浅析我国《森林法》的修改

【摘要】每一种事物都有它自己创设和发展的轨迹，然后体现出规律。一个事物的应然和实然之间总是存在差距，那就值得我们去探讨它，将之置于最优的状态。文章从现行《森林法》的应然效益和实然效益出发，探讨它的缺陷和完善措施。
【英文摘要】Every thing has its own track of the creation and development, and then reflect the law. It ought to be a thing and it is always a gap between the likelihood, it is worth to explore it, and be placed in the optimal state. Article from the current 'Forest Law' ought to be efficiency and effectiveness of real likelihood of departure to explore the defects and improve its measures.
【关键词】森林法；历史沿革；实然效益；应然效益；修改
【英文关键词】forest law; history; the actual effectiveness; the expected effectiveness; modified
【写作年份】2009年
 【正文】
　　一、《森林法》的历史沿革
　　
　　我国森林法的立法史包括古代立法史、近代立法史、现代立法史三个阶段。第一个阶段，古代立法史。据史料记载，世界上最早关于森林开发与保护的机构始设于我国西周。在周朝，全国各地设立山虞和林衡掌管山林。[1] 我国较早关于森林保护的法律出现在秦：“春二月，毋敢伐材木山林及雍堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、鹰卵彀，毋毒鱼鳖，置阱罔，到七月而纵之。”[2] 在我国古代，统治者为了维护统治阶级的阶级利益，就已注重对森林资源进行法律保护。[1]所谓“足国之道，节用裕民”在客观上也促进了民生，对森林培育养护起到了一定的作用，为以后的森林立法提供了一定程度的参照。第二个阶段，近代森林立法主要有1912年北洋政府的《林政纲要》(共11条)出台，1914年11月形成正式的《中华民国森林法》(共6章32条)。1928年12月中国共产党革命根据地时期出台的《井冈山土地法》，1931年l1月《苏维埃土地法》和1934年《保护山林条例》，解放战争时期，1947年9月13日中央人民政府出台了《森林保护条例》《中国土地法大纲》。以上法律对林地和林权以及对林地的管理和使用的规定渐趋详细。但是也存在通病，即主要是看重森林的经济价值，并未突出森林的生态和公益价值。[3]第三个阶段是现代立法史。1963年，国务院颁发的《森林保护条例》是我国森林法的雏形。在这期间，对森林是以采伐为主，国内先后建立了130多个森工企业，林业产值曾居国民经济各部门的前几位。1984年9月通过并于次年1月生效的《中华人民共和国森林法》是我国第一部正式的森林法。此后《制定年森林采伐限额暂行规定》、《森林资源档案管理办法》、《森林和野生动植物类型自然保护区管理办法》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等行政规章先后颁布。而1991年通过的《中华人民共和国水土保持法》也对森林保护有积极的意义，因为该法中规定了造林和伐木都要采取水土保持的措施。虽然这一时期我国有了森林法，中国林业也进入森林培育与利用并重的阶段，但是相关法律并没有控制住木材产量，木材产量居高不下，进入80年代后期，大多数森工企业陷入可采资源枯竭的窘境，并引发了以洪涝和荒漠化为代表的全国性生态危机。1993～1997年间，国家提出了“建设比较完备的生态体系和比较发达的产业体系”的林业发展思路，林业也在向兼顾生态效益、经济效益和社会效益的方向发展。但是森林法的立法工作并没有跟上形势发展的需要，而是严重滞后。1998年的特大洪灾，使全国上下都认识到森林资源保护的重要性，国务院做出了“封山育林、退耕还林、恢复植被、保护生态”的决策，并启动了“天然林保护工程”。同年，对《森林法》进行了修订，修订的内容包括加强对天然林的保护、林地使用权的转让，加重了法律责任，进一步明确了造林绿化者和林地经营者的合法权益，设立了生态效益补偿金制度等等。同时，《中华人民共和国森林法实施条例》(2000)等相关配套法规也相继颁布，各地都进行了大量地方性森林法规的制定工作。由上可以看出，《森林法》修改的轨迹是逐渐与生态效益接近，另外，随着社会的发展，立法者不得不把森林法所体现的生态效益、经济效益、社会效益相结合，在三者有机结合的基础上追求生态效益的最大化，实现林业可持续发展。2003年6月，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中提出了可持续发展、科教兴林等精神，为修改和完善森林法指明了方向[4]。
