开启救济公共利益之“闸门” ——以行政公益诉讼原告资格多元化为切点

随着我国经济、社会的进步与发展，公民的民主法制观念日益增强，尤其是部分富有正义感的“好事之人”，在发现行政机关违法行政侵害公共利益时，不再沉默，而是勇敢地拿起法律武器，主动与违法行政行为或不行为作斗争，到法院讨说法，以求维护社会公共利益和国家利益。但由于受现行的行政诉讼法所囿，这类行政公益诉讼案件却被拒之于法院大门之外，导致有关公共利益得不到应有的法律保护。为解决这一问题，笔者认为，构建行政公益诉讼制度势在必行，解决行政公益诉讼原告主体资格问题首当其冲。

 

    一、缺位的行政公益诉讼

 

    行政公益诉讼是社会发展到一定阶段的必然产物，是体现社会法治化水平的重要标志。党的十一届三中全会以来，“法治”被摆上了重要议事日程，同其他部门诉讼一样，行政诉讼无论是立法研究还是司法实践，都进入了一个新的发展阶段，行政公益诉讼也成为摆在法学家们案头的重要内容。但是，由于我国正处于体制转型时期，特殊的国情导致对公共利益的保护存在许多盲点和漏洞。虽然我国《宪法》和法律对公共利益保护的条文可谓繁多，对公共利益的规定已经构成了一个较为完整的规范体系，但具体到从程序上如何进行保护，则无法可依，加之，法院往往把权利和权益混为一谈，导致司法实践中尴尬局面的出现。因此，到目前为止，我国的行政公益诉讼仍然停留在纸上谈兵阶段。

 

    （一）立法规定的缺失

 

    第一，行政诉讼法条中未规定行政公益诉讼中原告的主体资格。我国现行行政诉讼法中用了两个条文，对行政诉讼的受案范围作了明确的规定。第11条是对行政诉讼的受案范围进行了肯定性列举，将其限定于8种常见的具体行政行为。第12条进一步对不符合该法的受案范围进行了否定性列举，排除国家行为、抽象性行政行为、内部行政行为和由行政机关最终裁决的行政行为。此外，在第2条中对行政诉讼的概念作了限定。此举，对后面的第11、12条进行总体上限定，亦或为后者确立了一个基本标准，即若想提起行政诉讼，除了具备第11、12条的具体要求外，还不得与总则的第2条规定相冲突。

 

    笔者认为，完整的行政诉讼制度，应当既有对公民、法人和其他组织的合法利益的救济，这类救济是主观诉讼，也应该有对国家和公共利益的保护，此种诉讼应着眼于国家利益和公共利益，是客观诉讼。从理论上讲，行政诉讼应该是主观诉讼和客观诉讼的统一体。然而，从上述三个条文规定的内容来看，我们国家对提起行政诉讼的原告资格方面，遵循的是传统的“法律权利标准”，即主观诉讼，若当事人不能证明其具有法律上的直接利害关系，即使由于行政机关的行为遭受了损害，且这种损害也被认为是没有法律依据的错误的损害，当事人的原告资格也不会被承认，这与当代各国逐步扩大原告资格趋势是相悖的。

 

    第二，司法解释仍然没有规定行政公益诉讼所需要的原告资格范围。2000年3月10日起施行的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称司法解释）中，基于对行政行为效力范围的认识提出了“法律上的利害关系”作为原告资格的衡量标准，从而扩大原告资格的范围。[1]司法解释用了5个条文对行政诉讼的受案范围作了规定，在第1条第1款中，将行政诉讼的受案范围不再拘泥于“具体行政行为”上了，而是“行政行为”，这似乎为抽象性行政行为进入司法审查提供了契机，但随之第2款又用除外方式对受案范围进行了限制，这种前放后收的矛盾态度虽不足取，但我们也应感到十分的欣慰，因为，司法解释已经放弃了传统的“法律权利标准”，而是对行政诉讼的原告资格作了扩大解释，改为若某一行政行为对当事人产生了“实际影响”，当事人就具有诉的利益。司法解释虽然承认了可以对部分抽象行政行为进行审查，但却以具体行政行为为中介来作为一个前提条件，这仍然遵循着传统的抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害思路，但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制，并不需要具体行政行为的中介。[2]

