英国的行政法治之路

【摘要】世间有许多地方因气候适宜和水土腴美而得天独厚。然而以政治制度所赋予的幸福论，没有一个民族像英格兰一样让人民普遍受惠，也没有一个民族像英格兰一样如此成功地协调了财富、秩序与自由的冲突。这些政治优势绝不源于本岛的天时地利，而是归功于英格兰的法治精神。我们这个民族所具有的独立自主精神和吃苦耐劳的特性都能经由这种法治精神得以体现和理解。……有史以来，强大民族能建立自由政治者并非少见。然而历经数个世纪的枯荣沉浮而一个民族的自由政治未见丝毫衰败的迹象，反而具有自强不息的气魄者，当以英格兰最为独特。

　　【正文】

　　世间有许多地方因气候适宜和水土腴美而得天独厚。然而以政治制度所赋予的幸福论，没有一个民族像英格兰一样让人民普遍受惠，也没有一个民族像英格兰一样如此成功地协调了财富、秩序与自由的冲突。这些政治优势绝不源于本岛的天时地利，而是归功于英格兰的法治精神。我们这个民族所具有的独立自主精神和吃苦耐劳的特性都能经由这种法治精神得以体现和理解。……有史以来，强大民族能建立自由政治者并非少见。然而历经数个世纪的枯荣沉浮而一个民族的自由政治未见丝毫衰败的迹象，反而具有自强不息的气魄者，当以英格兰最为独特。

　　——哈勒姆*

　　20世纪结束的时候，英国行政法几乎和世纪初一样，仍然维持着那古老而连续不断的体制：官民受同一种法律支配，行政案件受普通法院管辖。这种状况至少在表面上并无变化。然而，变化是静悄悄地进行的，许多无声无息的事件已经使英国行政法的性质、结构和运作方式发生了巨大的变化。其变化之大，竟可让任何人都感到大吃一惊。正如丹宁勋爵（Lord Denning）所言：“也许现在我们确实可以这样说，我们已经拥有一个发达的行政法体系。”[1]或者如迪普洛克勋爵（Lord Diplock）宣称的那样：“在我的司法生涯中，我认为英国法院向综合行政法体系的迈进是其在这一时期持续作出的最大成就。”[2]

　　英国这种发达的和综合的行政法体系是如何发展起来的？在这一过程中遵循了什么路径，体现了什么样的制度和文化特征？英国行政法的制度和理论模式在西方行政法体系中的独特性是什么？对今日中国行政法建设隐含了何种启示？围绕这些问题的思考，本文试图阐明五个有英国特色而又相互关联的行政法问题：（一）英国的法治与行政法观念；（二）英国行政法的性质和范畴；（三）英国传统的行政法治及其在20世纪的演进；（四）行政法与对行政行为的司法审查；（五）英国行政法的两种学术传统和理论模式。

　　一、戴西的遗产：英国的法治与行政法观念

　　重温戴西（A. V. Dicey）的命题，是理解20世纪英国行政法的逻辑起点。这个基本命题是“英国不存在真正的行政法”（There exists in England no true droit administratif）。[3]在写于1885年《宪法研究导论》一书中，戴西指出：

　　在许多大陆国家中，尤其是法国，存在一种被称之为行政法（droit administratif）的制度。这种制度建立在若干法律观念之上，迥异于我们英国普通法的基本原理，特别是我们一向所称道的法治原则（the rule of law）。……专就droit administratif 这一术语而言，英国法律词汇中尚未有对应物。仅以字面论，“administrative law”一词算是最相称的译法，但如果没有进一步的解释，英国的法官和律师仍不知其为何物。……在英国，以及源于英国文明的国家（如美国），行政法的制度和原理事实上尚未为人所闻所见。[4]

　　直到1915年，戴西仍未改变自己的命题。尽管他已看到英国人对法治的尊崇已明显不如往昔，也注意到法国行政法、行政法院和权限争议法院日渐具有司法的平等色彩，同时也承认英国在引进某种类似于法国行政法的制度上迈出了重大的一步（如1911年《国民保险法》的颁布），但戴西仍然坚持认为，英国普通法院对行政案件的管辖是法治原则对“真正行政法”移植到英国的致命打击。[5]

　　为什么戴西坚持认为“英国不存在真正的行政法”呢？他主要从考察法国行政法与英国法治的异同中回答这个问题。在戴西看来，法国代表的“真正的行政法，”建立在公共利益、官吏特权及分权原则的基础上，它以四种英国人尚未闻知的特性而著称于欧陆，并为许多国家纷纷仿效：[6]

　　第一，行政法是公法的一部分，政府及其官员与公民的关系由特殊的法律调整，这种法律有别于调整私人相互间关系的一般法律。

　　第二，涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院受理并独立作出决定，普通法院无权过问。

　　第三，关于行政法院与普通法院之间管辖权的冲突，由平衡代表最高法院和最高行政法院的权限争议法院处理。

　　第四，通过排斥普通法院对官员违法行为的监督和控制，行政法和行政法院主要用于保护行政官员的特权和利益。

　　与法国“真正的行政法”不同，英国既不存在行政法院体制，也没有发展出作为公法的独立的行政法体系，与此相关，戴西认为作为英国宪法根本原则的法治（rule of law）包含三种独特含义：[7]

　　首先，法治意味着法律的至尊应与武断权力相抵触，凡一切独裁、特权，以至于宽泛的自由裁量权均应予以摒弃。英国人民受法律治理，并且仅仅受法律治理；任何人仅仅因违法的缘故而受惩罚，除此之外，他不因其他情形而受非法惩罚。

　　其次，法治意味着法律面前人人平等。换言之，国内一切阶级均平等地隶属于普通法院的管辖并遵守普通法。在这个意义上，法治意味着摒弃一切官员或其他人可以不受治于普通法律及普通法院管辖的观念。因此在英国，我们确无一物与法国的行政法或行政法院相吻合。一种广为外国人熟悉的观念认为，凡与政府或其公务员相关的事务或争端超出了民事法院的管辖范围，而应由多少具有官方色彩的特别机构处理。这种观念对英国法律来说绝对不是陌生的，事实上它根本有悖于我们的传统思想与风俗习惯。

　　最后，法治可用作表达我们一个宪法事实的定律，即在国外，宪法自然是由成文规则构成的，但英国宪法并非个人权利的渊源，相反，她是法院规定和执行个人权利后自然产生的结果。简言之，在法院诉讼行为中确立的私法原则由议会扩展地应用于规定王权及其雇员的地位，因此英国宪法是本岛普通法运作的结果。

　　戴西上述比较、观察的结论是，英国的法律迥异于法国行政法，行政法在实际上未曾输入英国。尽管有些法律开始授予行政官吏司法权力，但在英国法律中至为微薄，也并不表明政治家们要将本国的法律原理大加改革，总之，英国不存在真正的行政法。

　　但戴西不否认法国行政法与英国的某些历史有联系，甚至认为今后英国可能会发展出一个法国行政法的支派。他认为，法国行政法与英国16、17世纪（都铎王朝和斯图亚特王朝）的王权思想是相当吻合的，当时的枢密院（Privy Council）和星法院（Star Chamber）就类似于法国的国家参事院和行政法院，但光荣革命削弱了枢密院的权力，树立了议会主权原则，并撤销了星法院，使行政法在英国再无抬头之日。以造法的方法论，法国行政法与英国法律都主要是判例法（case laws），法国在1800-1908年间行政法的发展酷似英国宪法，并非人造的，而是自生自发的演进，戴西也注意到，法国行政法在过去半个世纪，武断性质渐次减除，司法色彩渐次增强，行政法院已经不能被视作行政机构了。由此观之，“任何人倘能通晓英国司法行政的历史，自能遥望行政法的进展过程，而测定未来进步的可能性，即行政法在法律专家的领导下，最终必能演进而成为法国行政法的一个支派。”[8]戴西晚年甚至对由高等法院执行公法和普通法院审理行政案件的有效性提出了质疑，他提议是否可以考虑组成一个由兼通行政经验和法律知识的人组成的、独立于行政控制的机构来处理上述问题。[9]戴西的意见隐含着英国今后建立行政法院的可能性，他事实上预言了日后英国上诉行政裁判所的建立。

　　当1922年戴西逝世的时候，他为20世纪英国行政法留下了一笔丰厚的思想遗产。他关于法治和行政法的论述，无论是否符合当时的情形，都已经成为英国律师、法官和其他法律学者的主流见解。即使是反对戴西的学者，也不得不承认他们自己也是在戴西的阴影下成长起来的。关于戴西的影响，詹宁斯（W. I. Jennings）这样评价：“戴西对英国公法发展作出了无与伦比的贡献，他的学术威望至今仍远远超过当代的任何一位公法学家。也许这样说是恰当的，没有一个国家曾对一位谢世的公法学家像戴西之于英国一样受到如此的推崇。”[10]最近一份权威的统计资料表明，戴西对20世纪英国公法的影响，远远超出了包括Leo Amery， Walter Bagehot， William Blackstone， Lord Bryce， J， A， G， Griffith， Ivor Jennings， Harold Laski， E. W. Maitland， J. D. B. Mitchell O. Hood Philips和E. C. S. Wade在内的11位公法名家的影响的总和。[11]因此似乎毫无怀疑，许多学者在回顾20世纪英国行政法时都将这一法律部门在英国“遭受的挫折”归咎于戴西。“在英国缺乏具有普遍管辖权的高级行政法院的原因完全可以从英国宪法史和戴西教授的影响中得到解释”。[12]他的“根本错误”（对大陆国家行政法院的误解）导致了最为不幸的后果，而且他的这种错误“太过根本，以致于人们很难理解或原谅这种错误会发生在像他这样一名著名学者的身上。”[13]正是戴西的误导，致使“独立的行政法院”的观念，乃至于“行政法”这一术语，渐渐在英国被称作对法治的否定。[14]这些评价无疑是有些偏颇的，甚至存在误会。但种种评论表明：要理解20世纪英国行政法，戴西的命题是不能绕过去的。戴西的命题及影响，可归纳为五点：

　　第一，英国不存在真正的行政法。在此，戴西指的是不存在像法国（1800—1908年间）那样存在一个独立的公法体系及行政法院体系的“真正的行政法”。

　　第二，英国的行政法治是法治的一部分，它从“法律面前人人平等”这一信条出发，强调两条基本准则：官员同普通百姓一样，遵守同样的法律；服从同一种法院（普通法院）管辖。正是在这一意义上，戴西认为英国的法治迥异于法国的行政法。

　　第三，英国16、17世纪曾有行政法的思想与体制，法国行政法日渐司法化，英国今后可能会发展出一个法国行政法的支派。但戴西这一命题殊少受到重视。

　　第四，戴西的上述命题被后来的法学家普遍认为，在不注重公私法划分的英国法律传统中，英国存在一种与“法治”原则相契合的“私法模式”（private law mode）[15]的行政法，它相对于大陆国家的官法（Official law），突出官民法律关系的平等，即政府及其行政官员因公务与公民个人产生的关系等同于公民个人之间的关系，遵守同样的法律，服从同一种法院。因此，英国不是没有行政法，而是存在一种与法国“公法模式”相异的“私法模式”的行政法。而戴西的《宪法研究导论》的问世恰好标志着英国行政法的经典传统的形成，“它堪称英国的成文宪法，对行政法的发展同样产生了广泛而深远的影响。”[16]

　　第五，后世的法学家将戴西视作英国主流公法学传统、保守的规范主义的奠基人[17]和英国行政法学主流理论、红灯理论（red light theories）的鼻祖。[18]

　　因此，我们若不理解戴西的命题及其影响，就不可能理解20世纪英国行政法治之路。

　　二、英国行政法的性质和范畴

　　在法国，行政法在性质上为独立的公法，且这种公法的存续以行政法院为保障。行政法的范畴之广，足可从“关于公共行政的法律”[19]这一经典定义中得到证明。与此相关，法国发展出一种迥异于英国的行政法治观念：[20]

　　将行政部门置于普通法之下，只能是无谓的谎言；普通法是为力量对等，需求相同的各方制定的，而公共权力掌管着一个集权制的行政机构，无论在力量上还是在需求上，它与被管理者显然都不可同日而语，平等的天平在此难有用武之地。法国行政法采取了惟一可行的立场，承认公共权力与个人不是平等关系，承认公共权力的特权为合法，同时又成功地对特权加以限制……这样制定出的行政法是诚意和智慧的体现。……人们与公共权力进行的是表面吃亏、实际上占便宜的交易。

　　然而在英国，行政法的性质、范畴和行政法治的意义是长期争论的问题。戴西教授逝世后，他关于法治与行政法的思想遗产受到了一批团结在拉斯基（Harold J.Laski）教授周围的“社会主义”法学家和政治学家的质疑和批判。罗布森博士率先指出：[21]

　　的确，英国法治与法国行政法制度毫无雷同之处，因此，戴西从某种狭隘的意义上对“行政法（droit administratif）是否已被引入英国”这一问题有说服力地作出了坚决而否定的回答。……但我们不能因为英国不存在法国那种行政法就断言英国缺乏自身的一种行政法制度。……今天，没有一位研习法律或政治学的学生会对英国存在一种巨大的行政法体系心存丝毫的怀疑。它由一切关于公共行政的法律组成。事实上，英国行政法是如此的广泛，以至于我们面临的问题与其说是去发现它，不如说是去掌握它的各种分支并使之协调一致。

　　为什么在英国是否存在行政法的问题上，罗布森与戴西作出了两种截然不同的判断呢？显然问题不在于罗布森时代英国行政司法（行政裁判所）获得了空前的发展。他们的回答分别代表了20世纪英国关于行政法的性质和范围的两种基本观念。

　　后世的法学家普遍认为，如果说英国存在独特的行政法体系的话，那主要是一种与戴西的法治与行政法观念相吻合的“私法模式”（private law mode）的行政法。[22]这种行政法的性质之所以是私法的，是因为它试图将私法精神与规则，即私人相互之间的平等且对等关系完全适用于行政法关系，行政官员在执行公务中与普通公民遵守同一种法律，服从同一种法院的管辖。比如，由于官员的违法和过错对公民造成的损害应由官员本人承担赔偿责任，这种责任与公民私人间的侵权赔偿责任是一致的。这种观念因此排斥赋予行政官员广泛的自由裁量权或特权，它主要是一种“控制政府权力的法”，[23]是一种以法院为中心，以普通法为基础的狭义的行政法。这种私法性质的行政法，将自身范畴主要限定为关于正当程序和司法审查的法律。[24]这种法律主要由宪法原则、判例和习惯组成，它事实上漠视或排斥了委任立法、行政司法，以及福利社会中大量的行政管制和公共服务的提供等“积极行政”领域的法律问题。如果仅从表面上观察，今日英国仍由普通法院管辖行政案件并适用普通法，因此这种“私法模式”的行政法似乎仍无很大的变化。但另一种观念提出了不同的看法。

　　正如罗布森指出的，“英国存在一个巨大的行政法体系”，这一派学者认为，英国行政法是公法的一部分，它在性质上区别于私人相互之间的法律，它有独立的规则和程序，并严格服务于公共利益这一公法目标，从这个意义上看，行政法的范畴是广泛的，英国不缺乏这种行政法，甚至英国存在一种独特的、发达的行政法体系。詹宁斯率先提出为这一学派广为接受的概念：“行政法是关于行政的法律，它决定行政当局的组织、权力和责任。”[25]后来韦德（E .C .S .Wade）和布拉德利（A .W .Bradley）对这种行政法的性质和范畴作出了经典论述：[26]

　　行政法作为公法的一个分支，是关于各类行政机构的组织、权力、职责、权利和义务的法律，或者，简言之，是关于公共行政的法律。根据这一宽泛的定义，行政法不仅包括有关中央和地方政府结构的法律，而且也包括有关社会服务、公用事业（the public utilities）（例如关于自来水、煤气、邮政服务与交通运输的供给和管理），以及各种基于经济的、社会的或环境的原因而对私人活动施加的控制和管理的法律（如对移民控制，颁发许可证和市政规则）。

