重要意义。

    一、行政诉讼证明标准的含义和特点

    1、行政诉讼证明标准的含义

    对于证明标准问题，有不同的定义，有人认为“诉讼中证明的任务，或称证明要求，是指诉讼中对案件事实所要达到的程度或者标准”也有人认为“证明标准又称证明要求、证明任务，是指承担证明责任的人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度。”还有人认为“证明要求（又称证明标准或证明任务）作为诉讼制度的重要组成部分，是指证明主体认定案情、评定证据所要达到的标准或程度”

    笔者认为，行政诉讼证明标准是指在行政诉讼中承担举证责任的当事人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度，是人民法院认定行政案件事实的标准，是客观性和主观性的统一。

    该定义包含以下几个方面的内容：

    第一，证明标准是衡量当事人在行政诉讼中是否履行了举证责任的标准。在诉讼中承担举证责任的当事人提供证据证明案件事实,必须有一个衡量标准，达到了这个标准，举证责任就完成。

    第二，证明标准是法院认定案件事实的标准。法院必须根据案件事实来解决行政争议，法院认定事实必须有一个标准，达到了这个标准，就查清了案件事实。

    第三，证明标准是主客观的统一。法院判案追求的是法律事实，法律真实，就是证明案件事实的证据是一种法律上构成的真实，是客观性和主观性的统一。

    第四，证明标准包含了对证据质和量两个方面的要求。法律真实的获得是通过对当事人提供的证据进行质（是否合法）和量（是否充分）的分析判断的基础上形成的，体现了对证据质和量的要求。

    2、行政诉讼证明标准的特点

    第一，证明标准具有灵活性。在行政机关作出的具体行政行为中，有的行政行为对行政相对人的权益影响较大，如拘留、罚款等，就应当适用比较高的证明标准；行政行为对行政相对人的权益影响较小，如行政指导、行政合同等，应当适用比较低的证明标准。此外，行政行为在作出时公权力色彩较浓，当事人的自治程度较弱，应当适用较高的证明标准；相应地，行政行为在作出时公权力色彩较淡，当事人的自治程度较强，就应当适用较低的证明标准。这就是说行政诉讼的证明标准具有一定的灵活性。

    第二，证明标准具有确定性。行政诉讼的证明主体处于不对等的位置，由于证明责任因被告、原告的举证责任的不同而具有不可置换性。因为在行政诉讼中被具体行政行为的合法性负有举证责任，因此，被告的举证责任大于原告的举证责任，其所引起的后果就是证明标准因证明主体而有所不同。如“排除合理怀疑”标准就是指被告承担举证责任时，对案件事实和法律真实要达到的标准，而不是对原告作此严苛的要求。对于在某些公权力色彩较淡、行政相对人自治程度较强的一些领域（例如行政裁决、行政合同等），则有证明标准类似于民事诉讼证明标准的情况。

    第三，证明标准具有中间性。刑事诉讼证明标准一般适用排除合理怀疑标准，民事诉讼证明标准一般适用高度盖然性标准，行政诉讼证明标准即没有前者严格又没有后者的宽松，因此，行政诉讼的证明标准有时适用刑事诉讼的证明标准，有时适用民事诉讼的证明标准，更多的情况下是界于两者之间，即一般适用明显优势证明标准。

    第四，证明标准具有可审查性。行政诉讼证明标准主要是被告或者类似被告的第三人履行说服责任以证明被诉具体行政行为合法的标准，这一证明标准同时是法庭审查被诉具体行政行为是否合法的标准。