 

    司法解释虽然拓宽了行政诉讼原告资格的范围，但与发达国家相比，仍然没有完成行政公益诉讼所需要的原告资格范围。换句话说，仍然没有为我国行政公益诉讼开启属于自己的救济“闸门”。

 

    （二）司法界对权利和权益缺失界定。权利和利益是一组相关的概念，但绝不是相同的概念。权利是规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。[3]从中我们不难看出，权利行使的目的是为了获取利益，但有些利益的获得并不以权利的行使为要件，利益的范围要远大于权利。据此，若只注重权利保护而不注重利益保护，或把权利和利益混为一谈都是对利益的缩小化理解，都是不利于相对人的，这也是长期以来司法界的一个认识误区，因此，当涉及公益的新型诉讼出现，法院往往审查被诉行为是否侵权，而不注重看利益是否受损。[4]

 

    （三）司法实践中出现的尴尬。我国现行的法律框架里虽然没有公益诉讼制度的存在。但是在实践中，我们并不缺乏这方面的探索，在法律无明文规定的情况下，无论是公民、律师、社会组织，还是检察机关，都有人矢志不移地为“公益”而诉讼着。但其结果大多不尽如人意,主要体现在以下几个方面：

 

    1、法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。如浙江长兴县一农民，为了社会公益，将长兴县工商局告上法庭，要求工商局对某一中药材加工厂乌梅制假案严肃查处。又如：浙江桐乡市一市民举报某企业有偷税嫌疑，后以“未履行法定职责”为由将桐乡市国税局告上法庭。[5]就这些案件本身的性质来讲，都是一些典型的行政公益诉讼案件，他们的诉讼目的和出发点都是为了维护国家和社会公共利益，保证行政行为依法做出，从而使行政法能够得到正确、客观的适用。然而，这些在公民权利意识日益强化的沃土中孕育出来的维权幼婴却被无情地扼杀在摇篮里，有的甚至连法院大门都没进就被一脚踢出来了。放眼望去，此类案例近年来发生过多起，究其原因是我国现行的行政诉讼法没有为行政公益诉讼的启动提供机会，行政公益诉讼因与行政行为的相对人无直接利害关系而被无情的抛弃了，司法实践中也确实如此。[6]

 

    2、受害者无法、无力或不愿意提起诉讼。以国有资产流失案为例，国有资产属于全体公民，国家机关依照全体公民的授权管理国有资产。但对于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。唯一可以提起公益诉讼的检察机关，在去年也走到了尽头，这是缘于最高法院的一纸批复，此批复指出，法院不再受理检察机关作原告提起的国有资产流失案。至此，所有检察机关提起的公益诉讼也都被叫停，公益诉讼主体陷入了立法完全缺位的遗憾之中。

 

    二、建立行政公益诉讼制度的依据

 

    任何一种制度的建立、运行和发展，都离不开必备的理论基础和现实依据作为支撑，行政公益诉讼原告主体资格制度的创设也不例外。

 

    （一）理论依据

 

    法理基础。行政公益诉讼的产生决非偶然,它是当代社会根基和结构深刻变动,政治法律思想全面革新的必然产物。在商品经济发展的初期，为了节约有限的诉讼资源防止滥诉，各部门诉讼法一般都对诉讼主体资格做出严格的限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资格起诉。随着商品经济的发展，商品生产和交换的范围不断扩大，社会关系日趋复杂，对社会经济安全、社会整体利益和个人利益的威胁不仅来自于对利益的侵害，而且也来自对公益的侵害。相应地，各部门诉讼法放宽了对诉讼主体资格的限制，规定非法律上的直接利害关系人也有资格起诉，即可以提起公益诉讼使公益得到救济，这在客观上也维护了私益。正如英国著名的行政法专家韦德在其《行政法》一书中指出：“法律制度的智慧足以解决这一问题，法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。”[7]在公法中法律必须授权给没有利害关系的主体起诉，以维护公法所保护的社会公共利益，避免公法成为一纸空文。