　　韦德和布拉德利接着从区分作为公法的行政法的三种功能中进一步导出对行政法范畴的广义和狭义理解：[27]

　　行政法的一个重要功能是促进政府任务的完成，以国家和整体利益的名义，行政机构由法律创设并被赋予执行有关公共政策的权力。这种法律的第二种功能是调整行政机构相互之间的关系，如部长与地方行政当局之间或两个地方行政当局之间。行政法的第三个功能是调整公共事务中行政机构与有关个人或私人组织之间的关系。行政法在此被视为对公共行政的控制，因为个人可以对诸如超越职权等有悖于法律的任一行政机构的行为提出挑战。然而执业律师通常因此把注意力集中在最后一种功能上，认为行政法的惟一目的在于为其委托人的冤情提供救济。这一道路会导致令人失望的结局，尤其当个人除非能够对一个直接或间接由议会授权追求的公共政策作出干预的时候，否则就无法获得他所需要的救济。

　　根据上述理解，“公法的”行政法在范畴上包括执行三种功能的法律。尤其强调出于公共利益考虑的积极行政功能。正如罗布森所言：“在行政法的所有特征中，以能够恰当地服务于公共利益为条件，最具裨益的莫过于行政法院有权推进特定领域内社会改良政策，并有权根据这个公开宣称的目的去审理它所受理的案件，以及行政法院为了满足这种社会政策的需求，有权调整自己对有关争议的态度。”[28]但“私法的”行政法主要是关于第三种功能的法律。这种观念视行政权为威胁个人权利的力量而非执行公共政策的手段，因此行政法不是达至良好行政的手段，而主要通过立法和法院对行政权实施控制。[29]哪种理解更符合英国的实际呢？或者说，英国行政法的性质和范畴是什么呢？

　　我们回到一个认识论问题上来：英国行政法在客观上是一个统一的、无矛盾的存在物，之所以在理论上有不同的看法，不过是因为学者们为了认识的方便，出于不同视角或运用了不同的“理想类型”方法而造成的分歧。人类的认识与客观世界本身是永远存在差距的。但正因为存在不同的认识，证明了客观世界本身的复杂性和多样性。

　　英国行政法的性质较之于欧陆国家确实存在复杂的二重性。如果我们承认公私法的划分，英国行政法自然也属公法的一部分；但这种公法与欧陆相比，又具有浓厚的私法色彩；它既缺乏明确而独立的公法体系、又没有统一审理这类公法争议的行政法院，行政案件由普通法院受理并适用普通法。然而，由此认为它是一种“私法模式的”行政法又是不完全恰当的，现在在普通法院之外，英国有2000多个行政裁判所，90%以上的行政案件是在裁判所审结的，而审理这些案件通常都依据特别的立法，并且，外来的影响尤其是法德和欧共体法律的影响，几乎都是公法性质的。可以说，英国传统的“私法的”行政法越来越具有本土特色的公法色彩。甚至在20世纪30—50年代和在90年代以来迅猛发展的欧洲一体化进程中，英国行政法的性质明显“公法化”了。这说明英国过去为什么不注重公私法的划分而现在这种划分反而是必要的，也说明为什么这种划分在英国特别困难。[30]但理解这种二重性对于理解20世纪英国行政法治是至关重要的：

　　第一，行政法在性质上的二重性表明，英国的行政法治同时体现公法和私法两种规则和精神的治理。[31]这种二重性治理也体现了英国在法治方面的灵活务实态度，即既保持普通法院和普通法在保障个人权利方面的传统优势，也在必要的行政领域引入公法规则以更好体现行政效率和公共利益的要求。[32]

　　第二，英国的行政法制度在结构上也体现了公私法的二重性组合，如关于普通法院和行政裁判所的并存，公法救济和私法救济的并存等等。以人身自由的保护为例，既存在人身保护令（habeas Corpus）的公法救济，也存在侵权法上的私法救济。

　　第三，英国行政法在救济程序上也体现公私法的二重性结构。众所周知，在法国，司法审查和政府责任问题都受独立的行政法院的管辖；在德国和意大利，司法审查权授予行政法院，而政府责任问题受民事法院管辖。英国则代表第三种模式：司法审查（judicial review）和责任审查（liability review）问题都由普通民事法院（Ordinary civil courts）受理，然而前者受独立程序的支配，而后者中的一些政府责任（governmental liability）问题所采用的规则不同于普通侵权行为和违法的规则。因此，总体而言，英国的公法观念适用于司法审查，而与责任问题关系不大。[33]

　　第四，行政法的公私法二重性是英国行政法的本土化和世界化这两种路径相互作用的结果。私法性质继承了英国的普通法传统和戴西式的法治观念，而公法性质更多源于外来影响和国内因势利导（如战争、福利政策与工党的影响）的自觉建构（体现为成文法）。英国私法主要是“自生自发的秩序”，而公法则是“人造”的秩序。在今日英国行政法的法源上，就有数百部成文法律，而这大多都是公法性质的，因此英国的行政法治是成文传统和不成文传统相互作用的结果。

　　第五，行政法的公私法二重性分别形成了英国行政法的功能主义传统（Functionalism tradition）和规范主义传统（Normativism tradition），[34]和绿灯理论（Green light theories）与红灯理论（Red light theories）两种基础观念。[35]这是英国行政法治在制度模式和理论上的一大特色。

　　第六，行政法的公私法二重性也表明，英国行政法的范畴是广泛的，或者正如有些学者所言，英国已存在一个发达的综合行政法体系。这一范畴可以从三方面来界定。

　　一是从受约束的主体上看，不仅包括承担司法审查任务的普通法院，而且中央行政部门、地方当局、裁判所和调查、边缘组织（fringe bodies）或者诸如中间组织等非政府部门乃至于低级法院等组织和机制都必须遵守行政法。甚至“至高无上”的英国议会都要服从欧洲行政法。

　　二是从调整领域上看，包括韦德和布拉德利指出的执行三种功能的法律。[36]这意味着关于行政管制（administrative regulation）和福利立法等“积极行政”的公法领域占据重要的地位，而不限于传统行政救济领域和普通法的领域。

　　三是从行政法的渊源上看，既有举世瞩目的普通法精神和宪法原则（如法治原则与越权无效原则），大量的习惯法和数千个有影响的司法审查判例。[37]“那些卓越的司法审查判例对英国公法看来具有最重要的意义”。[38]同时又有国内数百部成文法和欧洲行政法，[39]即行政法既有本土渊源，也有域外的世界性的渊源。[40]

　　三、英国传统的行政法治及其在20世纪的演进

　　历经20世纪的多重变革，英国行政法的性质、结构和运作方式发生了巨大的变化。“英国不存在真正的行政法”这一观念也随戴西的仙逝而淡去。早在1971年，丹宁大法官就肯定地指出：“可以说，现在我们已真正拥有发达的行政法体系。”[41]这个发达的体系是20世纪持续发展的结果。它不是通过革命性的突变、自觉的建构或“一揽子计划”建立起来的，其发展之路，是建立在实用主义的和渐进发展的“零星社会工程”的基础上，主要是“自生自发秩序”的演进。这一发展之路体现了本土化和世界化的双重特性，它使传统的行政法治基础产生了缓慢而深刻的变化。

　　（一）传统的行政法治及其历史基础

　　英国行政法治是议会主权和法治原则在行政领域的应用。众所周知，戴西是从两种意义上界定“英国法治”并由此奠定英国传统行政法治基础的：一是从描述性（descriptive）意义上指出，英国奉行议会主权和法律的至上性原则，拒斥广泛的自由裁量权，一切人平等地服从普通法院管辖和遵守普通法。二是从规范性（normative）意义上宣称英国的法治比法国的行政法优越得多，英国的普通法是个人权利的最佳保障。[42]在戴西的基础上，威廉·韦德教授对英国传统的行政法治信条作出了四项权威概括：[43]

　　第一，政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据，受到影响的人都可以诉诸法院。这是议会主权原则的要求，法院并由此发展了著名的“越权无效”原则，行政法的核心原则。

　　第二，政府必须根据公认的，限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。[44]法治要求法院阻止政府滥用权力，在需要公正有效的行政与需要保护公民免受行政专断之间作出平衡。[45]为此法院采用了许多引人注目的方法，从法律的字里行间找弦外之音，既从实体法，也从程序法（自然公正原则）上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则。

　　第三，对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。在英国，如同大多数英联邦国家和美国一样，这种争议由普通法院裁决。行政裁判所也必须受制于普通法院。

　　第四，法律必须平等地对待政府和公民，政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权。正如丹宁大法官所言：“我们英国法不允许公共官员受行政法（droit administratif）的庇护。”[46]政府与公民的关系原则上等同于公民个人之间的相互关系，因此公法和私法不存在形式上的区别。

　　因此，英国传统的行政法治与欧陆国家的情形有很大的区别，它是建立在“红灯理论”（控制行政权）或规范主义基础上的“私法模式”的法治，是英国普通法传统和英国宪政发展史的产物，是17、18和19世纪持续发展的结果。

　　行政法在英国有很长的历史。但是，现代形式的行政法直到17世纪下半叶才出现。它的基本规则的相当大的部分，例如自然公正原则，可以追溯到17世纪甚至更早。1642年，星法院（Star Chamber）被废除，1688年的革命摧毁了许多枢密院的行政权。王座法庭乘虚而入，通过法庭实施行政控制的时代开始了。王座法庭发布强制令、调卷令和禁令，并且采用其他普通救济手段。任何一个希望对行政执法的合法性以及其他当局的合法性提出挑战的人都可以得到救济。这样做的政治风险已不存在，行政法发展的道路已畅通无阻。[47]因此可以说，1689年君主立宪制的确立开启了英国由普通法院并适用普通法审理行政案件的传统。18世纪是法治“非常出色”的时期，法院稳定地发展了“越权无效”等司法审查原则并将之广泛地应用于议会新成立的法定机构。19世纪中后期开始出现的行政国家导致行政机构的迅猛发展，继1832年的《济贫法》和济贫专员的出现，诸如公共卫生委员会和学校委员会等行使交叉权力的特别机构大量出现，70年代以后，英国建立了现代的地方行政当局、新式的中央行政部门和现代文官制度。王座法庭随之将司法审查权扩展地应用于对这些新机构和官员的控制，就像过去对待治安法官的控制一样。到19世纪结束的时候，英国传统的行政法治已经树立了稳定的根基。[48]“因此，现存的行政法从17世纪下半叶起持续发展。……这棵树还在长，现在长出了新枝，但它仍旧根植于几个世纪一贯的老地方。”[49]20世纪的英国行政法，表面看来，只不过是这样一个连续过程的延续而已。

　　（二）行政法在20世纪的多重变革

　　从长远来看，行政法在英国的发展方向似乎没有改变，20世纪提出的那些问题，比如委任立法、行政司法和司法审查的问题等等，依然按照19世纪的逻辑向前发展。但这只是表面现象，20世纪英国的政治、经济，乃至于文化和意识形态都发生了深刻的变化，自由放任政策逐渐被代之以国家干预主义，议会主权和法治原则被视为“弥天大谎”，[50]政党成为英国政治的灵魂，强大的行政权颠倒了议会和政府的关系：不是议会控制政府，而是政府控制议会。[51]个人权利与自由逐渐屈从于对“社会整体利益”和平等的考虑，管制、社会福利和战争扩大了政府的权力，也改变了人们对公民和国家关系的看法。戴西当年担心的英国从“个人主义时期”转向“集体主义时期”（1870—1900）的趋势终于在20世纪演变成强大的行政国和福利国家。[52]老观念渐次淡出，具有法国性质的“真正的行政法”在英国的“惊人发展”已经是一个不证自明的现象。[53]行政法的性质、结构和运作方式产生了深刻的变化，可以说，英国业已发展出一个立足于本土而又面向世界的、发达的综合行政法体系。20世纪的多重变革，先后表现为8次自觉的改革，通过这些改革，最终确定了今日英国行政法的体系，并集中体现了英国行政法的文化和制度特征。

　　1．部长权力委员会报告（1932）

　　1832年《济贫法》授权不向议会直接负责的济贫专员就有关济贫事务制定规则和规章。但这种委任立法在19世纪不过是在官僚政府中所作的部分特别试验而已。[54]1908年的《老年金法》和1911年《国民保险法》，以及1914年的《国防法》等福利立法和管制立法大量授予部长及有关专员立法权和解决相关问题的司法权，由此诞生为数不少的直接由部长控制的行政裁判所（如公路与铁路运输上诉裁判所）。这种由部长行使的立法权和司法权（或准司法权）的现象使英国传统的“平衡宪法”正在失去平衡。1928年，反映这种“新现象”的英国第一本行政法著作——罗布森的《司法与行政法》面世，[55]次年波特的《行政法》[56]也“闪亮登场”。这两部著作论述的范围仅限于委任立法和行政司法领域，它们雄辩地证明，“真正的行政法”在英国已经不是零星现象，而具有“攻城掠地”之势。法官和律师则普遍对此表示不安和引发了如潮的批评，首席大法官休厄特（Lord Hewart）此时发表了著名的《新专制主义》[57]一书，指出英国正经历行政的法律虚无主义（administrative lawlessness）的危险，平衡宪法正遭受破坏，一个类似于古老的斯图亚特专制政治（Stuart autocracy）的行政正在复兴并严重威胁英国传统的法治和个人权利。[58]在休厄特的直接建议下，工党为平息人们对官僚体制的抱怨，于1929年成立了一个由多方组成的部长权力委员会，并于1932年作出报告。[59]委员会接受了休厄特的建议，将其调查的目的确定为：调查和研究直接或间接由部长行使的委任立法权和司法权（或作出准司法性质的决定的权力），为确保议会主权和法治原则，报告对部长有关的权力应当或有必要采取哪些防范措施。[60]报告的最后结论是肯定了部长行使委任立法和准司法权力的必要性，由于某些特殊的原因，法律也应将一些不适合由法院处理的司法问题授权部长的裁判所，但在救济和程序上提出了一些批评和改进意见，这些意见后来促使了1946年《法律文件法》（Statutory Instruments Act）的颁布和1947年《王权诉讼法》（Crown Proceeding Acts）的实施。本报告在下列两种极端的主张之间作出了平衡：一是既不接受将委任立法权和准司法权视作“专制”而加以排拒的主张；二是也不接受建立统一的上诉行政裁判所或统一的行政法院和独立公法体系的激进改革方案。[61]委员会认为后者有悖于英国的议会主权和法治。

　　委员会的报告尽管没有直接改变英国行政法的现状，甚至它的许多建议行政官员和法官双方都不愿接受，但这份明智的“学术报告”被普遍视作积极稳妥地发展20世纪英国行政法的第一基石。[62]事实上后来谁也不敢根本违背本委员会的意见而对英国行政法引向极端的方向。同时它在英国开了一个先例：以后行政法的重大改进，都应先行组织一个具有广泛代表性的权威机构（委员会）进行调查并提出建议。后来的经验表明殊少有例外（当然司法审查决定不在此列）。

　　2．兰克斯委员会报告（1957）

　　部长权力委员会客观上促进了委任立法和行政裁判所的发展。[63]由于经济复兴和战争的需要，凯恩斯的国家干预理论事实上已取代自由放任主义。战争中，政府负责劳动力分配，使人们突然想到由政府安排就业也许可以消灭失业！政府制定物价与工资水平，结果物价稳定，工资水平却不断上升，贫困总是似乎可以解决。人们发现：战争中政府涉足一切领域，它不仅组织了战争，而且也组织了整个社会生活。战争中大量的官僚部门建立起来，这些新增加的部门在战后大多都保留了下来，从而为国家干预整个社会奠定了基础。[64]

　　战后大选（1945-1951），工党大获全胜，英国正朝着中央计划经济、管制、国有化和福利国家的“社会主义”方向迈进，一个具有广泛自由裁量权的强大行政因而成为必要。[65]发展“真正行政法”的政治障碍“已被荡平”。一位“社会主义”法学家在预言英国未来法律发展时宣称[66]：

