涉及不动产的行政诉讼是否一律为专属管辖

我国《行政诉讼法》第十九条确立了行政诉讼的不动产专属管辖，即：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”。那么凡是涉及不动产的行政诉讼是否一律作为行政诉讼的不动产专属管辖呢？

    一般认为，行政诉讼中的专属管辖不仅排除一般地域管辖，也排除特殊地域管辖中的共同管辖。但是，由于这一制度的法律规定过于概括，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》也未予明确，为此不少人认为对于仅与不动产有牵连关系的行政诉讼，并非一概作为专属之诉，以至于司法实践中对“因不动产提起的行政诉讼”的管辖存在严重分歧，导致行政诉讼不动产专属管辖制度适用的不一。

    众所周知，我国法院系统是与行政区划相对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，一般情况下，在行政程序中行政机关与行政相对人、行政相对物是处于同一辖区，行政诉讼的管辖权也只能是同辖区法院，也就不存在管辖权争议的问题。但是，还存在一些例外情况，如城市中设区的市级政府的各行政机关，由于其住所地只能在固定的某一个区，可作出的具体行政行为，往往会针对不同区的行政相对人或行政相对物，因此，很多涉及不动产的行政案件被告与不动产本身不在同一地区，甚至有的不动产所在地与原、被告之住所地均不一致，且随着社会经济的发展，这种情形也会越来越多。

    正因为存在这种不动产所在地与原、被告所在地不一致的情况，和对不动产专属管辖的不同理解，所以，现实中一些法院为了提高行政案件数，或因牵涉到与行政机关的某种关系，对只要是涉及不动产的行政纠纷，如果是在被告所在地就不理会专属管辖的规定，往往以“原告就被告”的原则立案审理；如果是在不动产所在地，则不管具体行政行为的客体或者产生行政纠纷的原因是否是不动产，一概以不动产专属管辖为由予以受理。反之如果是复杂、比较难处理的案件，便以无管辖权推诿不予立案。这样不仅出现了法院“抢、推案子”，当事人“告状难”的状况，还人为的造成法院间的案件数量不平衡，而且这种现象也越来越严重，既不符合行政诉讼法确定不动产专属管辖时考虑的“既便于当事人参加诉讼，又便于法院对不动产的勘验调查取证，采取相关措施，做到及时正确的处理，利于案件审结后判决的执行”的立法宗旨，也不符合我国当前加强行政审判的要求。

    再者，我国行政诉讼制度是在民事诉讼制度的基础上建立起来的，行政诉讼管辖都不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定，而且我国《民事诉讼法》也没有对不动产专属管辖作性质区分。但是，域外司法对不动产专属管辖却规定明确，法国仅就不动产物权诉讼的案件作为专属管辖，德国只将专属管辖指向物权领域的不动产，就是我国澳门特别行政区的不动产专属管辖，也仅限于在澳门之不动产物权有关的案件，我国台湾地区的不动产专属管辖更明确为因不动产物权或不动产分割、不动产经界引起的诉讼案件。并且，最高人民法院在2004年10月26日所颁布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中，也突破了不动产专属管辖不作性质区分的界限，对合同之债涉及不动产的，规定了可不必然为专属管辖；最高人民法院《关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》也规定：“产权界定行为直接针对不动产作出的，由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，由最初作出产权界定的行政机关所在地人民法院管辖。”由此可见，我国已借鉴了域外立法例，对涉及不动产的行政诉讼并未规定必属专属管辖。

    另外，司法实践中，管辖的确定也是行政诉讼实际运行中要解决的首要问题，不仅关系到某一法院对特定行政案件是否拥有审判权，还关系到案件能否公正审判及裁判顺利执行，违反管辖的行为，被视为严重违反程序法。2007 年修订后的《民事诉讼法》,已经把“违反法律规定,管辖错误的”作为当事人申请再审和检察机关提出抗诉的法定事由。2008 年11 月8 日，最高人民法院审判委员会通过的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第十四条规定“违反专属管辖、专门管辖规定以及其他严重违法行使管辖权的，人民法院应当认定为民事诉讼法第一百七十九条第一款第（七）项规定的‘管辖错误’”。上述规定虽然是针对民事诉讼，但进一步强调专属管辖的不可变更性，对行政诉讼中维护专属管辖的效力也很有助益。

    故此笔者认为，对凡是涉及不动产的行政案件一律实行专属管辖实为不妥，而应将行政诉讼中针对不动产物权的案件明确为不动产专属管辖则更为适当。

 湖南省株洲市芦淞区人民法院   刘海源