 

    宪法依据。我国《宪法》第2条明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民可以按照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，经济文化事务以及社会事务。可见，我国的民主法律制度在《宪法》中得到了完整的体现。人民是一切公共权力的所有者，人民通过民主选举的代表机关制定反映人民意志的法律，委托专门的国家权力机关行使国家的权力，人民虽然一般不直接行使国家权力，但是人民保持有监督权、另行委托权。如果这些国家机关不能反应和体现人民的意志，正确执行法律，那么，人民就可以启动相应的救济权。这正如卢梭所言“政府是主权者的执行者，它必须按照公民的批示办事，行政权是一种委托权，行政官是主权者委托的官员，人民可以罢免行政官员。在一个国家里，统治者或行政官决不是主权者，而是主权者的仆人即人民公仆。”[8]但是，由于“我国现代法律意识的缺乏，一直没有从司法制度的设置和运作方面保障人民直接行使管理国家事务的权利，只停留在鼓励群众向有关国家机关或领导人检举、揭发、举报上”。[9]

 

    诉讼主体与权利主体有限分离的现代诉讼理论。诉讼法律制度的发展，始终是与特定的社会政治、经济的发展密切联系的。无论在英美法系国家，还是在大陆法系国家，都已经确立了诉讼主体与权利主体有限分离的司法制度。随着我国的法治不断推进、民众权利意识不断高涨、经济行政法律关系日趋复杂的现实，在早期行政法律关系较为简单的前提下，形成的当事人以权利主体的身份进行诉讼而成为诉讼主体，从而所达成的“两者一致性”的观念已与新时代法治精神格格不入了，其直接导致的结果就是应当受理的案件却不能受理，从而不能全面有效地保护各种权益。[10] 因此，急需调整，以完善我国依法行政、建设法制社会的制度，同时积极顺应国际潮流的发展。

 

    （二）现实根据

 

    促进依法治国。依法治国是我国的基本国策，而依法治国的关键是依法行政。在现代社会，行政权又有不断扩张和膨胀的趋势。李步云、陈贵民先生指出：“权力的分立与权力的制约是法治的支撑点，离开了这点，极容易形成权力的集中而置法律于不顾的人治局面。”赋予公民对侵害公益的行政行为的起诉权，我们不应只看到这是法院通过司法程序来审查行政行为，实质上其意义在于动用私权力来制约行政权之行使，从而保护各种公法的私益和公益。

 

    弥补行政诉讼制度的漏洞。从《行政诉讼法》第1条的规定，可以看出我国行政诉讼法的立法宗旨有两个：一是保护公民、法人和其他组织的合法权益；二是确保行政机关依法行政。从理论上讲，行政机关是社会公益的代表者和维护者，依法行政本身兼具两个目的—公益和私益。但在现实中，行政机关违法行政的现象却大量存在。违法行政既可能侵害公民的私益，也可能损害社会的公益。公益是私益的依托，私益是公益的具体实现。英国功利主义法学家边沁认为“社会公共利益是许多私人利益的相加，增加了私人利益就增加了整个社会的利益。”[11]行政诉讼法的立法宗旨表明，行政诉讼是既应有私益诉讼，也应有公益诉讼，但该法在后面的具体制度设计时却没有了公益诉讼的内容，这不能不说是我国行政诉讼的一大缺憾。

 