    二、 行政诉讼证明标准应考虑的因素

    确定行政诉讼证明标准应当考虑以下几个方面的因素：

    （一）诉讼目的。《行政诉讼法》第一条规定：“ 为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”根据该条的规定，行政诉讼的目的可以分为两个大层次，第一，保护公民、法人、和其他组织合法权益。这一层次意味着在确定行政诉讼证明标准时，对这些在行政管理关系中的弱势群体要有侧重的保护，也就意味着对其证明标准的要求要低一些、弱一些。第二，监督和维护行政机关依法行政。行政机关作为行政诉讼的当事人意味着其行为要受到司法机关的个案监督。从这个意义上讲司法机关还是一种法律监督机关。这种监督必然要求司法机关对行政行为要进行严格的审查。例如在涉及公民重大的人身权、财产权的案件中，保障公民的合法权益就成为最重要的价值取向，适用“排除合理怀疑”标准，就是要通过类似于“疑罪从无”的标准来实现诉讼的目的。当然，这两大层次的目的最终要为解决行政纠纷这一基本目的服务。

    （二）举证责任。行政诉讼的举证责任与民事诉讼的举证责任有很大的不同。民事诉讼中的“谁主张，谁举证”原则在行政诉讼中并不当然适用。行政诉讼的举证责任一般是由被告承担， 而对推进责任中的一些案件事实，原告也负有举证责任。原告一般对下列事实承担举证责任：1、在起诉被告不作为的案件中，其曾经提出申请的事实；2、在行政赔偿诉讼中，被诉具体行政行为造成损害的事实；3、其他应当由原告举证的事实。举证责任的分配关系到证明标准的高低，对举证责任有较高要求则证明标准也较高；对举证责任有较低的要求其证明标准也较低。

    （三）行政行为类型的多样化。在确定行政诉讼的证明标准时，还需要考虑行政机关行使行政职权的形式是多种多样的，如行政许可、行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决等。针对不同的行政行为，法律应当确定不同的证明标准，而不可能整齐划一。因此有必要根据行政行为的不同类型确定行政诉讼中的证明标准。

    三、行政诉讼证明标准的类型

    在我国，三大诉讼和行政程序证明标准目前都是“案件事实清楚，证据确实充分”。但行政诉讼证明标准与刑事诉讼、民事诉讼证明标准有极大的不同。行政诉讼证明标准并不是统一适用一个标准，而是根据行政行为的种类、性质及对当事人权益影响的大小等因素，具体确定案件的证明标准。具体说来，行政诉讼证明标准主要有以下三种类型：

    一是排除合理怀疑标准

    排除合理怀疑标准，也就是接近刑事诉讼证明标准，刑事诉讼主要是要保证准确、及时地查明事实，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究。刑事诉讼采用的证明标准一般是“排除合理怀疑”或者“超出合理怀疑”的证明标准，这是司法证明程序中要求最高的一种证明标准。所谓“排除合理怀疑”证明标准，是指案件主要事实均应有证据证明，且证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理地排除。这里的“怀疑”是一种两可或多可的意识状态，具有正常理智的人、一般的人在选择其中一种时不能排除其他种的可能性和可行性。“合理”是指怀疑需有理由而非纯粹出于想像或幻想。在行政诉讼中适用排除合理怀疑标准的主要原因是，行政行为本身是一个多层次、多角度的行政手段，既包括具有一般行政行为特点的行政处理行为，也包括接近于民事行为的双方合意行为，甚至还包括一些比刑事制裁更为严厉的行政行为，例如劳动教养作为公安机关的行政职能，最多可以限制公民的人身自由达三年之久，比刑罚中的罚金、管制、拘役都更为严厉。所以在行政诉讼中有时应当适用排除合理怀疑标准。排除合理怀疑标准包括两方面的内容：一是案件主要事实均有相应的证据证明，这是对证据量的要求。 二是证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理排除，这是排除合理怀疑标准的质的要求。

    排除合理怀疑标准的适用必须是对行政相对人人身或者财产权益有重大影响。如果是对人身权和财产权以外的权益，如受教育权、劳动权、社会保障权和政治权利等不在此限。同时，行政行为必须对行政相对人人身或者财产权益产生重大影响。正因为行政行为对行政相对人的人身和财产权益有“重大影响”，这种重大影响的权益接近于刑事诉讼法保护的公民的权益，所以获得了如同公民在刑事诉讼中的保护。