　　法律发展的重点将从私法转向公法，从私人契约转向公共管制（Public regulation）……看来大陆意义上的行政法的壮大已经是一个不可逆转的趋势，英国的法律人（lawyer）将不得不自我调整以适应戴西所教导的那种陌生而令人恐惧的（法国）行政法（Droit administratif）。

　　在社会主义者的《新政治家》杂志上，竟宣称“司法审查将应当是工党要挑战的最后一块领地。”[67]保守党的教授也沮丧的预言“普通法的黄昏已经来临”。[68]著名的学者甚至也认为二战期间及战后，行政法的发展受到严重阻碍，使得持续发展了几个世纪的行政法处于最低潮。[69]但物极必反，行政权，尤其是行政裁判所再次成为保守党法官和律师们的众矢之的。1955年，保守党发表著名的《法治》一书，[70]提出了保守党以“清算行政裁判所”为重点的改革英国行政法的思路。[71]《法治》的改革思路是：[72]第一，对一切行政决定的法律问题，均可上诉到高等法院行政庭；第二，行政决定必须说明事实和理由，法院有权决定是否有证据表明从有关事实和现由中合理地推导出有关行政决定，即司法限制和监督行政自由裁量权；第三，将自然公正原则扩展适用于所有行政决定。改革的主要目标是制止行政司法的泛滥，维护普通法院的管辖和普通法原则。[73]次年费边社的著名小册子《社会主义与新专制主义》把反对力量推向顶峰，该书认为“一个强大中央集权官僚制的壮大是对社会民主的严重威胁……当务之急是要进行司法改革，以便恢复普通法院的传统功能：抵制行政侵权，保护公民个人权利！”[74]

　　在多方面的压力下，1955年政府指派了一个审查行政裁判所和公开调查的弗兰克斯委员会（the Franks committee），1957年发表调查报告。[75]这次调查的范围再次涵盖了部长权力委员会的问题（主要是直接或间接由部长作出的司法决定或准司法决定），但它发现在司法与行政决定之间作出区分是困难的，转而选择具体考察裁判所的结构和程序，以试图发现其与普通司法程序有多大差距。通过对行政的和司法的两种严重对立的观点的平衡，[76]委员会报告最后提出几项最重要的建议：（一）报告首先提出，作为司法体系的一种补充，“行政”裁判所存在的必要性是不容置疑的，委员会没有建议将裁判所的职能转达到法院去，该委员会坚决认为裁判所应当是一种司法机构的观点具有里程碑式的意义。“我们认为，裁判所应当被认为是议会设立的一种审判机构而不是行政机构的一部分。问题的关键是议会通过具体的立法规定，这些案件必须有一个独立于有关政府部门的裁决……议会也明确要求赋予裁判所独立性”[77]它根本上清除了把裁判所视作官僚机构的一部分而加以排斥的观念。（二）裁判所在程序上必须坚持公开（openness）、公平（fairness）和公正（impartiality）的原则。“我们认为，在裁判所系统中，公开意味着裁判活动的公开和让公众能够获悉其据以作出裁决的主要理由；公平，是要求裁判所采取一种明确的程序，以使当事人各方能够知晓其享有的权利，充分地表达自己对案件的意见并了解将要面临的情况；公正，是指裁判所不能受有关政府部门的影响，无论这种影响是显而易见的还是潜在的。”[78]这样，裁判所的程序就非常接近普通司法程序，而与行政程序有极大区别。（三）对行政裁判所的司法控制，无论是直接上诉还是通过特权令审查的形式，都应当保持下来并有必要拓展和加强。（四）成立一个由法律界人士和非法律专家（占多数）组成的常设的裁判所委员会，作为一个经常性的一般监督机构，监督各种裁判所的组织及其活动程序。此外，委员会还提出了其他十多项具体的建议。

　　与1932年的部长权力委员会报告不同，弗兰克斯委员会的报告较为开放、实在和可行，它所提出的建议几乎都被政府接受了。这些建议直接导致了1958年《行政裁判所和调查法》的颁布，其他建议也分别在1971、1992年修政案中渐渐得到实现。

　　行政裁判所是英国行政法最具特色的制度之一，弗兰克斯委员会为它奠定了合法性基础，以后的反对意见沉默了，剩下的工作是考虑如何加强和完善这一制度。

　　3．“公民与行政”报告（1961）和议会行政专员的设立

　　弗兰克斯委员会未有考虑两个行政领域：大量影响公民个人权利而无权诉诸司法审查、裁判所和公开调查的行政自由裁量行为；公民个人和私人组织因“不良行政”（maladministration），诸如无能、偏私、歧视、粗暴、武断、误导公众、考虑不相关因素和无故拖延等行为而遭受损害的救济问题。英国行政法的传统重点是为个人冤情提供救济，而1932年的报告更偏向于行政权的合法性问题，直到1961年的“公民与行政”（Citizen and the Administration）报告重新加强了这一传统。[79]

　　“公民与行政”是由法学家国际委员会（the International Commission of Jurists）英国分会“司法界”（JUSTICE）这一以维护个人基本自由为宗旨的压力集团于1961年指派的一个非官方委员会作出的。报告提出两项建议：（一）除非出于某种特别政策的考虑，公民有权对行政自由裁量问题诉诸公正的裁判所，但不是为此设立更多的裁判所，而应由一个总裁判所（a general tribunal）处理包括自由裁量的混合上诉问题。（二）设立一个议会行政专员，对“不良行政”作调查和提出建议或报告。这一创议在1967年由《议会专员法》（Parliamentary Commissioner Act ，1967）付诸实施。[80]

　　议会行政专员（Parliamentary Ombudsman）[81]之母国为瑞典，盛行于北欧诸国，英国1967年经新西兰引进这一制度，并作了创造性改进。[82]这一制度的目的是为普通个人针对“不良行政”提供一种灵活、易接触和非正规的救济，以期维护公众心目中的行政的标准。

　　议会行政专员的主要任务是调查公民个人对政府部门及其人员，以及大量半官方公共机构（quangos）的“不良行政”造成的冤情。专员没有直接改变或撤销原行政决定的权力，但他有权：（一）对有关“不良行政”进行彻底调查。他的调查原则上不受“行政机密”和公共利益豁免（public interest immunity）的限制，对专员的合法调查恶意干扰将视作“藐视法庭”而治罪。（二）提出报告和补救建议。专员的报告或建议具有“不容违抗”的法定权威，有关方面如果不按建议自行纠正不良行政，专员可向两院提出特别报告，但无论如何，他每年都必须向两院提出一份年度报告，下院将组织审查或作公开讨论，必要时对外公开调查报告。因此，议会行政专员虽无强制权，但他的建议报告被普遍得到尊重。[83]

　　1967年的法律只规定议会行政专员的管辖为中央政府部门，而且不包括卫生保健服务领域。1973年的《国民卫生保健服务法》设立了单独的卫生保健服务专员（Health Service Commissioners），[84]公民个人可直接向专员提出冤情调查申请。同年，地方政府法也规定设立了地方议会行政专员制度。[85]现在英国的公共部门已普通建立起行政专员制度。甚至连建筑协会、银会、保险公司等私人部门也广泛引进了这一制度来处理消费者的投诉。

　　议会行政专员制度的创设虽然没有改变行政法的规则和程序，但作为一个影响重大的“舶来品”，它的确有助于完善英国行政法的救济制度。

　　4．里奇诉鲍德温案（1963）与自然正义的复兴。

　　自然正义（natural justice）是英国普通法长期以来发展出的关于公正行使权力的“最低限度”（因而也是最“自然”的）的程序要求。它包括两个基本原则：任何人不能作为自己案件的法官；人们的抗辩必须公正地听取。[86]这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，同样也适用于行政权，甚至扩展于一切对他人权利有影响的决定。早在20世纪以前，自然公正就构成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分。但从20年代到60年代初，自然正义在行政领域被严重削弱，两次世界大战间及其后的整个50年代，司法热衷于通过限制行政权力的干预来保护个人被认为个人是有悖公共利益的，战时的紧急状态赋予行政机关许多不受自然正义约束的特权（privileges），行政自由裁量权成了戴西意义上的真正的特权。司法沉默了，司法的自我节制（judicial self-restraint）显示出对司法积极主义（judicial activism）的决定性胜利。[87]

　　1963年上议院[88]对里奇诉鲍德温案[89]这一里程碑式的判决标志着司法政策的重大转变，表示自然正义重新受到重视并将在广泛的行政领域上适用，此后，不受限制的行政自由裁量权的观点被完全否决了，程序正义的法律观念在行政领域有了可靠的司法保障。

　　案件的大意是：布莱顿（Brighton）警察长被控犯有阴谋阻碍司法程序的刑事罪而受审，但被宣告无罪。其他两名警察被判定有罪，法官趁机两度抨击警察长里奇领导失职。为此布莱顿警察委员会一致决定开除该警察长的职务，他的辩护律师申请听审并出席尔后的一个会议，委员会以9比3的投票结果维持原决定。警察长行使了他向内政大臣上诉的权利，但被驳回。他最后转向法院，要求宣告那个开除他的决定无效，因为没有事前通知他任何针对他的指控，也没有给他抗辩的机会。这被高等法院驳回，上诉法院也一致驳回，但上议院最后以4比1的多数票支持了警察长的上诉请求。上议院的理由是最初的开除不仅违背了自然正义的原则，而且也直接有悖于1919年颁布的《警察惩戒条例》，《条例》要求对不法行为的控告应告知当事人，并给予抗辩的机会。但其中的3人敏感地注意到：如果没有《条例》的明确规定，本案怎么办？从而提出了自然公正作为一项原则的适用问题，这成了判决中压倒一切的主题。本判决的意见当然是明确的，即使没有法律上的规定，自然公正原则也应当得到普遍遵守。“没有遵守它应使任何违背这一原则而作出的决定无效”。不管案件涉及财产还是职务或机构成员资格任期，都得受制于这个原则。

　　里奇诉鲍德温案标志着20年代以来的“司法自限”政策转向司法积极主义，此后，自然正义恢复并扩展地应用于一切影响个人权利或合法预期（legitimate expectations）的决定。[90]正如丹宁勋爵总结的那样：“曾经一度有人认为自然公正原则仅适用于司法诉讼而不适于行政程序，那个说法在里奇诉鲍德温案中遭到挫败。在另一时期据说这些原则不适用于许可证的颁发和吊销，那也是错误的”。枢密院更为中肯地指出：“大臣是有合法权力裁判影响个人权利的人。既然如此，就必须要求他在行使权力时遵守自然正义原则：如果没做到，他所谓的决定便是无效的。”[91]

　　“自由的历史很大程度上是遵循程序保障的历史。”[92]里奇诉鲍德温案为自然正义注入了新的活力，这为英国行政法在传统的根基上的复兴带了个头。“不久法院作出了一系列判决，使行政法恢复了元气并重新建立了与过去的联系。”[93] 迪普洛克大法官说：“在英国，这一判例使得建立在不许越权基础上的合理的和综合的行政法体系能迅速发展。”[94]1963年时里德大法官还说：“我们没有发达的行政法体系。”[95]但到了1971年丹宁大法官则宣称：“可以说，现在我们已真正拥有了发达的行政法体系。”[96]

　　5．法律委员会[97]与司法审查的程序改革（1966-1999）

　　在国家干预盛行的时代（1920-1960），除司法审查外，英国行政法的其他领域都进行了重要的改革。部长权力委员会报告使委任立法合法化；1947年的《王权诉讼法》（the crown Proceedings Act）打破了“国王不能为非”的信条，它将王权对公民的侵权和违约责任等同于私法诉讼中公民个人应负的责任；1958年的《裁判所和调查法》（the Tribunals and Inquiries Act）将里程碑式的弗兰克斯委员会的大部分建议付诸实施；议会行政专员也被创设了。相比之下，高等法院的司法审查程序自30年代进行过非常有限的改革外[98]，现在的情形与一个世纪前几乎无任何差别。

　　弗兰克斯报告之后，司法审查成了有待改革的最后一块阵地。而里德诉鲍德温案则把改革提上了日程。法律委员会成立的次年（1966），即着手于以法院的作用为中心调查行政法改革问题。1967年，委员会发表一份说明性工作报告，经广泛调查和征询意见后，1969年正式向首席大法官（the Lord chancellor）提议由一个皇家委员会或具有近似地位的组织广泛调查下列五个问题：[99]

　　（1）目前行政法中司法救济的方式（form）与程序是否需要改变？

　　（2）司法审查的范围（scope）应否改革？

　　（3）对行政行为（administrative acts）及疏忽（omissions）的救济应在多大程度上包含权利的损失？即保护权利的范围如何确定？

　　（4）行政契约和行政行为是否应当受治于有别于私法的特殊原则？

　　（5）为实现行政法的目的，法院的组织和人员应在多大程度上进行改革？

　　就在委员会提议的同时，英国的文官制度已开始接受议会行政专员的影响，并在富尔顿报告[100]的建议下正着手大规模重建。即使是很多优秀的文官，对司法积极主义这个“不速之客”还是感到不适，有些法官和律师也认为彻底的程序改革可能操之过急。

　　1969年12月，首席大法官拒绝了法律委员会的大部分建议，但要求该委员会继续调查第一个问题，即司法救济的形式和程序。司法审查范围的改革不在调查之列。[101]

　　1971年法律委员会初步提出一个更彻底的改革意见，[102]据此，法院可给予私法或公法中的任何一种救济办法，并将提供两种程序保障。“这将是一种独有的救济办法，它既可以直接控告一项行政行为或法令，也可以在民事侵权或违约诉讼中间接控告行政行为或法令，甚至还可以在本质上涉及公共权力行使的其他案件中控告行政行为或法令”。但这个意见受到了批评，认为它旨在公法与私法间制造不必要的二分法，造成程序的烦琐，使本来许多可胜诉的案件仅仅因为程序选择的错误而败诉。1977年，委员会提出一份简明的最终报告，[103]四年半后公开出版了详细的工作报告。[104]最终报告的主要建议是：现存所有的非法定的（non-statutory）行政法救济方式都应当可以通过统一的程序申请司法审查。[105]这项改革建议通过1977年《最高法院规则》（the Rules of the Supreme Court）第53号命令（RSC order 53）中的激进性修正案得以实现。主要内容是：

　　（1）申请人可以根据法院规定的“单一司法复审程序”（a single procedure）向高等法院请求一种或更多的特权令，禁制令（injunction）、宣告令（declaration）和侵权救济（颁发特权令时一并作出赔偿决定）也可以通过这种单一的公法程序获得。在此前，后三种救济方式都是私法性质的。

　　（2）规定了不当延误的后果。如果没有正当理由而申请过晚，法院有权拒发初步许可证，也可以拒绝其他任何救济。但这样做必须基于下列情形：根据法院意见，如果准予救济，可能会给他人造成很大的不便或对其权利造成很大的损害，或者对良好行政造成损害；就调卷令的案件而言，3个月就是不适当的延误。1980年对此进一步修正为：司法复审申请应迅速提出，除非法院有充分理由认为可以延迟申请，否则在申请事由最先出现之日起，不管如何，应在3个月之内提出，不得有误。[106]

　　（3）提供了某些诉讼过程中的“中间手段”。过去的特别救济程序没有要求对方必须出示有关文件或答复法院的书面质询等规定。现规定根据案件的需要，可以调取证据、讯问和交叉询问（包括对宣誓书）。实际上，司法审查已不局限于法律问题，而事实问题往往成为审查的关键。

　　总之，由法律委员会建议，而通过53号令修正案进行的司法审查程序改革，一是强调了公私法诉讼程序的划分，使得各种救济形式可以在统一的公法程序里达至“互为交替，互为增补”的效果；二是相应地保护了公共机构的效率免受不负责的长期诉讼的困扰。[107]