    遏制损害公共利益越演越烈的趋势。在我国由于行政公益诉讼制度的缺失，各类行政公益违法行为呈现出“潘多拉盒子”打开时的“壮观”场面，尤以下列四种情况最为典型：资源破坏性开采和环境严重污染，国有资产大量流失，土地开发中的不合理利用问题，地方保护主义和政策性垄断行为等。针对这些痛心疾首的各类行政公益违法行为，我国加大了执法力度。但由于种种原因，行政机关的权力并没有得到很好的行使和发挥，“挂一漏万”似乎成了行政执法的一大特色风景。而作为保护国家和社会公共利益最后一道“防线”的司法权和司法机关却只能“隔岸观火”，而狭义之士的“路人”又难以“拔刀相助”。大家只好一起听任这些“易腐权利”腐烂下去。因此，如何更有效地保护和救济这些受损的国家和社会的公共利益，维护不特定人的权益是摆在我们面前的刻不容缓的现实问题。

 

    （三）域外经验

 

    公益诉讼早在古罗马时代就已产生，它是相对于私益诉讼而言的。但是真正建立现代公益诉讼制度的国家则是美国。美国法院从1940年的桑德斯兄弟广播站判例和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件发展出“私人检察总长制度”。大陆法系的法国行政法上最具特色和最有影响的诉讼制度乃是越权之诉。越权之诉着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是一种对事不对人的客观诉讼；而德国对直接侵犯公共利益的行政违法行为的诉讼，则是由各级检察官为公益代表人起诉的。在日本公益诉讼被称之为民众诉讼，又叫居民诉讼、纳税人诉讼等。在已经入世的今天，他们的成功经验值得我国吸收和借鉴。

 

    三、行政公益诉讼原告资格的类型及评价

 

    所谓原告资格，又称起诉资格，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。[12]简单地说就是什么人有提起诉讼、请求对有关的行为进行审查的权利。而行政公益诉讼的原告资格则是指：在行政公益诉讼中享有的向法院提起诉讼请求、要求法院开始诉讼程序的资格。原告资格是对司法审查范围的限制，可以调节法院对行政机关的审查范围，保障行政机关的工作效率，节约有限的司法资源。故有学者将原告资格形象地称作是界定司法审查范围方面的一个“调节器”。[13]

 

    行政诉讼中的原告必须具有原告的资格，这是整个行政诉讼法学理论中的一个基础性和前提性的问题，其意义“不仅仅是原告在诉讼中提出主张，更为重要的是，原告的起诉往往是启动法院司法审查程序的前提。”[14]

 

    在绝对公益维权诉讼中，到底谁有资格代表国家、社会和不特定的他人提起行政公益诉讼呢，学界众说纷纭，各持一端。笔者将其简单地归纳为三类：

 

    一元主体模式。即将行政公益诉讼的起诉权只授予检察机关，检察机关代表国家对行政机关侵害公益的行为进行起诉。检察机关作为法律监督机关，本身负有监督法律实施的职责。而作为国家的司法机关，其权力行为不具有实质处分的性质，在国家利益和社会公共利益受到损害时，能够运用国家特有的公权力与被诉的行政机关抗衡。其缺点在于诉权过于集中，不利于公共利益的维护。正如梁慧星教授所言：“传统的‘以公权制衡公权’的法理，渊源于分权与制衡的学说，在学说上和法理上均能自圆其说，不能谓不合理。但是，从公权制衡公权的实践，我们看到的仍然是：一方面，行政权的不断膨胀、不断扩张、益发强大；另一方面，行政权的行使并未受到适当的制衡、控制。”[15]过分担心行政公益诉讼起诉权的开放可能会造成滥诉的后果，而将起诉权设置得过分集中，这样就使得行政公益诉讼渠道过于狭窄。这种认识基于现实，恰恰正脱离了现实。笔者认为，检察机关的人、财、物受制于地方政府，非独立的体制导致了检察机关与地方党委、人民代表大会、行政机关有着千丝万缕的关系。这种体制上问题容易导致检察机关退却缺位，不能或不敢维护被损公益。其公益诉讼的目的性就会被扭曲，公益诉讼就可能成为地方保护主义的工具，为公权力影响甚至是侵害私权利提供了可能性。[16]

