“权利”标准抑或“利益”标准？ ——浅谈行政诉讼原告资格的现行标准

我国《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”上述规定是我国现行法律涉及行政诉讼原告资格的主要规定。从中可以发现，我国行政诉讼原告资格的现行标准为 “合法权益”或“法律上的利害关系”标准。但究竟何谓“合法权益”，何谓“法律上的利害关系”呢？由于内涵与外延的不确定性，对其的理解也可谓众说纷纭，莫衷一是。但是，在司法实务和理论研究之间大致可以划一条界线，因为它们对此有不同的立场和倾向。

    在司法实务上，将“合法权益”和“法律上的利害关系”标准严格控制为“权利”标准，尤其是“人身权、财产权”标准。在起诉人请求法院保护一些人身权、财产权所不能涵盖的法定权利类型，或者尚未被立法者纳入法定权利类型的正当利益的情况下，如“优美环境享受权”、“精神上的愉悦”，法院往往不予受理，即使受理，驳回的可能性也很大。原告资格受制于既定权利类型的现象在司法实践中广泛存在。最高院的释义还明确地将“法律上的利害关系”界定为被诉行为对自然人和组织的“权利义务已经或将会产生实际影响”，其做法相当谨慎，唯恐越雷池一步。

    在理论研究上，倾向于将“合法权益”和“法律上的利害关系”标准理解为“权利＋利益”标准。由于，权利是经法律所确认的利益。因此，“权利＋利益”标准，也即“利益”标准。某种具体行政行为可能并没有侵害相对人的合法权利，但却侵害了他的合法利益。合法的利益受到侵害，要同合法的权利受到侵害一样得到法律救济。因此，受侵害者相应地享有通过司法途径获得救济的权利和资格。而且，学界还倡导从保护弱者角度出发，尽可能放宽对行政诉讼原告资格的限制，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家都是如此。学界在广泛研究了国外行政诉讼发展历程后得出了“原告资格扩大化”的论断，并试图以此作为推动中国行政诉讼发展的一个理论支撑。

    为了避免陷入无谓的概念之争，我在此给原告资格扩大化做个简单的描述：行政诉讼原告资格扩大化是指行政诉讼原告资格标准由严格到宽松，对原告资格的限制不断放松的一种趋势。重拾这个话题的目的并不是盲目地为之叫好，支持论者似乎并不担心追随者的缺乏；也不是冲动地为了赚得标新立异来反对这个论断。我所要做的仅仅是换个视角对这个论断进行重新审视一番，以探究原告资格扩大化在我国行政诉讼语境下的生存空间。

    不难发现，理论界支持原告资格扩大化主要是基于保护权益的价值定位。从更深层次上讲，权益无非是自由的代名词，保护自由就构成了支持论者的价值目标。考虑到自由是社会的主导价值，原告资格扩大化似乎就顺理成章了。而实务界意识到我国当前社会中还存在着一些有悖于原告资格扩大化的因素，一味地追求自由必然以牺牲效率为代价。鉴于效率是现代国家尤其是象我国这样的发展中国家所竭力追求的价值目标，反对原告资格扩大化、采取谨慎保守的做法也就情有可原了。

    显然，在奉行价值多元主义的今天，自由和效率都是极其重要而不可偏废的价值。那么，行政诉讼原告资格究竟应采取何种标准才能兼顾自由与效率这两种价值呢？

    首先，就现阶段而言，原则上以奉行“权利”标准为宜。我国现阶段的实际情况是：以经济建设为中心，并且是政府推进型的经济建设，凸显了行政效率的重要性；相对人因惧怕而服从行政，“不知告、不愿告、不敢告”的情况大量存在；司法机关依附行政有余而制衡行政不足，机械性有余而能动性不足……弹性的“利益”标准在经济效率优先、公民权利意识薄弱、法院依附主义和机械主义的情形下只能沦为一个动人的口号。我们不能因为保障自由而沾沾自喜，而置行政效率与不顾；也不满于法律移植而自我陶醉，将我国现实状况抛诸脑后。以“权利”标准为原则，也许是现阶段的明智之选，但这里的权利应做扩张性的解释。现代法律充满了权利，这里的权利不应该仅仅限于人身权、财产权，而且还应包括社会权利、政治权利等其他法定权利。

    其次，作为过渡措施，法院应该采取司法能动主义，谨慎地对待利益衡量问题。在依法治国目标的指引下，我国正经历着法律在社会中功能逐渐增大的“法化现象”，诉讼和审判作为维护公民权益的最终和最重要的手段越来越受到人们的关注和重视。尤其是我国目前正处于向市场经济体制转轨的过程中，社会的治理方式发生了重大变化，社会治理过程对司法作用的仰赖空前增强，司法必须面对和处理社会转型所带来的各种矛盾和冲突。当以权利为依据不足以保护公民利益时，也许就到了扩张司法保护范围的时候了。面对这种利益主张，法院应该发挥能动作用，根据社会公众的一般观念、特定时期的国家政策、利益主张的反响程度等方面因素，来判断是否给予司法上的救济。正如卡多佐所言，司法过程的最高境界并不是发现法律，而是创造法律。因为，我们无法在抽象层面上得出一个判断法律是否保护公民个人利益的明确标准，只能将此“重任”委托给法官的“心证”。法院对利益的衡量必然会处于这些因素与法律规则之间，当对这些因素的衡量呈现出夸大行政诉讼的倾向时，法院就有可能对利益采取扩大性解释，从而认定其原告资格；当对这些因素衡量的结果呈现出抑制诉讼的态势时，法院就有可能对利益采取限制性解释，以此否定其原告资格。

    最后，顺应原告资格扩大化的趋势，确立“利益”标准这一目标，但应当逐步推动利益向权利的转变。这是一个权利觉醒和利益纷争的年代，虽然权利要求最终要依赖法律的确认，但是从社会学意义上，它却是权利要求者通过自身的争取而获得的。由利益到权利的推进需要等待时机成熟之后通过立法的方式来完成。将利益上升为权利实际上是对各种价值目标做出选择。这种选择只能由立法者来完成，因为只有他们才是社会的代言人，也只有他们才能做出符合社会主导价值观的选择。而对于法院在司法实践中所认可的利益，最高人民法院可以通过司法解释的形式使其上升为一种手段性权利，为立法提供参考。等到立法时机成熟之后，则可以提交给全国人大及其常委会以制定法的形式加以肯定，求得行政诉讼原告资格的发展。这种逐步推进的变革方式可以避免出现因跨度过大而给社会带来的剧烈震荡，实现法律的平稳过渡。

 浙江省杭州市余杭区人民法院    朱晓燕