　　第53号令修正案生效（1978年1月）后，司法审查申请案急剧增加，两年后，高等法院滞案成堆，不得已，1980年对53号令进一步修改：关于是否颁发“初步许可”和实体问题的听审均从合议审查改由法官独任审查，“初步许可”申请改为书面审（on paper），不再需要任何听审。为清除对53号令修正是否超越最高法院规则委员会权力范围的怀疑，1981年议会以《最高法院法》（Supreme Court Act）取代了1977年最高法院规则，53号令修正案完整保留下来至今未有实质性修正。[108]

　　90年代初，英国法律委员会再次关注司法审查程序与救济问题，先后提出了3份报告[109]，谨慎地提出了一些建议，如将申请初步准许阶段（the leave stage）易名为“初步审查”（preliminary consideration），将拉丁文的特权令名称（certiorari ， prohibition and mandamus）改为易于理解的英文称呼等等。

　　1997年，在伍尔夫勋爵（Lord woolf）对民事审判的深入调查和提议下，英国颁布了统一（同时适用于县法院、高等法院和上诉法院）的《民事诉讼法》（Civil Procedure Act）。由于尚未有充分的时间彻底考虑公法诉讼的程序改革问题，53号令修正案不经实质性修改（只有一些不关重要的措辞改变）而从1981年《最高法院法》中分离出来构成新颁布的《民事诉讼法》（1990年生效）的一部分。新的公法诉讼程序将经由正当程序制定出来，要体现公正、效率和便于操作的原则。[110]

　　6．行政改革与行政法的发展（1979-）

　　英国行政法既尊重传统，又能不断自我调整以适应变化着的公共行政。20世纪，英国议会和政府的关系是颠倒的：不是议会控制政府，而是政府控制议会。因此，行政改革事实上推动了行政法的变革。二战后，英国政坛上出现过为许多史学家所称道的“举国一致”时期（1945—1979），在这一时期，“分歧不是绝对的……大家都同意由政府保证范围广泛的福利制度，都同意以政府作为可被接受的执行者，维持高额稳定的就业率；都同意继续保持混合经济。”[111]工党和保守党的政策取向已相当融洽：工党以实现福利国家为满足，不再追求更长远的“社会主义”目标；保守党认可福利制度，接受有限的国有化方案，承认某种程度的“计划经济”。这种“举国一致”导致了以增强政府管制和扩大公共服务为特征的福利行政法的形成。弗兰克斯委员会以来，英国行政法的改革集中在司法救济及其程序上，而没有直接涉入行政权的改造。

　　撒切尔政府（1979—1991）抛弃了“举国一致”的思想基础（国家干预主义），通过尝试新的“自由市场经济”和非官僚化的制度变革寻求新的政府治理模式。这一时期行政改革的主题为：私有化、分权、放松管制、竞争机制、企业精神、服务质量、对工会力量的限制。[112]这些主题被同为保守党的梅杰政府（1991—1997）所奉行，对英国行政法产生了巨大影响，有人称之为“市场导向型”行政法的形成[113]或“新古典行政法”的复兴。[114]

　　第一，政府职能定位的市场化和修正行政管制法。行政改革是尽可能利用市场交换制度代替政府权威制度。减少政府职能，目的是通过“卸载”（offloading）实现政府从社会的全面撤退和恢复有利于个人的平衡（反对继续在阶级合作主义的全能国家的道路上走下去）。改革的主要手段是私有化（privatization）、放松管制（deregulation）和实行压缩式管理（cutback management）。其中，放松管制是一种双向改革：一是政府放松对经济、社会和市场的管制；二是放松外部环境对政府的管制。前者集中表现为对电信（Telecommunications Act ，1984）、煤气（Gas Act ，1986，1995）、电力（Electricity Act ，1989）、自来水（water Industry Act ，1991）等传统垄断产业的私有化和放松管制，改变由政府直接控制有关垄断性国有产业的做法，私有化和引入竞争机制后，由新设立的行业管制办公室和总监统一行使“新的管制”。如关于电信业，《电信法》第1条授权英国工贸大臣（Secretary of State for Trade and Industry）委任电信（管制）总监（Director General of Telecommunications），并由总监担任作为主要政府管制机构的电信（管制）办公室（Office of Telecommunications）主任。“新的管制”是放弃对行业生产经营的直接干涉，而主要运用许可证手段和保持公平竞争。“新的管制”总体上还是有利于激发企业的主动性和创造性的。[115]

　　放松外部环境对政府的管制，目标是激发公务员的创造性和积极性，提高公务员制度在市场化（尤其是全球经济一体化）环境下的效率、灵活性和回应性。改革措施主要有：压平层级、授权下级部门和负责具体工作的公务员；简化程序，使所有公务员对结果负责；减少命令——服从方式，多利用内部合同管理；打破终身制，增加临时录用的合同制雇员。这些改革对英国传统官僚制和公务员制提出了挑战，传统官僚制突出组织内部严格的等级制、统一性和命令——服从关系，以体现“连续性、中立性、能力、功绩制、责任”为核心价值的公务员制度为基础，并为此以对公务员施以各种外部制约和内部管制为特征。[116]

　　第二，公共服务的市场化取向和福利行政法的改进。自19世纪晚期以来，公共服务的提供日益成为行政法关注的主要领域。法国狄骥认为，“公务论”应代替“权力论”成为宪法行政法的基础，[117]20世纪20年代以来，拉斯基、罗布森和詹宁斯等英国法学家就主张接受狄骥的观点，即政府以提供公共服务为已任，并且主要由政府垄断公共服务的提供。[118]福利行政法就是建立在这一基础上的。英国从二战后到1979年的行政实践基本遵循了这一思路。但实践证明，政府垄断公共服务必然导致浪费、无效率和忽略服务需求的多样性。

　　公共服务的市场化包含三方面的改革：

　　一是公共服务的供给方面，推行合同出租制（Contracting-out）。政府确定某种公共服务的数量和质量标准，向私营部门或非营利部门实行竞争招标，政府用纳税人的钱购买承包商生产的服务，监督承包合同执行；公私合作（public-private partnership）以政府特许或其他形式吸引中标的私营企业参与提供某项服务；在公共部门间注入竞争机制，允许不同部门之间在职能和管辖区域上重叠交叉，公众自由选择服务部门。二是公共服务的需求上，实行用者付费制度（user Fees）和凭单制度（Voucher）。政府部门给予有资格消费某种服务的个人发放的有价证券，后者在指定的公共服务组织中消费手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单，由此削弱“中间阶层”的分利行为。三是在公共服务的输出能力和质量上接受市场检验标准。撒切尔政府的“三E运动”（the three Es）从雷纳评审（RSP，1979-）、财务管理新方案（FMI，1982-）到“下一步行动方案”（the Next Steps ，1988），都旨在实现公共服务的节约（economy）、效率（efficiency，指投入产出比较）和效益（effectiveness，指分配性效率）目标。[119]

　　公共服务输出的市场化是90年代英国行政改革的核心。梅杰政府（1991—1997）为此发起了声势浩大的“公民宪章运动”（The Citizen's Charter）和“竞争求质量运动”（Competing for Quality），用法律或部门承诺的章程把政府公共部门服务的内容、标准与责任等公之于众，接受公众的监督，通过引进竞争机制提高服务水平和质量的目的，并由此促成议会通过了《放松管制与合同出租法》（Deregulation and Contracting-out Act ，1994）、《文官法》（Civil Service （Management Functions）Act ，1992）、《竞争与服务法》（Competition and Service Act ，1992）和《计划与补偿法》（Planning and Compensation ，1991）等“新型行政法”。[120]

　　保守党政府的行政改革很大程度上为1997年工党政府所接受，布莱尔首相提倡建立“参与制”社会，主张放权，要走一条既非自由放任，又非僵化的国家干预主义的“第三条道路”。可以预见，英国工党将不会对行政法采取过激的政策，保守党执政时期的“新型行政法”被平稳地引入了21世纪。

　　7．欧共体法对英国行政法的影响（1973-）

　　英国人既有岛国情结，又有世界胸怀。1973年英国正式成为欧洲共同体（European Community）的一员，这一里程碑式的事件标志着英国行政法由本土化向世界化的大踏步迈进。“欧共体法本身主要是由行政法规则构成的，尤其是关于经济管理领域的法律。就某种程度而言，欧洲法院（the European Court of Justice）将欧共体描述为建立在法律基础上的共同体，更准确地说，是建立在行政法基础上的共同体。”[121]因此，欧共体事实上正在促进统一的“欧洲行政法”的形成，对英国行政法产生了广泛而深远的影响，“欧共体法对英国行政法具有重大影响，因为正如其他成员国，英国当局要在国内整体上执行欧共体的措施（measures），而这种执行的义务很大程度上源自欧共体法自身的效力”。[122]

　　关键的问题是：对于英国国内法和法院，欧共体法具有直接效力和优先适用权（direct effect and primacy of Community Laws）。所谓“直接效力”，是指共同体的法律条款，确立的权利义务，无需经过国内立法的进一步确认或修正，而直接由国内当局（尤其是法院）执行。目前，共同体的协定（treaties）和大部分的立法条款都具有直接效力。所谓“优先适用”，是指在任何情况下（尤其是国内法与共同体法冲突时），共同体的法律效力高于国内法，法院可无视国内法律而直接执行共同体法。欧洲法院认为，“共同体法律秩序的本质特征是，共同体法较之于其成员国的法律具有优先适用权，以及作为一个整体的大部分法律条款对于其成员国自身及其国民具有直接效力”。[123]

　　欧共体法的渊源主要有5种：协定（treaties）、条例（regulations）、指示（directives）、决定（decisions）和法律基本原则（general principles of law）。

　　《欧共体协定》（E. C. Treaty）第189条规定：“为保持与协定的条款相一致并承担起其任务，欧洲议会（the European parliament ，与部长会议联手），[124]部长会议（the Council）[125]和委员会（the Commission）[126]应当制定条例、发布指示、作出决定、提出建议（recommendations）或意见（opinions）。[127]……条例具有普遍适用效力，其全部条款都具有约束力并直接适用于各成员国。……指示具有约束力……，但执行方式和手段保留给国内当局自行选择。决定对于其针对的那些国家或个人具有约束力。”

　　现在的协定主要有两个：1992年颁布的《欧盟协定》（the Treaty on European Union ，1992）和1997年的《阿姆斯特丹协定》（the Treaty of Amsterdam ，1997）。后者修正了前者，并经15个成员国全部签署，于1999年5月1日正式生效。这两个协定是“欧洲宪法”，规定了欧盟的组织结构、权力、运作方式和法律的基本框架，是共同体一切立法的渊源。

　　所有的条例都是“直接适用”（directly applicable）的。因此无需成员国进一步制定执行措施，条例自然构成国内法的一部分。实际上成员国将共同体条例转化为国内法通常被判定是非法的，因这种情况，条例可能被弄得含糊不清或被扭曲，或者淡化了共同体的特性。[128]而且在某些领域，共同体被视为有“排他性的立法权”，因而接受共同体条例将意味着排斥成员国在这一领域采取任何的立法措施（legislative measures）。[129]当然，共同体条例有时也作原则性的规定而显得不完备和不特定化，比如，需要进一步采取措施方可执行或对违反者施以处罚才利于执行。这种情况下，不禁止国内采取立法措施使条例得到更充分的有效执行。[130]

　　原则上，指示应通过成员国的立法来转化为明确的国内法来执行，而且国内立法要遵循法律的确定性（legal certainty）和对个人的法律保护两项基本原则。成员国的法律“在用词上必须是清楚无误的，以使得个人更清晰和准确地理解条例赋予他们的权利和义务，使国内法院确保那些权利和义务的实施变得明了”。[131]而疏于执行共同体的指示而导致损失的，共同体的权利受到影响的一方可以在国内法院起诉有关成员国。如对于1979年《关于在社会保障中进一步贯彻男女平等对待原则的指示》，若某成员国未及时有效执行这一指示，那么该国可能会因此导致的歧视而被起诉和承担责任。

　　由欧洲法院通过个案阐述的法律基本原则是欧共体法的重要组成部分。这些原则源自有关成员国而被欧洲法院选择适用，这一过程类似于英国普通法的形成。这些基本原则是对共同体协定和立法的补充和提炼（refine）。甚至有人认为，正如国内行政法发展所具有的一般特征一样，欧共体中的行政法主要是通过司法判决（Judicial decisions）得以扩展的。[132]1957年的一个著名判例[133]开启了法官在发展“一般行政法”（general administrative law）进程中的关键地位。时至今日，欧洲法院主要采用和阐发的行政法基本原则有：依法行政原则（the general principle of administration through law）[134]、非歧视（non-discrimination）原则[135]、比例（proportionality）原则[136]、法律确定性（legal certainty）[137]和保护合法预期（legitimate expectations）原则[138]、听证原则（the right to be heard）[139]和人权（Human rights）原则。[140]

　　法律基本原则对欧共体及其成员国均有普通的约束力。如果共同体的行为侵犯了某个基本原则，如非歧视（平等）原则，则该行为可能要被欧洲法院撤销，它也可能被诉诸欧洲法院寻求侵权赔偿。而且，法院也运用这些基本原则来解释欧共体法律。在欧共体法规定的范围内的成员国行为，如果与这些法律基本原则不相协调的，就可判定为无效（invalid）行为。

　　欧共体法对英国行政法产生了广泛而深远的影响。1972年英国颁布了《欧共体法》（European Communities Act），明确承认欧共体法对英国法律的直接效力和优先适用原则。本法第2条规定：无论何时，由共同体协定（Treaties）创立、提出或派生出的所有一切权力、权利、责任、义务和限制，以及所有一切救济和程序，在英国都承认具有直接效力，而无需通过国内制定法的进一步确认和转化。第3条规定欧洲法院的判例法（case law）对英国的法院和裁判所具有约束力。

　　简言之，英国行政法由此发生的变化主要有：

　　第一，行政法彻底从本土化走向世界化。英国从此要受制于统一的“欧洲行政法”同时也为欧洲行政法作出巨大的贡献。

　　第二，英国行政法的宪政基础已被动摇了，议会主权原则即使不是被否定了，也被极大地修正了。英国的议会法律也必须受制于欧共体法和司法审查。

　　第三，英国司法审查制度被大大扩展了。所有的国家行为，包括议会立法，如果有悖于欧共体法，都能诉诸司法审查；欧洲法院成了最高的司法审查机构。基本人权原则，比例原则等新的行政法基本原则被引入英国。

　　第四，拓展了政府责任和救济的范围、手段和程序。政府当局无论是违反了国内法还是共同体法，无论是侵权还是违约，都可能被诉诸国内法院或欧洲法院和欧洲初审法院（Court of First Instance）

　　第五，行政管制法发生了结构性的转向，欧洲统一市场的形成和“欧洲行政法”的确立宣布传统的国内管制法时代的结束。

　　8．基本人权公约与行政法（20世纪70年代-）

　　欧共体法并非推动英国行政法国际化的惟一因素，一些基本人权公约发挥了重要的作用。众所周知，英国行政法的传统是以个人权利为本位的，但英国既没有成文的宪法典与人权法案，也没有欧陆式的宪法法院和行政法院。英国的普通法院和普通法果真是对人权的最好保障吗？

　　早在20世纪20年代，罗布森博士就在《司法与行政法》一书中指出，他并不反对传统法治追求对个人权利的特别保护这一目标，但他抱怨说传统诉讼所运用的工具（普通法院和普通法）不足以完成这一任务。[141]二战后拉斯基教授参与起草《世界人权宣言》时也呼吁英国要注重宪法和人权制度的法典化，并改进公法运作的机制。[142]但直到20世纪70年代初，英国正式成为欧共体的一员后，“岛国态度”（insular attitudes）才有了明显的转变，自此，英国在防范政府侵权和保护个人权利方面迈出了新步伐。

　　1974年，斯卡曼勋爵（Sir Leslie Scarman）呼吁，英国在要履行其加入《欧洲人权公约》（European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms，1950）的国际承诺，那么为此颁布《人权法案》（Bill of Rights）是非常必要的，英国的普通法无法回应这一现代国际法的挑战。换言之，为保护个人权利，对英国立法权施以宪法上的约束和引入新机制是必要的。[143]1977年，英国反复权衡后决定先加入《公民权利和政治权利国际公约》（the International Covenant on Civil and Political Rights ，1966）。但公约必须通过立法转化为国内法，否则英国法院无权直接执行公约。在1998年前，国内配套立法未能及时协调。