　　
　　二、现行《森林法》所体现的实然效益和应然效益的差别甚远---修改势在必行
　　
　　森林法所体现的实然效益指经过其调控，实际存在的效益。应然效益是指虽然此种效益未体现出来，但针对当时的社会实际情况，应该发挥其重要性的效益。[2]笔者并不赞同“存在即合理”的说法，但实然存在确实有其合理和必然性的一面，只不过　不能予以夸大，更应看到实然存在的不合理性和非必然性。在实践的基础上，应以先进合理的应然理论不断修正、完善实然存在[5]。
　　
　　（一）现行《森林法》的实然效益探析
　　
　　蔡守秋先生认为森林资源法是环境资源法的一个重要组成部分，而《森林法》是森林资源法子体系中的核心法律。在中华人民共和国成立以后的一个相当长的时期内，我国林业发展基本上遵循的是“以木材生产为中心”的模式，森林法似乎成了保障木材需求的行业法，从传统民法观点看，林业主要是市场经济中的一个产业，《森林法》主要是保障经济性私利的私法。蔡守秋先生指出：这种偏狭的定性定位，不仅大大降低了《森林法》的重要地位和作用，也对我国环境资源建设、生态社会建设产生了不利影响。[6]现行森林法过于重视经济效益，就我国现行的所有林业法律法规条文来看，其指导思想仍然是如何“经营”与“收获”，或者如何“保障经营”与“收获”。如《森林法》第五条规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针”。第十六条规定：“各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制森林经营方案，报上级主管部门批准后实行”。这两条都明文规定林业建设的主要方向即以营林为主，规定国有林业企业事业单位和自然保护区编制森林经营方案，而未规定这些主体应编制森林生态养护方案。由上可知，现行《森林法》主要体现森林资源的经济效益。此外，由于森林法制定的立法背景已经变化，我国已经从计划经济转向市场经济，林业的经济成分、经营方式和运行机制都发生了深刻的变化，森林资源的经济效益问题也是亟待解决的。
　　
　　（二）现行《森林法》的应然效益。
　　
　　森林资源的效益分为经济效益、生态效益、社会效益。这三种效益各有其自己的评价标准，各不相同。[3]经济效益指通过商品和劳动的对外交换所取得的社会劳动节约，即以尽量少的劳动耗费取得尽量多的经营成果，或者以同等的劳动耗费取得更多的经营成果。生态效益是指人们在生产中依据生态平衡规律，使自然界的生物系统对人类的生产、生活条件和环境条件产生的有益影响和有利效果，它关系到人类生存发展的根本利益和长远利益。社会效益指社会效果和社会利益的总称，是某项活动实施后为社会所作的贡献。[7]
　　
　　在森林法的实然效益中文章提到现行的森林法仍旧停在以生产经营为主的层面上，资源的生态效益体现不足。在今天的社会背景之下，大气二氧化碳等温室气体浓度上升，产生温室效应，引起地球温度上升，造成地球水循环、热循环的失常，导致生物生存环境的改变。近几年来，全国有些城市的最高温度一直在上升并呈现惊人状况，这主要就是温室效应的影响。森林在吸收二氧化碳方面的作用尤为突出。这就更凸显了森林资源的生态效益，生态效益对于人类来说甚至比经济效益更为重要。另外，森林资源的社会效益也需要引起重视。依现行的《森林法》，林权所有者对其所拥有的森林资源没有实际的自由支配权，林权结构模式受约束．极大地影响了林农的积极性。只有森林资源的社会效益得以充分发挥，森林法才能顺利而有效地施行，这样才能突破森林法被视为私法以及行业法的局限性，提高其法律地位。国家林业局关于征求《中华人民共和国森林法》修改意见和建议的通知表明，要遵循林业发展的客观规律，对经实践检验行之有效的政策要上升为法律制度和措施。笔者认为将经济效益和生态效益、社会效益相统一，将森林保护和森林生态建设放在首位是林业实现可持续发展的基本规律。森林法的修改应该始终坚持这个规律。以下就从这个规律出发探讨森林法修改的对策。
　　
　　三、如何修改现行的《森林法》
　　
