论行政诉讼证明标准

证明标准是证据法中的基本问题，又称证明要求、证明尺度、法定的证明程度，指证明主体为了实现其证明目的，在证据上的法定要求。行政诉讼证明标准，是指在行政案件中依据行政诉讼法的规定，当事人履行举证责任，证明案件事实所应达到的程度，是人民法院查明行政案件事实，特别是被诉具体行政行为认定的事实是否能被法院支持的证据要求。

　　从当事人的角度来理解，行政诉讼证明标准首先是行政诉讼当事人履行举证责任、证明其事实主张成立的应达到的程度，不能达到该标准的，其证明的事实将不被法院所支持。从裁判者角度来看，行政诉讼证明标准是裁判者支持当事　人案件事实主张的标准或尺度，达不到此标准，在二审或再审中，该裁判所认定的事实可能会被推翻，据此判决被改判或撤销。

　　一、现行法律对证明标准的规定

　　我国现行三大诉讼法没有对证明标准进行明确规定，对证据的要求是“证据确实充分”，是以一种近乎完美的举证要求来规定，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼都作了如此规定，有的学者称之为“客观真实”的证明标准。

　　“客观真实”作为司法活动追求的理想目标无可厚非，每名裁判者法律适用应尽量接近客观真实，但以此作为一种证明标准是不切实际的。也不符合诉讼本身的规律，首先，在诉讼中要认识的真实是过去的事实，时空不能倒流，想要完全认识事实真相，是不可能的。其次对事实的认识还要受到各种主观因素的影响，包括当事人举证能力，法官认识水平方面的影响，在同样的客观现象面前，由于主观因素的不同，从而导致对客观反映的不同。最后，诉讼活动除要追求实体公正外，还要兼顾诉讼效率和效益，不可能为了追求案件真实而无休止去耗费时间精力，因此，以客观真实作为证明标准是不合理的，同时司法实践也表明各地法院或法官在理解证据确实充分时，也没有形成较一致或接近的标准，往往是仁者见仁，智者见智，导致了司法活动的不稳定性。

　　证据确实充分虽是对证据的要求，但还不能成为证明标准，既然法律没有明文规定证明标准，在行政诉讼中有无必要确立一种证明标准呢？答案是肯定的，主要理由是：

　　1、设定证明标准是约束裁判者心证的需要

　　裁判案件可分为两个重要过程，一是认定事实，二是适用法律，对事实的认定需要通过对证据的分析判断，从而推导出事实。分析判断的过程就是心证的过程，虽然我国的法律中没有规定自由心证制度，但司法实践已经证明了认定事实的主观性。相关司法解释也作了规定，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”其中遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验的规定，包含了对认定事实中法官内心认识活动的指导性规定。认定事实的自由心证并不代表可随心所欲地认定事实，需要一系列的证据制度加以规定和约束，其中证明标准即是为自由心证树立了一个客观标准，即达到证据标准之上的事实才能被认定，既不在标准之下认定，也不能随意拨高标准。

　　2、证明标准是约束行政机关行政行为的需要

　　行政机关行政行为必须在有证据证明案件事实的前提下才能作出。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。在行政诉讼中不能为了证明行政行为合法而擅自向行政相对人取证，因此行政机关在诉讼中向法院所提交的证据，应该是在作出该行政行为时已完成了证据的调查收集，而不能是为了应付诉讼临时去收集调查，因此行政诉讼的证明标准，对行政行为的调查收集证据产生了影响，即行政机关在作出行政行为时应考虑收集、调查的那些证据是否达到了能支持认定事实的程度，这就必然减少了行政行为的随意性，达到了规范行政行为的目的。

　　3、证明标准是统一裁判尺度的需要

　　对一项事实的证明是否完成了举证要求，由不同的标准来判断可能得出不同的结果，所以对一个案件首先要统一证明尺度，在统一证明标准前提下得出的法律事实才大体一致，体现了司法活动规范性价值，使相同的行为得到大体一致的评价。