    二、优势证明标准

    优势证明标准，也就是接近民事诉讼证明标准 ，民事诉讼主要是解决平等主体的公民、法人和其他组织之间的民事纠纷，确认民事法律关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益。民事诉讼采用的证明标准一般是优势证明标准。所谓优势证明标准，是指法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。 这里的“优势”是指一方当事人提供的证据较另一方当事人提供的证据更有说服力和证明力。一方当事人提供证据的证明效力及其证明的案件事实比另一方更具有可能性、相应的诉讼主张成立的理由更充分，则其证据证明的效力更占优势。此种证明标准一般适用于涉及财产权或者人身权的行政裁决案件、行政合同案件等，同时还包括不作为案件和行政赔偿诉讼的案件。因为财产权和人身权争议的行政案件，在性质上属于经过行政机关处理的平等主体之间的民事权利义务争议的案件，所以基本上可参照民事诉讼的证明标准适用优势证明标准。在行政诉讼中适用此标准的主要原因是作为行政诉讼的客体的具体行政行为具有多样性，既有公权力色彩较浓的单方行政行为，也有公权力色彩较淡的双方或多方行政行为。正因为后者更多的渗透了当事人的意志（即意思自治），所以在诉讼中采用的证明标准更加类似和接近民事诉讼。但是行政诉讼毕竟是不同于民事诉讼的司法活动，其证明标准在相当程度上要高于民事诉讼。这是因为虽然行政裁决的客体是民事纠纷，但是行政诉讼审查的是行政裁决这种行政行为的合法性，这时的民事纠纷已非单纯地进入民事诉讼的民事纠纷，而是经过了公权力作用的民事纠纷，所以其证明标准比同等情况下进入民事诉讼的证明标准更高一些。

    三、一般证明标准

    一般证明标准，也就是明显优势证明标准，是指在行政诉讼中，法庭按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供证据认定案件事实的证明标准。行政诉讼在证明标准的适用上与刑事诉讼和民事诉讼诉讼存在着明显的不同，行政诉讼是解决主体行政机关与公民、法人和其他组织之间发生的行政争议，审查行政机关作出的具体行政行为是否合法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。《行政诉讼法》规定，行政主体要对作出的被诉具体行政行为负有举证责任，在诉讼中应当提供据以作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这一规定，显露出了行政审判极强的“案卷审查主义”色彩。案件审查因与刑事诉讼、民事诉讼的目的不同，所以采用证明标准上也就有所不同。在行政审判实践中，所采用的证明标准基本上是根据案件的不同性质和情况，以采用明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和“排除合理怀疑”证明标准为补充，来认定案件事实。它不但体现在实体处理上，同时也表现在程序上。体现了行政诉讼特有的本性，准确地把握和适用这个证明标准对于正确认定案件事实，化解行政机关与公民、法人和其他组织之间的行政争议至关重要。

    采用一般证明标准，就是要求人民法院按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据准确认定案件事实。在行政法律关系中，由于行政主体是依法享有国家行政管理职权，代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织。在行政程序中，行政主体始终居于领导、支配、主导地位，享有某种管理特定事物的职权，可以以自己的名义对外行文，以自己的名义作出处理决定。而行政相对人在行政程序中始终处于被领导、被支配、被管理地位，只能在法律、法规允许的范围内处分自己的权利。这种地位上的不平等，导致行政主体在处理事务上享有法律赋予的某些特权，调查某些事项较行政相对人更容易，更易于全面调查收集相关证据，以保证其所作出的处理决定事实清楚，证据确凿充分。所以，我国行政诉讼法规定被告要对其作出的具体行政行为负举证责任以证明其作出的具体行政行为合法有效。行政相对人也可能提供相关证据，但多数情况下均不如行政主体提供的证据全面、系统。所以，行政诉讼原则上采用明显优势证明标准既符合我国行政诉讼法的立法本意，又能体现公正、公开、公平的原则。适用明显优势证明标准应当符合一定的要求：一是双方当事人提供的证据的证明效力相比较，一方当事人提供的证据证明效力具有较大的优势；二是该优势足以使法庭确信其主要的案件事实真实存在，或者更具有真实存在的可能性。

 安徽省泗县人民法院    陈恒志