　　在尔后保守党执政的18年里（1979—1997），人权保护的国际化步伐放慢了，事实上撒切尔夫人对欧共体总强调保持距离。尽管《欧洲人权公约》并非欧共体法的一部分，但出于同样的逻辑，它也未得以热烈拥护。

　　1998年11月，英国颁布了期待已久的《人权法》（the Human Rights Act），以国内法的形式明确赋予《欧洲人权公约》在英国实施的法律效力。该法第6条规定：所有英国公共当局的行为与《欧洲人权公约》确立的权利不相协调的，均为违法行为，受害者（victims）有权为此诉诸司法审查。这一条款约束包括行政官员、法官和行政裁判官等所有行使“公共职能”（public function）的官员。《人权法》于2000年10月2日正式生效，也即《欧洲人权公约》同日起在英国具有法律执行效力。它们对英国行政法产生了四个方面的重大影响：[144]

　　第一，英国基本人权首次法典化，这些人权是所有官员都必须尊重的。而在此前，其中的某些权利，如言论自由，主要为普通法所承认（除非与议会的法律相抵触）。其他的一些权利，如免受歧视的权利，主要由分散的制定法提供的。《人权法》拓展了基本人权，将来并通过具体立法中的人权条款进一步贯彻执行。因为法院也通过适用欧洲人权法院（the European Court of Human rights）的判例来拓展和直接执行人权保障。

　　第二，议会的法律必须受制于司法审查，如果与《欧洲人权公约》有冲突的，法院尽管不能撤销该法，但可以宣告该法与公约不协调（“declaration of incompatibility”）并提请议会考虑是否自觉改正。目前，除了《欧洲人权公约》和欧共体法涉及的领域外，英国法院仍无权审查议会的立法。因此，“宣告不协调”对外表明尊重公约，对内则为“议会主权”原则留了面子，事实表明，这种平衡立场议会是乐意接受的。

　　第三，深化了司法审查的基础。法院将对违反《欧洲人权公约》的行为宣判为“非法”（illegal），而不仅仅是“不合理”（unreasonable）。基本人权原则，非歧视原则和比例原则等成为合法性审查的基础。《人权法》不是一部普通成文法，它具有立宪上的重要意义。因为它确认的诸多基本权利是任何一个民主社会所不可或缺的，如基本尊严权利（rights to basic dignity）、公正听审权利（rights to fair trial）、言论自由与平等对待权利等等。为此，作为英国司法审查基础的“越权无效”原则被赋予了更广泛、更深远意义。

　　第四，如果《欧洲人权公约》所确认的基本权利受到侵害，英国公民依法在国内穷尽了救济程序（exhausted remedies under domestic law）后，仍可诉诸欧洲委员会和欧洲人权法院。这意味着在基本人权领域因公共的侵权而引发的司法“最终救济权”已从国内转向国际。

　　至此，通过普通法院和普通法提供救济的英国行政法信条已明显得到修正。因此就在20世纪的最后1年，英国行政法本土化和世界化之间的障碍终于被荡平了。

　　综上，历经20世纪的多得变革，英国行政法的性质、结构和运作方式发生了巨大的变化，当人们尚未来得及细细品味这些变化，或者尚未有完全的心理准备来接受这些变化的时候，英国行政法已经以新的姿态进入了21世纪。

　　四、行政法治与对行政行为的司法审查

　　英国行政法在20世纪的多重变革始终是围绕行政权的扩张和法律控制这一主题。其中起决定性意义的，同时也最具有英国特色的制度莫过于司法审查。英国行政法中那些最重要的规则和原理，如越权原则、自然公正原则，都是在司法审查的个案中发展起来的。光荣革命后，尤其是20世纪，英国行政法在每个领域的发展（包括接受欧共体法和《欧洲人权公约》）都几乎受制于“司法自限”（judicial self-restraint）和“司法积极主义”（judicial activism）两种司法态度的交替和制衡。[145]前者盛行于20-60年代，战争和特别时期，公共利益和行政秩序优先的观念压倒一切，导致委任立法、行政裁判、行政管制和福利行政等行政法领域的急剧发展；后者在60年代中期以来逐渐占主导地位，对法治和基本人权的尊重，促使英国行政法既重新立足于传统的法治基础（“新古典行政法”的复兴），又能面向世界。司法审查之所以在数百年里一直被视为英国（行政）法治的“常青藤”，是因为这一制度本身也是不断发展变化的。20世纪结束的时候，司法审查表面上似乎没有很大的变化：行政案件还是由普通法院审理，并且主要适用普通法，或体现普通法精神的成文法。但它的审查范围，救济方式和程序，乃至于司法审查的基础都已经发生了巨大的变化。可以说，理解英国的司法审查制度是理解英国行政法治的基础。而英国行政法学术史上具有里程碑意义和被称为“成文法典”的经典著作公认是关于司法审查研究的。[146]

　　（一）司法审查的宪法基础

　　英国行政宪法的核心原则是“越权原则”（the doctrine of ultra vires）。这一原则解释了司法审查存在的宪政功能：法院有权推翻一切公共机构超出法定权力范围作出的决定。这种决定在法律上是无效的（invalid），法院通过行使司法审查权成了法治的最终保障。但这一原则的宪法基础又是什么呢？

　　众所周知，英国没有一部成文宪法典。宪法的原则也从未通过具体的立法明确得到确认。直到1885年戴西发表了“堪称英国成文宪法典”的《宪法研究导论》，人们才开始把“议会主权”（the sovereignty of Parliament）和“法治原则”（the rule of law）视为英国宪法的支柱。[147]法院行使司法审查权的合法性基础及其所阐述的审查根据最终都源于这些宪法原则，该原则勘定了一个民主社会里公共权力得以正确行使的一些基本准则。[148]

　　议会主权，根据戴西的理解，是指国家对内对外的最高治权（the highest authority）应授予由普选产生的“万能的议会”（Omnicompetent Parliament）。议会中的多数可以制定或不制定任何法律；没有任何人或团体可以违反或撤销议会的立法。经过1911年和1949年《议会法》的改造，下院中的简单多数几乎垄断了立法权。议会主权原则上可以做一切事情，包括彻底改变英国政体，比如取消君主制或废除上院。但激烈的变动在英国始终没有出现过，这是因为按照英国的传统，创新也要以“先例”为依据，得不到传统支持的创新很难为多数人所接受。“英国政治文化的特点是：在人民方面有合作信任，在政府方面有温和节制。由此产生这样一种情况：政府有几乎不受限制的合法权力，但却以节制的精神行使这种权力……如此便有必要强调那种真正的牵制力量，它是由传统通过对温和、得人心、讲道理的政府的承诺而施加于政府的行为之上的。”[149]因此人们曾经担心的“多数暴政”（majoritorian tyranny）在英国事实上有惊无险。[150]而其制度上的原因则是“法治原则”对议会主权的执行和牵制。

　　法治制约着所有权力的运行，它的基本规则是所有的人遵守同一种法律和受同一种法院的管辖。议会的立法应当为官员忠实地执行；法院执行法律的判决应当得到遵守；没有权力可以被武断地行使。法治原则还体现了公法的一些内在品质：法律的确定性和排拒不合理的歧视对待（unjustifiable differentiation）。[151]议会主权下的“法治原则”的基本要求是政府守法，在英国，特指政府依法行政，不越权。但由谁来决定政府是否超越了法定权力呢？根据三权分立原理，法院自然拥有这种司法审查权。

　　由于议会主权的限制，英国不存在美国那种可以宣告立法违宪的司法审查制度。因此英国法院发展行政法的手段主要是对作为司法审查基础的“越权原则”巧妙地扩大解释。这一原则本来就不是由制定法确立的，不超越法定权力的“法”事实上包含了普通法的要求。这样，法院对越权原则的扩大解释事实上反过来也限制了议会主权。比如议会颁布了一部带有种族歧视或排拒法院对行政行为行使司法审查权的法律，如果受害者将有关行政当局诉诸法院，后者将怎么办呢？法院面临这种明显的冲突一般会假设：议会无意颁布一部与作为宪法基本原则的法治要求相冲突的法律，英国的法治根植于普通法传统，它规制着一切权力的行使。因此法院可能支持公民个人的诉讼而间接迫使议会修正有关法律，直到法律明确无误地删除那些与法治原则相抵触的条款为止。[152]这意味着，事实上除了议会主权和法治原则外，宪法的其他一些原则，如政治参与（political participation）、平等对待（equality of treatment）、言论自由（freedom of express）和基本人权（fundamental human rights）等原则也是司法审查的合法性审查基础。[153]

　　（二）越权原则与司法审查的根据

　　在宪法原则的基础上发展出的越权原则构成了英国行政法的核心问题。一切越权行为都是无效的（invalid），这一准则是合法行为和非法行为的分水岭。但如何认定行政行为是否越权呢？因这一原则不是立法上的概念，事实上它不可能通过立法具体界定越权的含义。正是在这一最关键的问题上，通过司法审查逐渐形成了一套有英国特色的关于判定“越权”行为的规则和惯例。这些规则和惯例就是对行政行为是否“越权”的司法审查的根据。

　　现在英国行政法中被公认的司法审查根据（grounds）是：合法性（legality）、合理性（rationality）和程序正当性（procedural impropriety），比例原则（proportionality）将来可能会承认为第四条基本根据。[154]因此，从相反的方向理解，一个行政行为在司法审查中被判定为“越权”行为是指该行为违反了上述一条或一条以上的审查根据，即可能存在不合法（illegality）、不合理（irrationality）、程序不当（procedural impropriety）和违反比例原则（disproportionateness）。

　　但必须注意，划分这些根据都具有某种“理想类型”（Ideal-Type）色彩。这些根据在现实中并非是详尽无遗的（exhaustive），[155]而且它们都可能具有交替重叠（overlap）的情形。[156]比如，作出影响公民个人权利的行政决定未说明理由、缺乏证据，这既可归属为程序不当，也可理解为不合理。再如，符合比例原则应当是合理性的重要体现，但由于这一原则过于重要，在德国它是一条最重要的独立原则，而为欧共体法和欧洲人权法院推崇备至，因此有单独阐述的必要性。

　　1．司法审查的根据（一）：不合法（illegality）

　　一般认为，一个行政决定存在下列两种情形之一即可认定为不合法行为：（1）该决定违反（contravenes）或超越（exceeds）法定的授权条款，即我们所称的一般意义上的“违法”。（2）该决定寻求实现法外的目标，不管这一目标是出自公益或私益的考虑。法院在司法审查中的任务就是评判一个行政决定是否在授权条款的范围内，并设身处地地解释和维护议会的意志（will），确保行政权的运作符合议会的意图（intent）。表面看来，法院完成这个任务是相当直接的，法院本来就应当，并且能胜任法律的解释。但事实上，第一，法律通常授予广泛的行政自由裁量权，如授权条款常用“如部长认为适当的话”（thinks fit）、“部长可以”（the minister may），当局基于“合理的原因”（reasonable cause）等措辞。因此授权条款往往使决策者具有无限的权力。但法院认为，这种看似无限制的权力（unconstrained power）仍要受制于立法目的。但是，第二，立法的目的通常没有清晰的表述而难以确定。比如《城乡规划法》（the Town and Country Planning Act）主要用于规制土地的利用和发展，但自从该法1947年生效以来，历次修正都未明确规划范围和目的，因此勘定具体的规划范围和目的的任务自然落到具体执行该法的行政官员身上。如当事人不服而诉诸司法审查，法院的意见就成了最权威的最终解释。因此，“不合法”性审查在英国不存在“一揽子”的立法标准，而是法院在个案中针对不同的行政领域和不同的问题作出的解释和判决。

　　（1）对行政自由裁量权的审查。戴西认为行政自由裁量权（discretionary power）与英国的法治原则是不相容的，法治要求行为的确定性和可预测性，但自由裁量是一种专断的权力。“但是这种武断的观点在今天是不能被接受的，确实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”[157]自由裁量权意味着法律对公共官员的权力施以有效限制的同时保留给官员在行动和不行动以及如何行动的多种可能做法中作出自由选择的权力。[158]因此，“说某人拥有自由裁量权的前提假设是对某一问题的解决没有惟一正确的答案，然而可能有一些答案在法律上是错误的。”[159]根据自由程度的不同，自由裁量可分为“强自由裁量”（strong discretion）和“弱自由裁量”（weak discretion），[160]前者如警察队长“任意挑5个人”组成巡逻队，后者要求警察队长挑“5个最有经验的人”组成巡逻队。“世界历史上任何一个政府和法律制度都要同时涉入规则和自由裁量。没有政府曾成为这样一种意义上的'法律政府'（government of laws）：官员被削减了所有的自由裁量权。”[161]事实上，英国公共当局被授权执行法律的时候，不管是在总体政策的层面上还是个案中都有不同程度的自由裁量权。因此，对行政自由裁量权的合法性审查成了司法审查的核心。

　　关键的问题是：英国存在不受司法审查的自由裁量权吗？过去在战争和严重的紧急状态时期，法院采取了“司法自限”态度，对各种“出于公共利益的需要”和基于“合理的原因或根据”而作出的行政决定持克制和默许的态度。20世纪60年代初，司法积极主义重新抬头，尤其是1968年的帕德菲尔德诉农业部长案[162]具有里程碑式的意义。上议院判决部长拒绝指定一个委员会（部长依法视具体情况自由决定是否需要指定这样一个委员会）调查有关冤情的决定是越权行为，因为他考虑了非法定因素并扭曲了法律的意图。上议院重申，“没有任何法定的自由裁量权是内在地免受司法审查的”，即使是议会的法律明确授予行政当局某种“不受约束的自由裁量权”（unfettered discretion）的情形也不例外，因为法院在个案中解释议会的意图，而法院合理假定议会不能有授权行政当局作出有悖法治的行为的意图。自此，法院通过对越权原则的扩大解释广泛地审查行政自由裁量权。但仍然有些决定是不宜进行司法审查的，因为评判这些行为合法与否没有一个客观标准（objective criterion），缺乏令人信服的和可操作性的标准。如关于社会和经济政策的评价，政府在各种相互竞争的要求下对稀缺资源的分配（有时还涉及外国）等等。这些问题应通过政治手段解决。[163]然而这些排斥领域也不是绝对的，因为英国的一切立法和政策都必须受制于欧共体法和《欧洲人权公约》，尤其是上述社会、经济政策和对稀缺资源的分配，已经没有法律的真空。因此国内法院、欧洲法院和欧洲人权法院依据不同的情形都可能有权审查这些行为。[164]目前的实际情况是：在涉及个人权利和自由的领域，英国不存在免受司法审查的行政自由裁量权。

　　（2）对特权的审查。特权（prerogative powers）是名义上为国王所保留而臣民不能分享的权力，如缔约、大赦、授予荣誉、解散议会和任命大臣等权力。[165]过去，法院对特权是不能提出质疑的，包括行使特权的合法性基础和正当程序，其一是考虑到“国王不能为非”，其二是特权为普通法上的权力而并非源自制定法。但更为重要的原因是，大多数特权行为的性质及所涉事项被认为不具有可审查性（non-reviewable）。但事实上不少特权行为直执着影响个人的权利，如准予或拒绝办理护照、拘留、职务晋升或开除等行为。英国自1985年的一个著名判例后，[166]法院逐步以“违法”（unlawful）和“滥用特权”为由审查直接影响个人权利的特权行为。现在，除了缔约、保卫国土、解散议会等“高层政策”（high policy）外，其他“司法性”特权行为都受制于司法审查。

　　（3）审查行政决定是否违反基本人权（fundamental Human rights）。保障基本人权是欧共体法，《欧洲人权公约》和英国《人权法》（1998）确立的基本原则。一切违反或与之相抵触的行政决定都是无效的。