　　二、两种主要的证明标准

　　1、排除合理怀疑标准

　　排除合理怀疑是英美法系国家一致公认的刑事诉讼证明标准，所谓 “排除合理怀疑”，首先意味着检控方对被告人有罪的证明并不需要达到排除 “一切怀疑”的程度，它所要求的只是排除 “合理的怀疑”。这并不是从正面对证明被告人有罪的标准所作的解释。如果从正面解释的话，这一标准可以变为 “内心确信的证明”。但这已经不再是 “排除合理怀疑”的本意。事实上，在理解这一标准时，我们最好能弄清楚什么是 “合理的怀疑”。它主要有四层涵义：1.合理怀疑是有根据的怀疑，而不是无根据的怀疑，怀疑者本人能清楚地说明怀疑的根据是什么。2.排除合理怀疑的证明并不排除所有的可能性，而是排除那种没有根据的可能性。3.排除合理怀疑的证明要求法官对指控的犯罪事实形成内心确信，深信不疑。4.在存在合理怀疑时，法官应当作出有利于被告人的认定结论。

    对于什么是 “合理的怀疑”，加拿大联邦最高法院曾经作出过著名的解释： “顾名思义，一项合理的怀疑准确地说就是一项建立在理性基础上的怀疑，亦即建立在逻辑推理过程之上的怀疑。它不是一种想象出来的怀疑，也不是基于同情或者偏见而产生的怀疑。它是这样一种怀疑，也就是如果你问自己 ‘为什么我要怀疑’的时候，你能够通过回答这一问题，而给出一种逻辑上的理由。这种逻辑上的理由可以是指与证据有关联的理由，包括你在考虑了全案证据之后所发观的矛盾，也可以是指与某一证据的不存在相关的理由，而该证据在这一案件中属于定罪的前提条件。”  

　　2、高度盖然性标准

　　我国《民事诉讼证据的若干规定》第73条规定了“高度盖然性”证明标准，“双方当事人对同一事实举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供的证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。因证据的证明力无法判断导致争议事实难以认定的，人民法院应当依据举证责任分配的规则作出裁判。”根据此条规定，在双方当事人对同一事实举出相反证据且都无法否定对方证据情况下，一方当事人的证明力较大的证据支持的事实具有高度盖然性，人民法院应当依据这一证据作出判决。最高人民法院相关负责人对作出此规定原因的解释是：“我国《民事诉讼法》没有明确民事诉讼的证明标准。实践中，在证明某一事实的证据无法达到确凿程度情况下如何处理，经常使很多审判人员感到困惑。根据审判实践经验，民事诉讼与刑事诉讼的证明标准是有差异的，不同案件证据证明所能达到的程度往往也是有差别的，由于法官是不能拒绝裁判的，所以在民事诉讼证据无法达到确实充分，所证明的事实不能达到完全排除其他可能性的情况下，只有按照高度盖然性的证明标准作出判断。”

　　三、行政诉讼证明标准的选择应考虑的因素

　　（一）设定行政诉讼证明标准，应体现出诉讼目的与宪法保护人权的需要

    行政诉讼法第一条规定，为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。该条把保护公民、法人和其他组织的合法权益放在维护和监督行政机关依法行使行政职权之前，不是偶然，这正是体现了行政诉讼以保护行政相对人合法权益作为第一位的立法目的，这也与现代司法审查的性质相适应的，司法审查作为现代社会司法权监督行政权的重要途径，在审查过程中，要贯彻首先保护相对弱小的行政相对人权益的目的，以求社会的公平与正义。另外，我国宪法2004年修正案第二十四条规定，增加“国家尊重和保障人权。”作为第三十三条的一款，行政权在行使时也应把尊重与保障人权作为重要原则之一，依法不断规范与约束行政权。行政诉讼的证明标准主要是对行政机关举证的要求，行政行为在作出时，应考虑这一标准对证据的要求，否则可能会在行政诉讼中被撤销，而且这一标准不能定的太低，否则达不到规范与监督行政行为的目的。该标准要能达到这样一种效果，即依据该证据要求作出行政行为时，不会随意侵犯了相对人的合法权益。

