试论行政诉讼之证明标准

    目前我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法均未对证明标准作出明确的规定，从刑事诉讼法第一百六十二条、民事诉讼法第一百五十三条和行政诉讼法第六十一条看，似乎可以得出三大诉讼法都采用了一致的证明标准，即“案件事实清楚，证据确实充分”。但是，诉讼法的上述规定都是立足于第二审法院对第一审法院事实认定的审查标准，对一审法院认定事实的证明标准未作规定。由于诉讼性质的不同，法律对达到“证据充分”的证明程度的要求在三大诉讼中是不可能完全一致的。

    证明标准我国学者称之为证明要求、证明任务、法定的证明程度、证明度等，国外学者则将其称之为证明尺度、证明额度、证明强度、证据标准等。笔者认为，证明标准是指法院认定据以作出裁判的事实的证据标准。即当案件经过庭审举证、质证和认证后，面临的是法官按照什么样的标准形成对案件待证事实的确信（心证），这种标准就谓之证明标准。当举证负担的归属问题解决以后，接着而来的便是证明的标准问题，即当事人应在达到什么样的证明标准才能摆脱其举证负担。

    对证明标准的理解可从以下几点去把握：第一，它是法官据以确信案件事实得到证明的标准。第二，它是通过法官所作判例而逐渐形成的事实衡量标准。第三，它是指导当事人举证的“灯塔”。由于证明标准是衡量当事人举证到何种程度才能满足举证要求的标准，负有举证责任的当事人就可以以该标准决定自己在履行举证责任时，需要达到何种程度才算完成举证责任，因而对当事人的举证方向和程度有着直接的指导意义。

    二、对确立我国行政诉讼证明标准产生影响的因素

    从我国行政诉讼法的规定看，并没有明确规定证明标准，“证据确实充分”并不构成衡量证据的标准，如何构成“证据确实充分”才是行政诉讼认定事实的证明标准。行政诉讼证明标准的创立应着重考虑以下几个因素：

    一是行政诉讼的诉讼目的。在我国行政诉讼的目的这个大前提下，确定行政诉讼证明标准时，应对行政管理关系中的弱势群体要侧重保护，对其证明标准的要求可适当低一些，不能将其视同民事诉讼中的当事人而与行政机关等量齐观；但对行政机关的行政行为从司法审查的角度，则因进行严格的合法性审查。特别在涉及行政相对人重大的人身权、财产权的案件，保障相对人的合法权益就成为最重要的价值取向，应适用“排除合理怀疑标准”，通过类似于“疑罪从无”的标准来实现。

    二是行政诉讼事实审查的特点。行政诉讼对案件事实审查的程序其实是一种复审程序，即该行政争议在此前已经历了完整的执法程序，行政审判实质上是一审法院对被诉行政行为的复审，类似于上诉审（国外则直接认定为是向法院上诉）。一审法院对事实的认定是以行政程序搜集的证据为基础，是对其在获取和处理证据及得出事实结论上是否合法进行审查。行政诉讼的这种复审属性，决定了行政诉讼证明标准是建立在对行政机关认定事实充分尊重的基础上的，除非产生重要的逻辑或程序错误，人民法院一般不会轻易否定行政机关对于事实的认定，故适用明显优势证据标准并不会影响司法审查的公正与效果。

    三是行政程序的不对等程度。在行政实体法律关系中，行政机关具有对行政相对方限制某种权利和设定某种义务的职权，从而形成行政机关占优势、相对方占弱势的不对等关系，为了达到两者之间权利义务的衡平，行政程序法律规范就对行政执法的程序进行了相对严格的要求。这种在行政实体法律关系中的不对等程度越大，行政程序法律规范就越严格的对应关系，则是法官采取相对灵活的证明标准的动因。

    四是行政案件类型的多样化。目前行政诉讼案件的类型几乎涵盖了所有的行政管理领域，并且呈现继续扩张的趋势。针对行政诉讼案件的争议标的的不同，应有不同的证明标准。之所以存在不同的证明标准，是因为不同的案件与个人权益的关联程度存在着差异，涉及的权利越重要，围绕这些权利的程序保障也就越重要，对证明标准的要求也就相对越高。