　　（4）审查是否为不相关的目的（extraneous purpose）运用自由裁量权。若是，该行为是无效的。

　　（5）审查行使自由裁量权时是否考虑了不相关的因素，或者没有考虑相关的因素，这两种情形都导致行为无效。

　　（6）审查权力委任（delegation of powers）是否符合有关规则。[167]

　　2．司法审查的根据（二）：不合理（unreasonableness/irrationality）

　　“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。尽管此原则本身历史悠久，但直到1968年帕德菲尔德案件创新纪元之前，很少有涉及合理原则的案件。而今天，该原则几乎出现在每星斯所发布的判例中，在大量案件中该原则得到了成功运用。它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同。”[168]但是正面界定合理原则是相对当困难的，因此，法官在司法实务中从相反的方向提出什么是不合理行为。通常对“不合理”的标准定得很高：“如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准（格林法官语）”：“如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点（丹宁法官语）”：“如此无视逻辑或公认的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它（迪普洛克大法官语）。”[169]这种“不合理”是如此“有悖常情”（perverse）、[170]“荒唐”（absurd）和“丧失理智”（taken leave of his sense），[171]以致任何正常人都会说：“我的天哪！这当然是错误的！”[172]根据英国司法审查的判例，“不合理”主要有三种类型：

　　（1）作出决定的程序存在实体上的缺陷（material defect）：

　　第一，欺诈（bad faith）。行政决定免受虚假的动机（fraudulent motives）、恶意（malice）或个人私利（personal self-interest）的支配是行政合法性的根基。凡是存在欺诈的行为，都是无效的。“虚假的动机”是指行政决定追求的目的表里不一，旨在促进私利或某种与授权条款规定的目的相悖的公益。例如某地方当局宣称征收有关土地的目的是扩建街道或重新规划市政建设，但事实上是为了转售牟利。“恶意”是指出于个人或政治的敌意（animosity）而对当事人（通常针对人身）诉诸极端的偏见和刁难。如颁布一项命令特别用于阻止某人申请许可证。

　　第二，没有平衡考虑相关因素（the balance of relevant considerations）。权衡（balancing and weighing）相关因素是合理行政的基本要求。如某地方当局考虑是否准许改变某栋建筑的用途，既要考虑改变后的预期新收益，也要考虑保留原状的好处，并在二者间作出权衡。法院认为当局的决定存在“显著的不平衡”（manifest imbalance）时，可以在个案中以“不合理”为由判定该决定无效。

　　第三，严格的“非理性”（strict irrationality）。行政决定明显有悖逻辑（illogical）和常情，或专断（arbitrary），或只有不充分的证据和理由的支持。例如当局提出的证据与作出决定的理由之间没有逻辑联系，甚至风马牛不相及；再如当局用抛硬币和占星术的方法决定是否颁发许可证。

　　（2）违背普通法和宪法确立的权力行使原则。法院认为，这些原则制约着所有权力的合理行使，被授予了广泛自由裁量权的当局也不例外。其中最重要的是，建立在英国法治基础上的法律确定性和平等原则。

　　第一，法律确定性与实体的合法预期。法律确定性（legal certainty）也是欧共体法和《欧洲人权公约》确立的一项基本原则，但它在若干重要方面的要求根植于英国。如关于“除非违犯成文法（established law）的明确规定，否则不能被施以任何处罚”的原则。“确定性”的最基本的要求是公共当局的决定必须保持前后内在的一致性并保护由此产生的合法预期。应当保护的实体的合法预期有5项条件。[173]

　　①“预期”必须源自决策者（decision maker）的明确承诺（promise）、保证（undertaking）或隐含在过去一贯的做法（practice）中。

　　②一项明确的承诺或保证可以采取两种形式：一是通过发布一份“对世的”（to the world）或对整个受益阶层的总体声明；二是给特定的个人发出的特定声明。

　　③发布一份总体声明可以采取多种形式，包括公开信、传单、通告或其他政策声明的函件。

　　④一份针对个人的特定声明可以采取信函或其他特定的明确方式，声明的内容对特定个人必须是公开的、详尽的和“明确无误的”（clear unambiguous），并且声明由具有实际的或名义上的权威（ostensible authority）的官员个人作出。但如果官员越权作出声明，而且公民个人也应当知道这是越权的，则声明对有关行政当局没有约束力。

　　⑤一份内容相反的官方正式声明不能剥夺既存的而尚未完全实现的合法预期得益。

　　第二，平等对待（equal treatment）。实体上的平等对待是要求“同样的情形，禁止不同对待；不同的情形，禁止同样对待。除非这种差别对待具有客观合理的根据（objective and reasonable justification）。”[174]平等对待是欧共体法、欧洲人权公约和英国法律均确认的关于合法行政的基本原则。法院可以判决一切可能造成歧视性后果（discriminatory effect）的行政规则和决定无效。

　　（3）压迫性决定（oppressive decisions）。一项行政决定是具有压迫性而可判决为不合理和无效的行为。“压迫性”决定是指使受害者身处极度困苦或使公民个人权利和利益因该决定而承受不必要的或沉重的损失。这种决定实际上是将结果（end-product）强加在个人的头上，根据正当程序这根本上是不可能作出来的。英国在城乡规划领域提供了无数这样的例子。比如地方当局要求发展商无偿“捐出”自己的部分土地作“公用”（public use），或要求发展商将自己的房屋按政府规定的标准和租金（通常比市场价格低）租给政府指定的人

　　3．司法审查的根据（三）：程序不当（procedural impropriety）

　　行政决定违背了“自然公正”原则和侵犯了个人对公正审查的合法预期。程序不当的决定是无效的。[175]

　　4．司法审查的根据（四）：违反比例原则（disproportionateness）

　　比例原则（proportionality）[176]源于19世纪的普鲁士，欧共体法和欧洲人权法院将之确认为法律的基本原则。欧洲部长会议慎重推荐各成员国都认真适用这一原则。迪普洛克1985年说比例原则可能成为英国司法审查的第四项根据。事实上，英国法院已明确将比例原则用作司法审查的根据。欧共体法的直接效力，《欧洲人权公约》和英国《人权法》都赋予了这一原则在英国的效力。

　　比例原则的基本要求是行政当局在运用自由裁量权时，应当在其所追求的目的及与其相左的个人权利、自由和利益之间保持恰当的平衡（a proper balance）。它的具体要求有三个：（1）权衡目的（ends）和手段（means）的得失（the balancing test）；（2）对实现一个目的有多种可选择的手段时，选择危害最小的手段（the necessity test）；（3）所选择的手段必须适合于目的的实现并且是合法的（the suitability test）。

　　英国法院已有效地将所有要求应用于司法审查，但除了用“比例原则”这一措辞外，通常也用“不合理”（unreasonableness）、“非理性”（irrationality）和“滥用权力”（abuse of powers）这些术语。其中，下列两种典型情形被普遍公认为违反比例原则：一是决定的作出对相关因素的考虑存在“显著的不平衡”（manifest imbalance）；二是作出压迫性决定。

　　一般来说，违反比例原则的决定都是越权的和无效的行为。但司法审查的强度也因具体的情形有区别。

　　综上，合法、合理、程序正当和比例原则共同构成了英国行政法治的规则基础。

　　五、英国行政法的两种学术传统和理论模式

　　20世纪英国行政法形成了规范主义和功能主义两种学术传统及相应的红灯理论和绿灯理论。这两种理论模式源于行政法实践，又反过来影响着行政法治的发展。关于这两种传统和理论模式，我在此作一个简单的综述。

　　J.Willis在1935年的一篇论文中率先提出，理解行政法的传统可遵循三条路径：司法的、概念的和功能的。[177]三年后，R. Fuchs在《盎格鲁——美利坚行政法理论的观念和政策》一文中接受了Willis的理解，但作出了修正。Willis所指的“司法的（judicial）”路径仅仅强调出于法官对行政自由裁量权的忌妒和顾虑而施加的“司法控制”，属于“Conceptual”的路径。因此，Fuchs认为行政法的传统或思想可划分为两种：概念主义和功能学派。前者为戴西所倡导，拒斥法国行政法，认为行政法的目标是如何通过控制行政权的存在和运作以符合法治的理想，为此，分权原则、议会主权和宪法对行政权的强制性或禁止性限制规则应当不作实质性修正而保留下来，核心是通过对行政行为的司法审查维护“法治原则”——这是“正统理论”（the classic theory）。相反，功能学派（the Functional School）认为行政法的制度设计应当全面考虑服务于政府目的的各种可能机制，尊重政府以最恰当的方式发挥既定的功能，最终既推进立法政策又保护了个人利益。因此，行政自由裁量权是必要的，司法对行政的“参与（participation）”应当受到节制——这是一种“积极的理论”，它旨在如何使政府发展为同时既是负责任的，又是能干的和公正的。[178]

　　半个世纪后，伦敦政治经济学院Carol Harlow 和Richard Rawlings在《法律与行政》[179]（1984）一书中提出了著名的“红灯理论”（red light theories）和“绿灯理论”（green light theories）。作者以“法律与行政”的关系为中心，对英国行政法的两大传统作出形象的比喻和深入的研究。红灯理论是法律指令行政“刹车”（brake），即控制行政自由裁量权，而绿灯理论是让行政踩“加速器”（step on the accelerator），一路放行，即法律授予并尊重行政自由裁量权。[180]作者指出：“在每一种行政法理论的背后都存在一种国家理论。”[181]

　　在形式主义传统（the formalist tradition）的背后，我们常常洞见对一种最小限度的国家（小政府）的偏好。因此人们毫不惊奇地发现，许多行政法学者相信，行政法的主要功能应当是控制政府任何形式的越权行为，并使之从属法律，尤其是司法审查的控制。正是这种行政法观念，我们称之为“红灯理论”。[182]

　　作者认为，这种理论代表了英国行政法学的经典传统，它的思想源于“平衡宪法”和戴西的著作，韦德（H. W. R. Wade）是集大成者。韦德认为：“行政法的首要含义是关于控制政府权力的法，无论如何，这是行政法的核心。……行政法的主要目的就是要确保政府权力在法律规定的限度内行使，防止政府滥用权力，保护公民。”[183]为实现这一目的，行政法的制度设计要确保行政权力（具有侵犯公民个人权利的能力和偏好），服从议会的政治监督和司法审查的法律（尤指普通法）控制。作者接着指出：

　　另一种传统（alternative tradition），我们称为“绿灯理论”。在运用这个术语时，并不意味着我们认为绿灯理论赞成政府可以作出不受限制的或专断的行为。……红灯理论注重“平衡宪法”模式，而绿灯理论发现“政府模式”（mode of government）更切合于行政法；红灯理论赞成对行政权的司法控制，而绿灯理论者大多寄希望于政治（控制）程序。……红灯理论与实证主义和形式主义（positivism and formalism）紧密相连，而我们发现许多绿灯理论者支持现实主义者（realist）和功能主义法学（functionalist jurisprudence）。[184]

　　作者认为，绿灯理论主要是20、30年代的舶来品，主要受法国狄骥功能主义思想（特别是公务理论）的影响。拉斯基、罗布逊和詹宁斯等人由此系统地发展出足以挑战和抗衡戴西传统的功能主义学派，并在此后一直发挥重大的影响。而相对于美国而言，由于受到早期本土的现实主义法学和社会学法学的影响，功能主义传统在美国影响更深，法律同政治与行政之间的隔阂并不算深。[185]

　　1997年，《法律与行政》第二版面世，作者又提出了第三种“非主流”理论——“黄灯理论”（amber light theory）。主要是80年代以来一批法学家的主张，他们指责传统公法理论“两权分化”的现状，认为“走中间道路”（the middle ground）更可取。即在行政法的目的或功能上，强调在以个人利益和行政（公共）利益为中心的多种利益间保持公正的平衡（a fair balance）；在行政法的手段上，主张运用法院内外的多种解决办法建立行政自由裁量权的激励和约束机制。这种行政法观念的转变已得到了越来越多人的支持。事实上，比例原则或英国传统的合理性原则都体现了这种平衡精神。但它面临的难题是：是否可能建立一套制度，以便能够在规则约束与自由裁量之间、多元分散的利益之间发现“平衡点”，并达至一种良好的平衡（a good balance）？[186]在过去的一篇论文中，我也谈过类似的观点，即平衡理论作为一种规范理论（主要是价值理论）具有重大的理论价值和实践意义，但该理论在规范研究和实证研究上，均存在许多亟需解答的重大问题。[187]

　　1992年，曼彻斯特大学Martin Loughlin教授在《公法与政治理论》[188]这部专门研究公法学术传统的名著中，明确划分并首次系统研究了“规范主义模式”（Normativism Style）和“功能主义模式”（Functionalism Style）两种传统。其中前者又可细分为“保守的规范主义”（相当于“红灯理论”）[189]和“自由的规范主义”。一曰偏重传统，主要关注个体化组织的权威及其观念在社会秩序演进中的稳定性问题；一曰很少虑及过去，专注于建立在个人自治前提下的自由发展问题。这种区分并不重要，在英美传统，“保守主义”要“保”的就是经典自由主义，或哈耶克所谓“真正个人主义”基础上的自由主义，“自由的规范主义”与此一脉相承。该书涉入研究的“公法领域”（特指宪法行政法领域）及其主题是以20世纪行政法的发展和占主导地位为背景的，因此，这种划分尤其切合于对行政法学术传统的理解。作者详细阐述了两种模式的特征、基础、发展过程、面临的挑战及其前景等问题。作者指出：

　　公法传统里的规范主义模式根植于分权与法治政府的信念，强调法律的裁判和控制功能，及在此基础上的法治规则及其概念性质。规范主义实质上反映了“法律自治体”的理想。与此相反，功能主义模式视法律为政府的工具，它的核心放在法律的管制和促进功能上，以便于达到既， 定的目的，并由此接受一种工具主义的社会政策方法。功能主义反映了发展、进化和变迁的思想。[190]

　　规范主义模式的思想基础是保守主义和自由主义的政治意识形态，而功能主义模式的根基是社会实证主义（Sociological Positivism）、社会进化理论（Evolutionary Social Theory）和实用主义哲学。

　　作者将戴西和狄骥的思想分别作为两种经典传统来作比较描述，并指出，两者的分歧从根本上说并非基于行政法的目的差别，他们的理论都是“个人主义”导向的，不同的是关于实现个人权利应当诉诸何种途径和手段问题。纵观英国公法学术传统，以戴西为代表的“保守的规范主义模式”是公法的主流传统。但时至今日，两种模式都未尽适应现代公法发展的需要，它们都无法充分地描述和解释我们时代面临的法律现象。M.Loughlin教授最后提出“新功能主义”思想。核心思想是抛弃法律工具主义和纯粹实证主义观念，公开承认法律的规范性价值而重新改造功能主义传统。

　　后来，作者在《公法学研究进路》（1995）一文中继续深化了上述观点。[191]

　　如果说“红灯理论”和“绿灯理论”在80年代引起了广泛的关注，那么“规范主义传统”和“功能主义传统”的划分则在90年代获得了普遍的认同。[192]《法律与行政》（第二版）大量接受和阐述M. Loughlin的理论——红灯理论就是戴西式的“保守的规范主义”，而绿灯理论的现实指向和理论概括与“功能主义传统”是相当一致的。M. Loughlin的理论构思显然也从《法律与行政》（第一版）中吸收了思想资源。如果再上溯到30年代的研究，就更有“似曾相识燕归来”的感觉了。但由于后来的研究不是基于学科形成初期的时代背景，而是回顾和反思百年的经验与教训，因此理论的丰富性在广度和深度上，以及在可验证的标准上都明显高于前人的水准。

　　六、结语

　　本文不准备、也不可能对英国行政法治作客观和全面的阐述。人类自身作为受造物这一预设表明，任何关于英国行政法的描述、解释和评判都可能是片面的和误导性的，充其量它的客观性也只不过是“理想类型”意义上的真实。由于人所共知的原因，行政法在英国较之于欧陆更加难以言说。本文正是“明知不可为而为之”的后果。它试图从戴西的命题切入，通过观察英国行政法在20世纪的多重变革来理解行政法在这一国家的制度特征和理论基础。本文的旨趣没有，也不计划在具体的问题上促成共识，但它提出、涉及或隐含了一些或许对理解英国行政法有意义的命题或观点。