　　（二）设立行政诉讼证明标准，应考虑行政行为性质的多样性，体现出多元化要求

　　行政诉讼的主要工作在于审查行政行为的合法性，由于行政行为种类繁多，各种行政行为的性质不同，程序也不同，行政法要针对不同的行为不同的程序，规定了不同的取证要求，如行政处罚中，依简易程序规定可由行政执法人员当场作出，而普通程序作出的行政处罚规定了调查取证的要求，显然，两者对证据的调查收集方面要求有很大差别，反映到行政诉讼上来，对两种行政程序认定事实所要求的证明标准，也应有相应的差别。

　　（三）确立行政诉讼证明标准，应适应经济社会发展水平，充分发挥行政效能

　　我们设立行政诉讼证明标准，在考虑其他因素的同时，也应适应我国现在的经济发展水平，证明标准的高低对行政机关作出行政行为成本与效率产生不同的影响，证明标准高必然要求投入更多的时间精力去调查收集证据，证明标准低，意味着行政机关在认定事实方面有较大的灵活性，利于行政效能的发挥，当然行政效能的发挥不能以牺牲公平与正义为代价，这是前提与基础。因此确立证明标准时，既要考虑规范与约束行政行为的目的，又要考虑经济社会发展水平，充分发挥行政效能。

　　（四）设立行政诉讼证明标准，应处理好行政诉讼法与行政程序法对证据不同的要求

　　行政诉讼法规定了证明标准，行政法也相应对证据的调查收集也作出了规定，行政机关行使职权当然要适用行政法的规定。当行政诉讼法规定的证明标准与行政法规定的证据收集要求有冲突时，作为行使司法审查权的法院该如何处理？是行政诉讼法优先还是行政法优先？解决的最好办法是在行政诉讼法中，规定不同层次的证明标准，根据行政行为的性质确定证明标准，把行政法规定的多样性纳入到行政诉讼法中，由法官根据法律、法理及生活经验确定适用哪种证明标准。另外，为了体现司法审查的终局性、权威性，体现保护相对人合法权益的目的，法院在适用行政诉讼法规定的各种证明标准与行政法的规定有冲突时，对于行政法规定的证明要求较高的，适用行政法规定，而对于行政法规定的证明要求低于行政诉讼法规定时，应适用行政诉讼法的规定。

　　（五）确立证明标准，应考虑在行政法律关系中，双方当事人的权利义务的不对等程度

　　在行政管理活动中，行政机关与行政相对人的权利义务是不对等的，行政机关是“有权者、主导者”，行政相对人是“无权者、服从者”，这与民事法律关系双方平等法律地位形成鲜明的反差。所以在行政程序法律关系以及行政诉讼法律关系中，行政机关所应承担程序上的义务明显大于行政相对人，这是约束行政行为防止行政权滥用的需要。这些不对等反映到证据的要求上，就是在行政程序中，行政机关要承担调查收集的义务，在行政诉公中应提供达到证明标准的证据，否则行政行为将可能因证据不足事实不清，被法院撤销。行政诉讼为了反映这种不对等，证明标准应确立在一个适当的水平之上，要对防范行政行为侵犯相对人合法权益的随意性有一定的保障。此外，由于各种行政行为的性质差异巨大，行政机关与相对人在不同的行政管理中，权利义务不对等的程度也有很大差别，如行政处罚与行政登记行为，前者因相对人承担被剥夺财产或自由的义务，而后者相对人承担的义务很轻甚至有的还只是单纯地享有权利，因此对两者证明的要求应有所区别。总的关系是，在行政实体法律关系中，行政机关的职权越重大对相对人的权利影响越大，在行政程序法律关系中，行政机关所应履行的程序义务就越重，在行政诉讼中，证明的标准也应该提高；反之，证明标准应降低。

　　四、行政诉讼证明标准的一般证明标准——清楚而有说服力的证明标准

　　通过以上分析，笔者认为，我国行政诉讼应设立清楚而有说服力的证明标准，清楚而又说服力的证明标准是指在行政诉讼中，承担证明责任的行政机关提供的证据与所要证明的对象之间有清晰而明确的逻辑关系，让一个心智正常之人站在行政机关的角度，能得出所要证明的事实。