　　一种法律的实施状况受法律本身的内容、立法技术、社会物质生产条件、公民法律素养及社会观念、自然地理、气候条件及人口、社会政治经济体制等的影响。[8]总体来说，森林法应该进行适度的修改，即突出重点、明确基本理念、基本原则与基本制度，增加森林保护、生态建设和林业可持续发展的综合措施，[6]使森林资源的生态效益、经济效益和社会效益得以充分发挥。笔者从这三个层面来阐述森林法修改的具体方针。
　　
　　（一）重在修复森林资源的生态效益而采取的方针
　　
　　1.修改后的森林法应扩大其适用范围，充分考虑及明确森林资源的生态效益。现行森林法的第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法” 。森林法实施条例第二条规定：“森林包括乔木林和竹林”。这一界定就将灌木、花卉等排除在森林法规范的范围之外。这体现了现行森林法基本上是一部以木材生产为中心的森林法，还没有转到以生态建设为主的轨道上来。灌木生长在我国广阔的西北部地区，对生态建设起着十分重要的作用，它在吸收二氧化碳、防风固沙等方面所起的作用不亚于乔木。正因为法律长期以来把灌木排除在森林之外，灌木的培育、经营和利用很少有人研究，还有大量的适宜种植灌木的土地长期处于荒芜状态。[9]木本花卉的茎是木质化的，树体主干明显，生长年限及寿命较长，如樱花、茶花等。迎春花和香槐花等木本花卉可耐零下三十度低温，春季自然萌发，生命力强、生长周期长。本着生态效益优先的原则，修改后的森林法应在在第二条增加一款规定：本法所称森林是指乔木林、竹林、灌木林和木本花卉。
　　
　　2.确保生态补偿机制的落实
　　
　　应该将生态公益林与商品林分类管理。公益林施行严格管理，商品林要按照市场经济的要求放宽管理、自主经营。对划定为生态公益林的集体林，宜由乡村统一管理；对划分为商品林的集体林，应该采取分户经营、家庭承包的方式，使林农真正成为森林的主人，成为独立的生产者、经营者，自主经营，自负盈亏。生态公益林主要靠政府财政拨款，或者通过公益筹款、发行公益林福利彩票、还有依靠向消耗森林资源和以森林生态效益为经营对象的单位征收生态补偿税来维持。另外，应该及早取消向林农征收的所有税费。《森林法》修改应该适应国际“碳交换”机制建立的大趋势，从法律上规定“以林补碳” 的制度，统一纳入生态补偿范畴，促使中国的植树造林运动和林业成为减缓大气二氧化碳排放的一种有效途径。[10]
　　
　　3.取消野生动物狩猎制度，建立野生动物种群数量控制制度。目前，由于林业部门主管的陆生野生动物是野生动物保护的重点，可以将《野生动物保护法》的主要原则和制度纳入《森林法》。另外，根据目前野生动物种类和种群的实际状况，狩猎许可制度也不应保留，而应该规定在依托森林环境而生存的野生动物种群数量恢复到一定水平以前，严禁在林区狩猎；[11]
　　
　　（二）修复森林资源的经济效益而采取的方针
　　
　　1.《森林法》应该采用计划与市场相结合的方法建立合理的税费政策、完善的市场机制，保护经营者的合法权益，促进我国森林资源的合理配置。资源的配置应该主要依靠市场机制， 以市场为导向，发展多种形式的开发利用机制。对林业应该实行轻税赋政策，主要要适应市场经济的发展，让市场发挥作用。[10] 另外，明确国有森林的使用权和行政管理权。实行中央和省、自治区、直辖市两级管理；政企分开、政资分开；建立国家林业行政主管部门、国有森林资产管理机构、林业企业、，这样“三权分离”的机制，前两者分别行使行政监督管理权和负责森林资源的资产运营，后者是自主经营的市场主体。
　　
　　2.必须注重森林资源认证方面的管理。为了确保森林经营者的权益、对所有权、经营权、管理权要由林业主管部门进行认证，要对生态公益林进行严格的认证，才能保证公益林所有权、经营权者得到应有的补偿。只有对林地权属的认证，才能避免权属的纠纷，保证社会的稳定，对林业部门管理的自然保护区、湿地、森林公园的建立进行许可，保证林业主管部门代表国家行使权利、确保生态安全和生物多样性的保护。对林产品加工经营、有害生物疫区木材加工、野生动植物的驯养繁殖进行许可，确保林产品的繁荣和有序。对森林资源资产评估、林业调查规划设计、绿化造林施工等中介机构的管理进行许可，促进市场的公平竞争，调动经营者投资开发的积极性，促进森林资源合理流转。[12]
　　
　　（三）修复森林资源社会效益而采取的的方针
　　
　　1. 建立有效的森林管理秩序
　　