 

    二元主体模式。即将行政公益诉讼的起诉权扩展到其他国家行政机关、公益组织，自然人只能向检察机关检举告发，检察机关再据此决定是否提起公益诉讼。二元主体模式，在一定程度上扩大了行政公益被侵害的救济渠道，将行政公益诉讼的起诉权扩展到其他行政机关和公益组织。公益组织被列入行政公益诉讼的原告范围，符合各国的立法例，也符合我国现实情况，无可厚非。其缺点在于把其他行政机关也列入行政公益诉讼的原告范围，暂且不提在《行政诉讼法》上如何进行设置（关键在于行政机关在行政法上一贯是被告，如今成了原告，形成了角色冲突），单看其他行政机关能否“安分守己”地行使保护公益的职责，能否造成各行政机关和检察机关之间以及它们相互之间职责不清、相互扯皮，能否造成行政机关的权力过于膨胀和桀骜不驯并破坏现有的权力平衡的秩序，就让人放心不下。同时，这种模式也扼杀了能够提供广大案源的自然人保护公益的权利和机会。[17]

 

    三元主体模式。行政公益起诉权除了赋予检察机关、社会组织，（如公益组织）之外，还应扩展至自然人。三元主体模式，将行政公益诉讼的起诉权同时赋予了检察机关、社会组织、自然人，并剔除了其他行政机关。这一模式在更彻底地拓宽了公益被侵害的救济渠道的同时，也注意到了合理性、可行性和现实性之要求。其缺点在于行政公益诉讼的起诉权的彻底开放可能会使法院“门庭若市”，带来滥诉的可能，造成司法资源的浪费并且影响行政效率。

 

    四、实行行政公益诉讼原告多元化制度

 

    无论是英美法系还是大陆法系国家，关于行政公益诉讼原告的具体制度规定上有或多或少的差异，但有一点是共同的，即在行政公益诉讼中的原告资格上采取的是多元化，除了直接利害关系人外，非直接利益关系人也可以充作原告。这些理论、立法和实践在我国行政公益诉讼原告资格制度设计中都可以借鉴和参考。针对我国的立法缺陷，结合我国国情并借鉴国外先进制度，笔者认为，在构建我国的行政公益诉讼制度时采取原告多元化的格局，赋予广大公民、律师、社会团体以及人民检察院公益代表人的原告资格，以全面实现行政诉讼的宗旨。

 

    前文笔者归纳了行政公益诉讼的三种主体模式，其中三元主体模式无疑是目前最佳的选择，但是还不尽理想，在具体的启动程序上还需修补和完善。基此，笔者认为，未来我国行政公益诉讼主体的构建应该保持一种开放的态势，跳出当事人适格理论的藩篱，在坚持三元主体模式的前提下，设置以下三种机制来弥补三元主体模式的缺陷。

 

    设立检察机关强制性追诉机制。根据行政公益诉讼对象范围的多样性、复杂性的特点，对于一些涉案范围广、人数众多、金额巨大、社会影响深、后果恶劣严重的重大疑难公益案件，不应让处于弱势地位的团体甚至自然人去承担诉讼负担，而需要具有力量强大、专业性强的检察机关挺身而出与之进行实力相称的对抗。因此，对于这样的一些公益诉讼案件，在立法上应确立检察机关强制性追诉机制。

 