　　清楚而有说服力的证明标准有以下几点含义：1、清楚而又说服力的证明标准，强调证据之间的逻辑关系清楚，证据之间没有明显的冲突；2、清楚而有说服力的证明标准，强调证据的说服力，即证据在指引事实认定的心证过程中，明显地向所要证明的事实方向发展，虽不排除其他事实的可能性，但作为一个正常理智之人，通常会得出认定该事实的结论；3、清楚而又说服力的证明标准是从举证责任的正面来表述的，而不象排除合理怀疑标准是从举证人的反面来表述的。如果从正面来表述，排除合理怀疑标准也应是让人内心达到高度确信的标准，并且种确信达到了一个理性之人排除合理怀疑的程度。如果也从反面来表述清楚而有说服力的证明标准，这种说服服力也应排除一般怀疑，但低于排除合理怀疑的证明标准；4、清楚而有说服力的证明标准强调的是法官心证的建立，即在法官通过对证据的调查、庭审活动的开展所直接形成的一种心证，当这种心证在内心深处达到相当高度时，便促使法官形成心证。不强调行政相对人对行政机关举证的对抗，这与民事诉讼有一定的区别。民事诉讼中，更强调双方当事人的举证，并且强调这种对抗性，所以民事诉讼对证明要求的表述是“判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力”。

　　有的学者认为，清楚而有说服力的标准高于民事诉讼高度盖然性证明标准，而低于刑事诉讼排除合理怀疑标准，行政诉讼的证明标准应界于其间。

    笔者认为其中低于刑事诉讼排除合理怀疑是正确的，但认为是高于民事诉讼高度盖然性标准是值得商榷的。因为清楚而有说服力的标准与民事诉讼高度盖然性标准不具有可比性。主要理由是：

　　1、在行政诉讼中，法院要考虑行政机关举证是否达到证明标准，就要站在行政机关当时作出行政行为的角度来考察。行政行为在作出时，双方对证据的调查收集，以及对事实的认定，完全是由行政机关一方控制的，不可能把行政相对方提供的证据与己方收集的证据进行比较。这与民事诉讼是有区别的，民事诉讼当事人在民事活动中法律地位平等，民事当事人一方不存在象行政机关那样的认定事实的权利，因此民事诉讼中，可以通过比较双方当事人证据证明力大小的方式，来衡量是否完成了举证责任。

　　2、作为行政行为所涉及的事实，行政相对人是亲历者，行政机关不是亲历者，而民事案件的事实原被告双方都是事实亲历者，因此民事案件中，原被告提供的证据更具有某种事理上的联系性，而行政诉讼中则不具有这种联系性，因而在某种程度上，双方的证据也无法比较。

　　3、有的行政案件证明对象的事实与民事诉讼中的事实性质不同，例如案件的程序性事实、不涉及行政相对人（如第三人）的事实，相对人对该类事实无法举证，也就无法通过双方证据证明力的对比来得到案件事实。

　　4、由于行政机关收集证据的能力明显大于相对人，在大部分情形下，其所举证据相对于行政相对人具有明显优势，但不能以此来认定行政机关完成了举证责任。

　　因此，行政诉讼中，原被告双方所举证据一般不具有可比性，不宜用“优势”、“盖然性”等具有比较性的词汇来界定行政诉讼的证明标准。与清楚而有说服力的证明标准不具有同一性，也就没有证明标准高低之分，高度盖然性、明显优势等证明标准并不适用于行政诉讼。

　　五、证明标准的修正

　　由于行政行为的复杂性，对所有的行政行为不能适用同一证明标准。根据行政法律关系中行政机关与行政相对人权利义务的不对称程度，对有的行政行为应提高证明标准，从而约束行政行为，达到保护行政相对人的目的，对有的行政行为应降低证明标准，达到提高行政效能的目的。从修正的方法看，主要有法律的明确规定，包括行政诉讼法的规定和行政法的规定。法律没有规定的，只能通过法官在具体案件中，根据经验法则，作出修正。