　　例如，人们长期以来认为英国行政法较之于欧陆国家（尤其是法国和德国）欠发达。实际上，这是将欧陆的公法模式强加在英国的头上，为什么英国“私法模式”的行政法就不是发达的行政法？英国以行政救济为中心，围绕行政权的扩张和控制这一主题发展了一个综合的行政法体系，其中自然公正原则、行政裁判所和司法审查等制度独具特色且具有全球性的制度比较意义。

　　又如，关于英国行政法的学术传统和理论模式，人们一般只关注普通法和宪法传统的影响和由此形成的“控制模式”（红灯理论），然而功能主义模式（绿灯理论）和平衡论思想（黄灯理论）的重大影响往往被忽视了。这种疏忽或误解在制度借鉴和比较研究中很易产生“单向度”的后果。近年国内关于行政法理论基础的研究就反映了这一情形。

　　再如本文关于英国行政法的“公私法二重性”这一命题，对于重新理解英国行政法应当具有特别意义。因为20世纪的现实是：英国传统的“私法模式”的行政法由于内外力量的涤荡而越来越具有本土的公法色彩。这种二重性表明，英国的行政法治同时体现了公法和私法两种规则和精神的治理。这种二重性也体现了英国在法治方面的灵活务实态度，既保持普通法在保障个人权利方面的优势，也在必要的行政领域涉入公法规则，以更好体现行政效率和公共利益的要求。

　　最后，在发展的路径上，英国在“自生自发的秩序”和“自觉建构的秩序”之间的成功协调是有目共睹的。今天的英国行政法是由几个世纪以来形成的判例、习惯、法理和数百部成文法律共同构成的一个整体。其中，“法官造法”具有最重要的意义，它表明：一个国家的行政法和行政法治是在漫长的岁月中，历经法官、律师和当事人等无数“人民”在千千万万的个案中逐步发展起来的，发达的行政法和行政法治是不可能通过急功近利的革命和变法，或雄心勃勃的“立法计划”来实现的。

　　如果从空间上审视发展的路径，本文试图提出的一个结论性观点则是：在行政法本土化和世界化之间保持合理的张力是英国在20世纪得以形成发达的综合行政法体系的关键。或者说，20世纪英国行政法治是成功地协调了行政法本土化和世界化这两种路径的结果。所谓“本土化”，我指的是行政法在英国本岛这一独特国情下的自发演进，如行政裁判所和司法审查制度的发展；所谓“世界化”，我指的是英国在外来力量的推动下对行政法进行的自觉建构，这种“外来力量”包括国际的、地区的和某国的影响，如世贸组织规则、欧共体法、《欧洲人权公约》和挪威的议会行政监察专员制度。所谓“协调”，我指的是以现实主义的态度平衡各种内外力量，以图达到行政法既立足于英国本土而又面向世界。

　　盎格鲁—萨克森民族，保守但不固执；自由而不放纵。这个民族既有岛国的情结，也有世界的胸怀；既有坚定的信念，也具备随时妥协的精神，这是形成20世纪英国行政法治的一切秘密。

　　【注释】

　　* 转引自A. V. Dicey， Introduction To The Study of The Law Of The Constitution， London： Macmillan Education Ltd.， 10th edn.， 1959， p. 1-2.

　　[1] Breen v. Amalgamated Engineering Union[1971] 2Q.B.175.

　　[2] R. V. Indland Revenue Commissioners， exp. National Federation of Self-Employed[1982] A. C. 641.

　　[3] A. V. Dicey， Introduction to the study of the Law of the Constitution， 1959， P. 390.

　　[4]这里引用第10版，参见前注，第328-330页。

　　[5]参见A. V. Dicey， Law of the Constitution， 8th edn. （1915）， 'Introduction'；另参见A. V. Dicey， 'The development of administrative law in England'（1915）， Law Quarterly Review， Vol. 31（148）。

　　[6]参见前注3，第339-350页。戴西考察的是1800-1908年间法国行政法的状况，但“戴西的批评却绝不能适用于德国行政法院的原则；这些法院不仅一开始就作为独立的司法机构加以建立的，而且其目的也在于保障戴西极其热衷于捍卫的那种法治。”参见（英）哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，北京三联书店1997年版，第258页。

　　[7]同注3，第202-203页。对戴西法治思想的系统研究，参见R. A. Cosgrove， The Rule of Law： Albert Venn Dicey， Victorian Jurist， London： Macmillan， 1980.

　　[8]同注3，第382页。

　　[9]参见A. V. Dicey， Law of the Constitution， 8th edn. （1915）， P. xlvii.

　　[10] W. I. Jennings， 'In praise of Dicey （1885-1935）' （1935）13 pub Admin. 123，133.

　　[11]参见Michael Foley， The politics of the British Constitution， Manchester University Press， 1999， p. 35.

　　[12] de Smith， woolf & Jowell， principles of judicial Review， London： Sweet & Maxwell，1999， p. 5.

　　[13] C. Kallen， Law and orders （London，1945）， p. 28.

　　[14]参见J. D. B. Mitchell， 'The Causes and Affects of the Absence of a System of public Law in the United Kingdom （1965）'， Public Law， vol， 95.

　　[15]参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration， p. 42.

　　[16]同前注，P. 38.

　　[17]参见Martin Loughlin， Public Law and Political Theory， Oxford University Press， 1992.

　　[18]参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration.

　　[19]这一宽泛的定义同样适用于今日的德国等欧陆诸国，如参见（德）毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第33页。

　　[20] （法）奥里乌：《行政法与公法精要》，龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社，1999年版，第140页。

　　[21] William A. Robson， Justice and Administrative Law， London： Stevens & sons， 1947， 2nd. edn. ， pp. 27-30.

　　[22]参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration， p. 7.

　　[23] H. W. R. Wade & C. Forsyth， Administrative Law Oxford： Clarendon， 7th edn. ， 1994， p. 5.

　　[24]英国20世纪最权威的行政法名著和教科书是一部详尽论述司法审查的书，参见De Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， London： Sweet & Maxwell，1999.其第一版为de Smith， Judicial Review of Administrative Action （1959）。许多行政法教科书都只论述以司法审查为中心的救济制度，如参见Peter Cane， An Introduction to Administrative Law， Oxford：Clarendon，3rd edn.，1996.

　　[25] W. I. Jennings， The Law and the Constitution， London University Press， 1933， ch. 6.

　　[26] E. C. S. Wade & A. W. Bradley， Constitutional and Administrative Law， Longman Group Ltd.， 10th edn.， 1985， p. 593.

　　[27]同前注，pp. 593-594.

　　[28] W. A. Robson， Justice and Administrative Law， Lordon： Stevens， 3rd edn. ， 1951， pp. 572-573.

　　[29]参见Daintith， 'The Executive Power Today： Bargaining and Economic Control'， in Jowell and Oliver， The Changing Constitution （O. U. P. 1989）， P. 194.

　　[30]参见Harry woolf， 'Public law-Private Law： why the Divide？ A Personal View'（1986）， Public Law， p. 220.

　　[31]这也就是英国为什么不注重划分公私法的一个原因。以司法审查论，它既有经典私法模式——“控权模式”的基础，又受到“公共利益模式”和“法律正当”模式两种公法模式的影响。参见Carol Harlow， 'A Special Relationship？ American Influences on Judicial Review in England'（1995） in Ian Loveland （ed.）， A Special Relationship？ American Influences On Public Law in the UK， Oxford： Clarendon Press， 1995， pp. 79-97.

　　[32]英国行政法治的目标是价值的平衡，即试图在自由与秩序、效率与公正、行政权与公民权、公共利益与个人利益等价值之间走中庸之道，这种观念在英国被喻作“黄灯理论”（amber light theories）。参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration， pp. 91-127.

　　[33]参见A. W. Bradley & K. D. Ewing， Constitutional and Administrative Law， London： Longman Group Lrd. 12th edn.， 1997， p. 712.

　　[34]参见Martin Loughlin， Public Law and Political Theory， Oxford University Press，1992.

　　[35]参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration.

　　[36]参见前注27.

　　[37]在《行政行为的司法审查》一书中列出的有影响的司法审查判例索引就有129页之多。参见de Smith， woolf & Jowell， Judicial Review of Administrative Action， London： Sweet & Maxwell， 5th edn.， 1995， pp. xxxi-clxiii.

　　[38] A. W. Bradley & K. D. Ewing， Constitutional and Administrative Law， p. 699.

　　[39]最重要的是欧共体法和《欧洲人权公约》。

　　[40]世界性的行政法渊源极大地改变了传统国内行政法的理解，关于宪法上的议会主权和法治原则已经动摇，普通法受理行政案件也受到欧共体法院体制的冲击。对此，下文将论及。

　　[41] Breen v. Amalgamated Engineering[1971] 2Q. B. 175.

　　[42] A. V. Dicey， Law of the Constitution， pp. 188-193.

　　[43]参见（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第23-28页。

　　[44]对整个英美世界，行政自由裁量权与司法审查的关系一直是行政法治的核心问题，它们相互关系的展开和转换构成了整个行政法的历史。对这一问题的经典论述，参见K. C. Davis， Discretionary Justice： a Preliminary Inquiry， Westport： Greenwood Press， 1969.

　　[45]法治要求的这种“价值平衡”是英国“平衡宪法”（balanced Constitution）对行政法的内在要求。戴西阐述的法治就是这种平衡宪法和法治观。参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration， Ch. 2.

　　[46] Ministry of Housing and Local Government v. Sharp [1970] 2Q. B. 223.

　　[47]参见前注43，第17-18页。

　　[48] 1888年，戴西的同代人梅特兰指出：“假如你拿起一本现代的王座法庭判例汇编，你将会看到大约有一半的判例是关于行政法的，我是指像地方税、地方委员会的权力、各种职业执照的颁发、公共卫生法、教育法等等。”参见F. W. Martland， The Constitutional History of England， Cambridge University Press， 1955， p. 505.

　　[49]同前注43，第18页。

　　[50]参见Ian. Harden & Norman Lewis， The Noble Lie： The British Constitution and the Rule of Law， London： Hutchinson， 1986.

　　[51]曾担任工党大法官的埃尔温·琼斯勋爵（Lord Elwyn Jones）这样说：“政府正对议会做出巨大的伤害……人们越来越担心下院和上院正在变成符号，而政治权力已完全落入行政之手。”转引自Lord Longford， A History of the House of Lords， London， 1988， p. 185.

　　[52]戴西认为，英国集体主义（Collectivism）以人们能从国家干预中获益为基本假设，遵循四项原则：扩大权利保护范围，限制契约自由，对集体行动的偏好和权利与机会均等。济贫法、工厂法、公共卫生法和工人住房法等19世纪晚近的立法（“真正的行政法”的零星移值）均体现了“集体主义”的原则。参见A. V. Dicey， Lectures on the Relationship Between Law and Public opinion in England during the Nineteenth Century， London： Macmillan， 1905， pp. 258-301.

　　[53]参见A. W. Bradley & K. D. Ewing， Constitutional and Administrative law， P. 700.

　　[54]参见（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第560页。

　　[55] W. A. Robson， Justice and Administrative Law， London： Stevens， 1928.

　　[56] F. J. Port， Administrative Law， London： Macmillan， 1929.

　　[57] Lord Hewart， The New Despotism， London： Benn， 1929.

　　[58]基于同样的态度，1931年Sir Carleton Allen 发表《官僚政治的胜利》（Expressed in Bureaucracy Triumphant），对报告产生了一定的影响。

　　[59] Report of the Committee on Ministers' Powers （Cmnd： 4050， 1932）。

　　[60]同上，第1页。

　　[61]这一方案是由罗布森提出的，他认为本报告的“最大遗憾”是丧失了一次在英国发展独立行政法院和公法体系的机会，但詹宁斯认为这个行政法庭可以作为高等法院的一部分，而行政法也可作普通法的一个分支，这种设想实际上与英国的法治并不冲突。参见，W. A. Robson， Justice and Administrative Law， London： Stevens， 2nd edn.， 1947， p. 375； W. I. Jennings， 'The Report on Ministers' Powers'（1932）， 10 Pub. Admin. 348.

　　[62]英国许多行政法著作在回顾20世纪行政法的发展历程时，都以部长权力委员会的报告作开端。如参见A. W. Bradley & R. D. Ewing， Constitutional and Administrative Law， pp. 707-705.

　　[63]罗布森认为，从报告对司法的态度及其所产生的效果看是有利于行政裁判所和行政部门的，事实上，1932年后，行政司法获得了惊人（formidable）的发展。参见W. A. Robson， Justice and Administrative law， London： Stevens， 2nd edn.， 1947， pp. 375-376.

　　[64]参见钱乘旦：《日落斜阳——20世纪英国》，华东师范大学出版社，1999年版，第62-75页。

　　[65]参见W. A. Robson， 'Administrative Justice and Injustice'（1958）， Public Law， vol. 12.

　　[66] L. Gower， 'The Future of the English Legal Profession'（1946）， 9 MLR， pp. 211-213.

　　[67] New Statesman， 1 January 1995.

　　[68] G. Keeton， 'The Twilight of the Common Law'（1949）， 45 Nineteenth Century and After， p. 230.

　　[69] B. Schwartz and H. wade， Legal control of government， Administrative Law in Britain and the United States， Oxford： Clarendon， 1972， p. 320；另参见（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第18-22页。

　　[70] The rule of Law （Inns of court conservative Unionist Society）， 1955.

　　[71] S. De Smith， 'A Conservative Approach to Administrative Law Reform'（1955）， 2 British J. Admin. Law.

　　[72] The Rule of Law， pp. 48-57.

　　[73]保守党人为抵制行政裁判所先后提出的改革意见，主要参见C. Allen， Law and orders， London： Stevens， 1945； C. Hamson， Executive Discretion： an Aspect of the French Conseild' Etat， London： Stevens， 1954； E， Iwi， Laws and Flaws， London： Odhams Press， 1956.

　　[74] R. Crossman， Socialism and the New Despotism （Fabian Tract No. 298）， 1956， pp. 6-20.

　　[75] The Report of the Franks Committee on Administrative Triburals and Enquiries， Cmnd 218， 1957.

　　[76]有关内容，参见（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第717-718页。

　　[77]同注75，第40节。

　　[78]同注75，第23节。

　　[79]参见Carol Harlaw & Richard Rawhings， Law and Administration， p. 95.

　　[80]本法在1994年修正，主要是扩大对半官方机构“不良行政”的调查。

　　[81]或称Parliamentary Commissioner for Administration， 此为1967年法律的称呼。

　　[82]参见A. W. Bradley & K. D. Ewing， Constitutional and Administrative Law， p. 757.

　　[83]从1967年到1996年，据说只有1975年，政府在下院的支持下明确拒绝过行政专员的建议。在1996年，专员受案1933件，调查了在其职权范围内的260件，其中189件（73%）冤情得到完全支持，57件（22%）部分得到支持，只有14件（5%）未发现“不良行政”问题。专员的建议几乎都得到尊重。

　　[84] The National Health Service Reorganization Act， 1973，现在统一的立法为Health Service commissioners Act，1993.

　　[85] Local Government Act， 1973.

　　[86]参见（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第95页。这两项原则通常被公理化地界定为“反对偏私的规则”（the rule against bias/memo judex in causa sua）和“获得公正听审的权利”（the right to a fair hearing/audi alteram partem）。与本案无任何利害关系；二是不能被“合理怀疑”存在偏私的现实可能性，即秉公办案必须为人所见。“公正听审”是指任何人除非事前得到通知和提出抗辩的机会，否则不受处罚。参见S. de smith & Rodney Brazier， Constitutional and administrative Law， Penguin books Ltd 8th edn.， 1998， pp. 527-531.