    笔者建议，具体规则的内容应包括下述内容：一是检察机关必须主动积极地干预，以避免给公益造成重大侵害；二是检察机关必须亲自进行干预，不能将追诉的任务推给社会组织和自然人，对此应具有不可推卸的职责，否则要被追究失职之责。该机制确立的关键在于如何对其启动程序和职能进行设定，对追诉的对象即具体的行政公益诉讼案件的范围、标准进行明确以及对检察机关的失职行为进行追究。这些都需要在立法上进行细化、明确化。对此，笔者认为，可以采取肯定的概括性列举的立法技术进行限定。当然，这里检察机关的强制性追诉并不排斥社会组织和自然人的参与，如举报、协助等。司法实践中，建议可先对行政侵权包括行政不作为行为后果严重或影响较大的行政案件、违法的抽象行政行为等进行这样的试点，把它们列入检察机关必须办理的行政公益案件范围之内。对这些类型的行政公益案件，无论是检察机关自己发现的，还是通过其他渠道知悉的，检察机关都必须积极主动的亲自办理，不得置之不理。

 

    自然人和社会组织的自救诉讼机制。所谓自然人和社会组织的自救诉讼机制，是指自然人或社会组织，在检察机关认为不是公益案件或不需要进行追究的情况下，有权以自己的名义向法院提起诉讼以保护公益。由于公益诉讼的种类繁多和检察机关自身职能的有限性，检察机关不应也不可能将所有的公益诉讼“一网打尽”。因此，对于上述两种检察机关不予追诉的，自然人和社会组织可以自己的名义到法院直接起诉,由法院进行实质审查。[18]

 

    律师直接参与制度。由于公益诉讼中常涉及复杂的事实和法律问题，取证难、耗时长、花费大、专业能力要求高，没有律师的帮助，普通公民在公益诉讼中难免力不从心，达不到维护公共利益的目的，即使在很有影响的公益性组织参与公益性诉讼时，律师也常常是组织中的中坚力量。美国的公益法运动，就是在由财团资助的公益法律事务所出现后兴起的。尤其是在针对大众侵权提起集团诉讼这种典型的公益诉讼中，原告通常是社会的弱势群体，而被告则为势力雄厚的垄断企业或政府机关，当对被告有利的现存利益格局受到挑战时，被告会比在一般诉讼中投入更多的资源和人力、金钱与原告抗争。如果没有能干的、富有进取心的律师参与（很多时候，单个律师的力量也是不够的，它需要多名律师组成的团队），原告一方很难取胜，导致被告的不法行为得不到禁止，公共利益难以实现。律师在集团诉讼这一公益诉讼领域扮演的重要角色和取得的成就备受瞩目，其发挥的作用正如皮埃罗.卡拉曼德指出那样：“在法庭上律师的工作并不仅是弥补当事人缺少的专业能力，律师是在填补当事人之间的差距，以便能够在平等位置上进行论争，从而取得人们对正义机制的信赖。”[19]可以毫不夸张地说，美国集团诉讼的发达在很大程度上是由充满进取心的律师所激励的。律师不仅是在公益诉讼中接受委托为公共利益辩护，还是大量公益诉讼案件的直接发动者。巨大的诉讼负担和诉讼风险常常使普通公民在公益诉讼面前望而却步，而律师作为职业人士，精通法律，比一般公民拥有更多诉讼上的权利，加上对侵犯公共利益事件的敏锐性和维护社会正义的使命感，其更有愿望和能力提起公益诉讼。

 

    最近几年，我国律师参与的公益诉讼越来越多，2003年8月25日我国第一家公益律师事务所，由中国社会科学院法学研究所知名学者发起悄然成立，无偿为进行公益诉讼的人们提供法律援助。2005年10月15日，中华全国律师协会宪法与人权专业委员会、美国律师协会亚洲项目委员会、苏州大学联合主办的“公益诉讼、人权保障与和谐社会”国际学术研讨会在苏州大学召开，探讨如何提高中国律师在公益诉讼方面的理论水平，并再次倡导律师积极参与公益诉讼、推动法治建设。由此，笔者认为，我国在立法上也应赋予律师提起公益诉讼原告的主体资格，规定律师不仅可以就他本人所受的损害起诉，他还可以作为保护扩散性利益（在一般意义上，保护扩散性利益就是保护公益）的代表起诉，从而，更好地推动司法机器的有效运转。