　　（一）证明标准的修正方法

　　1．法律明文规定的修正标准。由于我国行政诉讼法与行政法并没有明确规定证明标准的概念，法律规定一般是针对行政行为的程序性要求。如行政处罚法中规定的简易程序与听证程序，前者规定行政机关可当场作出，后者规定对吊销许可证照、较大数额罚款应告知听证、举行听证。两者对程序上的不同要求，反映到证明标准上，相对于普通程序，前者的证明标准应降低，后者的证明标准应提高。

　　2．如无法律明文规定，是否可以降低证明标准存在争议。国外一般认为诉讼法之规定，可以做目的性的限缩，降低原则上固定的证明标准。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定通过推定的事实和日常生活经验法则推定的事实，法庭可以直接认定，对于这些事实，证明标准相应降低。

　　（二）提高的证明标准——排除合理怀疑标准

　　行政诉讼一般证明标准采用清楚而有说服力的证明标准，对于特殊的行政行为高于该证明标准的采用排除合理怀疑标准。一般认为，排除合理怀疑标准是刑事诉讼的证明标准，与清楚而有说服力的证明标准是从不同的角度来表述的，两者的性质具有相似性，只是证明要求的程度不同。刑事诉讼证明责任由公诉人来承担，公诉人的指控事实要得到法院认可，其所举证据必须要有充分说服力，并排除了其他合理的怀疑，从这一点看，刑事诉讼与行事诉讼的证明过程有一定的相似性。排除合理怀疑标准主要适用于：

　　1、限制人身自由的行政行为，包括行政拘留、劳动教养等行为。因此类行为与刑事处罚具有相似性，有的甚至比轻微刑事处罚更加严重。两者的最大不同在于刑事处罚的法律适用始终由司法机关行使，而较重的行政处罚首次法律适用由行政机关行使，但不具有终局性，终局性法律适用由法院行使。适用排除合理怀疑标准可使限制人身自由的行政行为更为谨慎与严格地作出，从而达到保护相对人合法权益的目的。

　　2、法院作出变更判决和履行判决的案件

　　对达不到证明标准的证据，法院将可能以证据不足、事实不清而撤销行政行为，但对于直接变更或判决履行的情形，法院以自己的事实判断取代了行政机关的判断。法院就应当保证自己的判断更正确，对认定案件事实的要求应当比行政机关的更高，就不再适用相对较低的清楚而有说服力的标准。

　　（三）降低的证明标准——有一定说服力的标准

　　有一定说服力的证明标准是从清楚而有说服力的证明标准演进而来的，该标准的证明要求低于清楚而有说服力的证明标准，但又与法律具体规定相适应，由裁判者调整修正证明标准。有一定说服力的标准适用于以下情形：

　　1、待证事实本身性质由行政机关认定更具有优势的。如公务员考试成绩评定、能力判断、以及环境法上未来环境影响评估等事实，由于行政机关的专业性，在认定该类事实更具有优势，通过降低证明标准，让行政机关在该类行为中具有更大职权，充分发挥行政权的特长与效能。

　　2、依简易程序作出的行政行为

　　我国行政处罚法等相关法律规定了简易程序，相对于普通程序，能适用简易程序的行政行为一般对行政相对人的权利影响较小，通过简化程序，提高了行政效能。因此，对于依简易程序作出的行政行为，应降低证明标准，减轻行政机关举证责任。

　　3、涉及预测性事实的行政案件

　　在预测性事实最终实现之前，行政机关无法排除其他可能性，应降低证明标准，只要能证明完成了法定的调查取证要求，即达到了证明的要求。

　　4、行政机关采取临时保全措施的案件

　　行政机关在行政执法中如果发现了违法嫌疑人，或者可能涉及本案处理的财产，有权依法采取临时性的限制措施，如扣留、扣押、查封等等。这种措施具有临时性和保全性，有利于防止证据灭失，制止违法行为继续发生。由于案件情况紧急，最终处理结果难以确定，要求行政机关在采取保全措施时就达到一般证明标准的程度，很难也没有必要，所以应适用较低的证明标准。

 安徽省肥西县人民法院     聂新春