    三、行政诉讼证明标准的理解与适用

    （一）优势证明标准

    优势证明标准是适用于民事诉讼的一般规则。所谓优势证明标准，就是事实发生的盖然性比其不发生的盖然性更大。民事诉讼之所以适用此标准的原因是，法律对原告与被告之间的争论并不关注，而只寻求裁判减少发生错误的盖然性。行政诉讼中的优势证明标准，是指审判法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。该标准中的“优势”是指一方当事人提供的证据较另一方当事人提供的证据更有说服力和证明力，并不是指证据本身的分量，而是证据分量的差额，其差额值必须大于零。行政诉讼法要求被诉行政行为的证据应当“确实、充分”，在行政机关没有“确实、充分”的证据证明被诉行政行为合法的情况下，法院不能因为被告提供的证据比原告提供的证据具有较大的可信度而采信被告的证据。故行政诉讼一般不宜采用该证明标准，但下列三种情形可考虑采用此证明标准。

    １．行政机关居间对平等主体之间的民事纠纷作出裁决，而引发的行政诉讼案件。此类案件当事人之间发生的是民事纠纷而不是行政争议，当事人对该民事权利有相当大的处分权和选择权，此时行政机关并非主动介入，而是依当事人的申请启动行政裁决程序，其所要解决的是当事人双方的民事纠纷。行政裁决是依据当事人双方提供的证据而作出判断的，行政机关在裁决中所采用的是优势证明标准。因此，法院对行政裁决进行司法审查的程序，相当于二审法院对民事案件的裁判，故可采用该标准。

    ２．原告应当承担证明责任时采用优势证明标准。这主要是针对起诉被告不作为的案件中，原告应当提供证据证明其在行政程序中曾经提出申请的事实、原告提出被诉行政行为没有认定但与该行为合法性有关联的事实这两种情形。当原告提出相关证据时，被诉行政机关应当提供相应的反驳证据，法院对这些事实的认定应该是优势证明标准。

    ３．行政赔偿诉讼案件中，原告对被诉行政行为造成的损害事实负有证明责任时，应采用优势证明标准。此类案件的性质属民事案件，故其行政赔偿程序与民事诉讼程序在性质上也是基本相同的，故应采用该标准。

    （二）排除合理怀疑标准

    行政行为类型的多样化，为行政诉讼适用排除合理怀疑证明标准提供了基础。从行政审判实践看，下列案件可适用排除合理怀疑证明标准：

    １．限制、剥夺人身自由的行政处罚；

    ２．吊销许可证、营业执照、责令停产停业、较大数额罚款等行政处罚；

    ３．驱逐出境等关系到行政相对人重要人身权以及重大财产权的行政行为。

    值得注意的是，行政诉讼中的“排除合理怀疑”证明标准与刑事诉讼中的规定有所接近，但并不相同，总的来说行政诉讼中的“排除合理怀疑”证明标准要低于刑事诉讼中的“排除合理怀疑”证明标准。

    （三）明显优势证明标准

    明显优势证明标准又称清晰和令人信服的证明标准或清楚而有说服力的证明标准。行政诉讼中的优势证明标准，是指审判法庭按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。行政诉讼当事人的权利义务的不对等程度介于民事和刑事之间，故其证明标准的要求也应低于刑事诉讼而高于民事诉讼，即明显优势证明标准。行政诉讼只有在特定的情况下适用优势证明标准或排除合理怀疑证明标准，其他则应采用明显优势证明标准。适用该标准应从以下几个方面来把握：

    １．被告提供的证据逻辑关系清楚，且具有一定的说服力。被告在行政法律关系中处于较主动或相对优势的地位，拥有较大的行政权力，故其在对行政相对人作出不利行政行为时，应对相对人的违法行为的事实认定有相应的证据支持，且证据之间具有清楚的逻辑关系，即如行政诉讼法第五十四条规定的“证据充分”。这是行政法治的基本要求，是防止行政权力滥用的必要保障。故被告行使行政行为时应有充分的证据使人们相信其是依法行政，从而使行为本身具有一定的说服力。

    ２．被告提供的证据允许存在一定的合理怀疑。行政诉讼中的明显优势证明标准允许存在一定的合理怀疑，这是由于被告在行使行政职权过程中，有些是需要紧急处置的（如接到举报某地域可能发生爆炸危险而采取的紧急措施）；有些虽然有一定的合理怀疑存在，但基本的违法事实清楚，对已查清的违法事实可进行处理。

    ３．当被告提供的证据不具“明显优势”时，将承担败诉责任。行政诉讼法要求被告认定事实证据充分，从而以显明的证据来揭示案件的事实真相；但实践中更多的是，当事人提供的证据的优势更具有证明真实存在的可能性，由此使法官内心形成事实极有可能或非常可能的判断。当事人各方所提供的证据的优势差别不大，且被告提供的证据不能达到较大的、明显的优势时，根据行政诉讼的举证责任分配，被告将承担败诉的风险。