　　[87]参见S. De smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 6-8.

　　[88] Ridge v. Baldwin， [1964]AC.

　　[89] R. v. Gaming Board for Great Britain exp. Benaim and Khaida [1970]. 2QB417.

　　[90]参见S. De. Smith & Rodney Brazier， Constitutional and Administrative Law， p. 532.“合法预期”是自然正义要求“公正行事”（the duty to act fairly）在其他情形下，即当公民可以合法期待得到公正对待时也应得到遵守。正如布里奇勋爵阐明的：“法院已发展出一个相当新的公法原则，即征询意见的义务可产生于由许诺或久已确立的习惯而引起的对征询的合法期待。”例如，上诉法院撤销了内政部拒绝接收一移民的决定，因为这与它公布的一个文告所造成的合法预期相违背。“合法预期”（legitimate expectation）一词最早出现于1968年Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs一案中，此后在司法审查中获得广泛应用。参见de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 294-298.关于合法预期在行政法领域的概念、分析及其应用性意义，参见Paul Crarg， 'Legitimate Expectations： A conceptual analysis'（1992）， The Law Quarterly Review， vol. 108，January.

　　[91] A. –G. v. Ryan [1980] AC718.

　　[92] McNabb v. United States， 318US 332（1943）， J. Frankfurter语。

　　[93] （英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第21页。

　　[94] O' Reilly v. Mackman [1983] 2AC 237.

　　[95]转引自（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第22页。

　　[96] Breen v. Amalgamated engineering [1971] 2Q.B.175.

　　[97] 由1965年《法律委员会法》（Law commissions Act）设立的，旨在推进法律改革的“永久性”咨询机构。自成立以来到1994年，委员会为司法审查的程序和救济先后提出过五次改革报告，司法审查被列为最重要的改革领域之一。

　　[98]主要是通过1933年和1938年的《司法行政（混合条款）》对除人身保护状（the writ of habeas corpus）外其他公法上特权令状（the prerogative writs包括调卷令、禁令和强制令，禁制令和宣告令为私法救济手段。）的改革。1933年将申请特权令状的两个阶段（第一次听审决定申请人是否符合条件获得进入下一阶段的“非绝对命令”（an order nisi）；第二次听审是法院要求被告（政府或下级法院）说明为什么不能作出“绝对命令”（absolute order），被告如获成功，原命令就被撤销，否则就成为“绝对命令”，法院将颁布特权令状）合并为单一的申请程序：申请人先向高等法院提出使用调卷令（certiorari）、禁令（prohibition）与强制令（mandamus）这些救济办法的动议，动议被拒绝后仍可上诉，上诉法院即可出面处理此案。1938年的改革是简化令状之间的繁琐区别，统一将“令状”（Writs）改为“命令”（orders）。但上述改革未能解决三大缺陷：一是程序上的不相容性，以至不可能在一次诉讼中获取调卷令（公诉救济）与宣告令（declaration私法救济）等相关联的命令；二是诉讼期内缺乏中间手段，特别救济程序没有要求对方必须出示有关文件，或答复法院的书面质询等规定，而在普通诉讼中，请求禁令（injunction）和宣告令可采用此手段；三是证据必须以宣誓书（不能是口头的）的形式出现，如果案情出现证据冲突，调卷令和禁令因而可能遇到麻烦。因此，30年代留下的改革任务应当是：保留各种各样的救济办法，但在司法审查申请的统一制度下使之可以相互交替使用。参照（英）韦德：《行政法》，第335-340页。对英国特权令的历史，含义及其变革的经典论述，参见de Smith， Woolf & Jowell， Judicial Review of Administrative Action， London： Sweet & Marwell， 5th edn.， 1995， pp. 615-655.

　　[99] Cmnd， 4059（1969）。

　　[100] Report of the committee on the Civil Service， Cmnd. 3638（1968）。

　　[101] House of Lords Paper， Deb.， vol. 306， 1969.

　　[102] Remedies in Administrative Law （published working paper No.40， 1971）。

　　[103] Cmnd. 6407（1976）。

　　[104] Remedies in Administrative Law （Law com. No.40），同时，苏格兰法律委员会也提出了一份相应的报告。但后者因技术上的问题和实质上间接扩大了司法审查的范围而受到了广泛的批评。

　　[105]这实际上是借鉴了1971年安大略和1972年新西兰的改革方案：当事人向法院提供单一性的申请表，法院可以在调卷令、禁令、强制令、宣告令和禁制令中批准一至两种救济办法。

　　[106] Order 53， r. 4 （1）， 1980.与司法审查不同，普通诉讼中关于侵权和违约赔偿的起诉时效一般为6年。

　　[107]迪普洛克勋爵说：“对良好行政的关注要求不能使公共机构及第三者由于某个普通诉讼者对某项决定有争议而在法律有效性上处于悬而不决的状态之中。”参见O' Reilly v. Mackman [1983] 2AC 237.这是英国司法审查史上的著名判例，“奥·雷利诉麦克曼案判决后，法院就必须进行公法与私法分离的外科手术。法院过去从来不需要做此手术，而这时却被要求这样做，并且要做得准确无误……”参见（英）韦德：《行政法》，第355页。

　　[108]分别是：Law Commission Fifth Programme of Law Reform. Law Com. No. 200（1991）； Law Commission Consultation Paper No.126 （1993）； Administrative Law： Judicial Review and Statutory Appeals. Law Com. No. 226（1994）。

　　[109]参见Access to Justice： A Find Report to the Lord chancellor （1996）。本报告的第18章特别论述了公法程序（public law proceedings）问题。

　　[110]参见de Smith， Woolf ＆ Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 559-563.

　　[111]转引自钱乘旦：《日落斜阳——20世纪英国》，华东师范大学出版社，1999年版，第76页。

　　[112]参见Thompson， P.， 'Public Sector Management in a period of Radical Change： 1972-1992'， in Flynn， N. （ed.）， Change in the Civil Service， London： CIPFA， 1994， PP. 33-38.

　　[113]参见Alfred C. Aman， 'Administrative Law for a New Century '， in Michael Taggart （ed.）， The Province of Administrative Law， Oxford： Hart Publishing， 1997， pp. 90-117.

　　[114]参见K. Werhan， 'The Neoclassical Revival in Administrative Law' （1992）， Admin. Law Review， vol 44.

　　[115]关于英国政府对有关行业放松（或改变）管制的研究，参见王俊豪：《英国政府管制体制改革研究》，上海三联书店，1998年版。

　　[116]关于英国传统行政体制（包括公务员制度）的特征及改革内容，参见周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年版，第46-55页。

　　[117]参见（法）狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，辽海出版社、春风文艺出版社，1999年版，第40-68页。

　　[118]狄骥对英国行政法的影响，参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration， pp. 68-71.

　　[119]参见周志忍：《当代外国行政改革比较研究》，第56-151页。

　　[120]行政改革一定程度上重新制作了英国行政法，参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration， pp. 148-151.

　　[121] Jurgen Schwarze， European Administrative Law， London： Sweet & Maxwell， 1992， p. 4.

　　[122] De Smith， woolf & Jowell， Judicial Review of Administrative Action， 5th edn.， London： Sweet & Maxwell， 1995， p. 823.

　　[123]转引自前注，第827页。

　　[124]欧洲议会沿未有独立的立法权，但在部长会议立法的范围内，拥有重要的顾问、参与和共同决定权。

　　[125]立法重心在于部长会议，由各成员国政府参加，由其指定的主管部长或其他理人组成。

　　[126]由各成员国政府在欧洲议会的参与下指派但实际上相互独立的20位成员组成的委员会是主要的执行机关，但在授权范围内有立法权。

　　[127]第189条最后一款规定：建议和意见没有法律约束力。

　　[128] Commission v. Italy [1973] E. C. R. 101.

　　[129] Hauptzollamt Bremen v. Krohn [1970] E. C. R. 451.

　　[130] Commission v. United Kingdom [1979] E. C. R. 419.

　　[131] Commission v. Italy [1988] E. C. R. 3249.

　　[132] Jurgen Schwarze， European Administrative Law， p. 5.

　　[133] Algera v. Common Assembly [1957] E. C. R. 39.这一判例以下列注释引用的判例均为首先接受或系统阐述有关原则的经典判例。

　　[134] Snupat v. High Authority [1961]. E. C. R. 53.

　　[135] Ruckdeschel v. Hauptzouamt Hambugst. Annen [1977] E. C. R. 1753.

　　[136] Internationale Handelsgese Uschaft v. Einfuhrund Vorratsstelle Getreide [1970] E. C. R. 1125.

　　[137] Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uidenbogerd v. Bosch [1962] E. C. R. 45.

　　[138] Lemmerz-werke v. High Authority [1965] E. C. R. 677.

　　[139] Transocean Marine Paint Association v. Commission [1974] E. C. R. 1063.

　　[140] Nold v. Commission [1974] E. C. R. 491.

　　[141]参见W. Robson， Justice and Administrative Law， London： Stevens， 1928.

　　[142]对此，1960年代米切尔等人再次提出了在英国建立行政法院制的必要性，参见J. Mitchell， 'The Causes and effects of the absence of a system of Public Law in the United Kingdom' [1965]， Pubic Law 95.

　　[143]转引自de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， p. 11.

　　[144]参见de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 11-14.

　　[145]参见J. A. G. Griffith， The Politics of the Judiciary， London： Pitman， 5th edn.， 1997.这两种态度之争，与本文即将谈到的“红灯理论”与“绿灯理论”或“规范主义”与“功能主义”是密切相关的。

　　[146]这是S. De Smith于1959年撰写的博士论文，后经数次修正。现在的最新版本为1995年的第5版《行政行为的司法审查》，参见de Smith， woolf & Jowell， Judicial Review of Administrative Action， London： Sweet & Maxwell， 5th edn.， 1995.1999年又修正了一个简写本，易名为《司法审查原理》，参见de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， London： Sweet & Maxwell， 1999.

　　[147]当然对这两个原则的“真实性”和地位学术界是有保留意见的。如参见I. Harden & N. Lewis， The Noble Lie， London： Hutchinson， 1986.

　　[148]英国的行政法和司法审查制度都是建立在宪法所体现的民主制度和政治理论的基础上的。参见P. P. Craig， Public Law and Democracy in the U. K. and the USA， Oxford： Clarendon Press， 1990； Martin Loughlin， Public Law and Political Theory， Oxford University Press， 1992.

　　[149] R. M. Punnett， British Government and Politics （1968）， p. 185.转引自钱乘旦：《日落斜阳——20世纪英国》，华东师范大学出版社。1999年版，第6页。

　　[150]关于英国议会主权和多数民主可能导致的“多数暴政”，参见P. P. Craig， 'Dicey： Unitary， Self-Correcting Democracy and Public Law'（1991）， 106 Law Quarterly Review.

　　[151]参见de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 15-16.

　　[152]比如1996年《移民与避难法》（the Immigration and Asylum Act）由于此前的一个司法审查判决认为有关法律否认避难者的相关福利是有悖法治原则的，而对前法中的有关问题作了修正。

　　[153]欧共体法和《欧洲人权公约》扩大了合法性审查基础。英国议会的立法在许多方面必须受制于“更高”的法律。

　　[154]这些根据是1985年迪普洛克勋爵（Lord Diplock）第一次系统提出的，参见Council of Civil Service Unions v. Minster for the Civil Service [1985] A. C. 374.自此为司法界和学术界普遍接受。

　　[155]斯卡曼勋爵1986年提出了和论述了这一问题，参见R. v. Secretary of State for the Environment， exp. Nottinghamshire C. C. [1986] A. C. 240.249.

　　[156]这一问题的论述，参见de Smith， woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， p. 148.

　　[157]参见（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第55页。

　　[158]参见K. C. Davis， Discretionary Justice， Connecticut： Greenwood Press， 1969， p. 4.

　　[159] De Smith， woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， p. 152.

　　[160]参见R. Dworkin， Taking Rights Seriously， London： Duckworth， 1977， p. 32.

　　[161] K. C. Davis， Discretionary Justice， p. 17.

　　[162] Padfield v. Minister of Agriculture Fisheries and Food [1986] A. C. 997.

　　[163]参见de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 168-173.

　　[164]同前注，第654-659页。

　　[165]关于“特权”的定义，参见A. V. Dicey， Introduction to the Study of the Law of the Constitution， 8th edn.， 1915， p. 421； wade & Forsyth， Administrative Law，7th edn.， 1994， p. 248.

　　[166] The Council of Civil Service Unions v. The Minister for the Civil Service [1985] A. C. 374.

　　[167]有关规则，参见de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 231-236

　　[168]（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第66-67页。

　　[169]转引自前注，第79页。

　　[170] Pulhofer v. Hillingdon L. B. C. [1986] A. C. 484. （Lord Brightman 语）。

　　[171] R. v. Secretary of the State for the Environment， ex p. Notts C. C. [1986] A. C. 240.（Lord Scarman 语）。

　　[172] Champion v. Chief Constable of the Gwent Constabulary [1990] W. L. R. 1. （Lord Lowry语）。

　　[173]参见de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 474-478.

　　[174] Case 139/77 Denkavit [1978] E. C. R. 1317.

　　[175]关于自然公正原则和程序上的合法预期，本文前面已有论述。最详尽的权威论述，参见de Smith， Woolf & Jowell， Principles of Judicial Review， pp. 245-445.

　　[176]转权威的英文介绍，参见J. Schwartze， European Administrative Law （1992.）， Chap. 5.

　　[177] J. Willis， 'Three Approaches to Administrative Law： The Judicial， the Conceptual， and the Functional （1935），' I univ. of Toronto Law Journal 53.

　　[178] Ralph F. Fuchs， 'Concepts and Policies in Anglo-American Administrative Law Theory' （1938）， Yale Law Journal， Vol， 47.

　　[179] Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration， London： Butterworths， 1997，这里引用第2版。

　　[180]这种比喻借用了前人的措辞，参见Cecil Carr， Concerning English Administrative Law， Oxford： OUP， 1941， pp. 10-11.

　　[181]前注175，第1页。

　　[182]前注175，第37页。

　　[183] H. W. R. Wade & C. Forsyth， Administrative Law， Oxford： Clarendon， 7th edn.， 1994， pp. 5-7.韦德虽然认为戴西误解法国行政法而对这门学科在英国的独立进程产生了一些消极的影响，但始终认为，“戴西著作的思想光辉是永恒的”，并以戴西后继者自称，参见韦德的讲座教授就职演说：H. Wade， 'Law， Opinion and Administration ' （1962，） 78 L Q R188.

　　[184]前注175.第67页。

　　[185]前注175.第68页。

　　[186]前注175.第91-127页。详细论述，参见D. Yardley， Principles of Administrative Law， London： Butterworths， 1981； K. C. Davis， Discretionary Justice， Westport： Greenwood Press， 1969.

　　[187]包万超：《行政法平衡理论比较研究》，《中国法学》，1999年第2期。公共选择理论有助于这些问题的解决，参见包万超：《阅读英美行政法的学术传统》，《中外法学》，2000年第4期。

　　[188] Martin Loughlin， Public Law and Political Theory， Oxford University Press， 1992.

　　[189]参见Martin Loughlin， Public Law and Political Theory， pp. 180-190. 另参见Carol Harlow & Richard Rawlings， Law and Administration， p. 38.

　　[190] Martin Loughlin， Public Law and Political Theory， p. 60.

　　[191] Martin Loughlin， 'The Pathways of Public Law Scholarship'， in G. Wilson （ed.） Frontiers of Legal Scholarship， Chichester： John Wiley， 1995.

　　[192]半于这两种传统和理论在90年代的发展和争鸣的详尽论述，参见Peter Leyland & Terry Woods （ed.）， Administrative Law. Facing the Future： Old Constraints & New Horizons， 1997， pp. 374-449.关于规范主义模式和功能主义模式比较，可参见包万超：《阅读英美行政法的学术传统》，载于《中外法学》，2000年第4期，其中的表1.（北京大学·包万超）