 

    综上，由于我国现行的行政诉讼法没有留下行政公益诉讼的空间，需要在立法上进行创设。在行政公益诉讼的原告资格呈现出不断扩大趋势的今天，我们的立法应及时地反映出这一趋势。因此，行政公益诉讼的三元诉讼模式以及据此创设的三种追诉机制乃是追求这一趋势的一个必然的逻辑结果。

 

    诚然，行政公益诉讼原告多元化可能会引发一些新的问题，需要我们从立法技术和司法实践两个层面上不断总结经验加以解决。一是针对公民仍旧不愿或不敢提起诉讼，可采取鼓励或奖励原告和严厉打击报复原告行为等措施，前者如减免案件受理费，申请法律援助获取律师的免费代理，享受被告罚金中一定比例的金额等，后者如对打击报复者给予行政处分、行政处罚甚至追究其刑事责任等。二是针对原告滥用诉权，笔者认为，可以在“诉的利益认定标准”上进行立法技术限制，正确和分阶段界定“公益”的范围，以及在举证上，可以通过立法技术，将公益诉讼的公益适用范围限定在相关明确的法律规定之中，以此来防止“捣蛋者诉讼”的情况发生。三是关于非利害关系人原告的诉讼地位问题，在诉讼中，他们并不是实体权利主体，应界定为程序当事人或形式当事人，其实体处分权应受到限制，如原告放弃或变更诉讼请求的行为须经人民法院同意，双方当事人不能自行和解，被告如确有违法行为不得放弃追诉等。

 

    结语

 

    哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济予以保障。我们相信：不久的将来，我国也将建立起完备的公益诉讼制度，社会上会出现越来越多的王日忠，其诉讼之路也会由荆棘走向平坦。

 

    注释：

[1]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2002年第3期。

 

[2]崔卓兰：《行政规章可诉性探讨》，载《法学研究》1996年第1期，第141页。

 

[3]张文显：《法理学》，法律出版社1997年版，第115页。

 

[4]余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第231页。

 

[5]宗鸣：《构建行政公益诉讼制度》，载《经济参考报》2004年12月1日。

 

[6]参见1991年最高人民法院发布的《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的（试行）意见》。

 

[7] [英]韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第364-365页。

 

[8]张乃根：西方法哲学史纲[M]，中国政法大学出版社2002年版，第167-168页。

 

[9]韩志红、阮大强：《新型诉讼-经济法益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第90-105页。

 

[10]莫天民：《行政公益诉讼原告资格刍议》，转自                             //www.cpd.com.Cn/gb/ newspaper/2004-08/24/content-329151.htm，2004年8月24日。

 

[11]赵震江：《法理学》，北京大学出版社1996版。

 

[12] black's Law Dictionary，1979 the Fifth Edition,West Publising.Co,PP，第1260-1261页。

 

[13]高家伟：《论行政诉讼原告资格》，载《法学研究》1997年第1期；

 

章剑生：《论行政诉讼原告资格的认定及其相关问题》，载《杭州大学学报》1998年第3期。

 

[14]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论-理由、观点和问题》，中国法制出版社2000年版。

 

[15]梁慧星：《开放纳税人诉讼，以私权制衡公权》，载人民法院报2001年4月13日。

 

[16]樊安红、张平：《关于行政公益诉讼原告主体资格的思考》，载《湖南科技学院报》2006年第7期，第153页。

 

[17]丁玉梅：《论我国行政诉讼启动模式之设计》，载《中国律师网》2006年10月25日。

 

[18] 同17。

 

[19] [日]小岛武司：《诉讼制度改革的法理与实证》，陈刚等译，法律出版社2001年版，第23页。

 

 

 

曹猛 吉增余