　　森林资源具有多种效益，林木种类不同，其作用的侧重点也不同。要经营管理好森林，就必须根据森林的不同效用，实事求是科学地划定林种。早在1979年通过《森林法(试行)》时，我国就已经根据森林的不同效用，将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类。然而，时至今日，这五大林种的划分仍然仅仅停留在《森林法》的条文规定上，而没有具体的与此相适应的条文、法规或者规章来对怎样划分林种作出配套、完备的规定，各地也没有采取什么切实有力的措施将其落实到具体的山头地块，落实到具体的林子、树木上。虽然学者们都在讨论将林业分为公益林和商品林，但是仍旧没有从法律上对其作出具体的规定。在一片混乱之中，林业管理者的权力根本就无法行使，自然也就无法建立有效的林业管理模式。因此，如果没有有效地建立起这种林种划分的秩序，其他森林法秩序的存在就会受到威胁或缺乏必要的制度保障。然而《森林法》从一开始就没有法律条文对如何建立这种秩序作出相应的规定，以至在实际森林经营管理中，同一地块出现了为争取项目、资金，在张局长任上，造的林是防护林；到了李局长任上，为了发展林产工业，又要申请采伐此片用材林。这就不难理解这么多年来，为什么社会上一直会出现“年年造林不见林”等对林业部门不利的社会舆论。[13]
　　
　　2. 确立我国林业企业及个人经营着的地位
　　
　　首先，1998年修订后的《森林法》，虽然在第七条专门增加了国家保护林农合法权益的条款。但就整个《森林法》来讲，它所赋予林农和承包经营者从事林业生产、经营活动的自由仍然是很小。新增加的《森林法》第七条第二款来说：“国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。”但是，在有时发洪水年间，国家基于天然林禁伐令，而没做出任何补偿性的服务，就把承包造林的集体和个人依法享有的林木采伐处分自由给封锁了。这明显是不符合法律的自由的价值的。修改后的《森林法》应在明晰产权、确保林农林地基本稳定的前提下，保障各种社会主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商等形式推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转，依法确立我国林业企业及个人经营者的地位。[10] 另外，要转变强调管理轻视服务的观念。现行《森林法》没有突出林农的主体地位，而是将政府部门的利益凌驾于整个《森林法》的法律关系主体之中。现行的所有林业法律法规,有不少涉及保护林农利益的条款。但是,在所有有关责任的条款上，只有林农的责任条款。政府部门自己却很少涉及。如在法律责任上，有大量的对违法违规的林农的处罚措施，却没有规定政府部门事前防范、事后监督的责任和不作为应负的法律责任。尤其是涉及经济处罚方面，都是规定林业部门如何对违法违规的林农进行经济处罚，却没有对这些经济处罚收人的去向作出规定。这种过分强化政府部门权力弱化政府部门责任义务,而弱化公民权利强化公民责任义务的做法,造成了行政主体的义务与权力和行政相对人的义务与权利的不对等，会在一定程度上影响林农的生产积极性。[12] 这样必然会使他们对社会的贡献减少，不利于整个社会效益的实现。
　　
　　3. 在新问题的规范上应反映时代的趋势
　　
　　比如森林中遗传基因的保护，外来物种的入侵，等等，都应该有所规定。另外，以人为本的思想应在森林法中有所体现，还要强调公众参与的重要性，国家应鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。重申全民义务植树运动，并鼓励军队、社会团体、外商造林和群众造林，形成多主体、多层次、多形式的造林绿化，营造林业的全民参与性氛围。
　　
　　结语
　　
　　这些方针分别是从经济效益、生态效益、社会效益三个角度提出的，可是他们却是相互关联的。生态方针的提出是为了保证经济效益和社会效益的可持续增加，经济效益和社会效益的的发展要以生态效益的实现为前提。社会效益反应新的社会形式下生态与经济效益的协调程度。中国森林法的最大缺陷就是仍然坚持经济利益为重，在较大的程度上忽视森林的生态效益与社会效益的保护，更没有兼顾三种效益之间的平衡与可持续发展。结果就导致了反映价值理念的立法目的，即森林的生态功能与社会功能的缺位，从而也使得受立法目的支撑的森林法各项具体制度的不健全与不完善。对中国实践中的现代林业建设造成了极大的阻碍。因此，修订中国现行《森林法》最关键的要素就是要确定整个法律的灵魂——经济效益、生态效益与社会效益可持续发展的价值理念。[14]
 【作者简介】
李花蕾，女，河南新乡人，昆明理工大学法学院硕士研究生。
 【注释】
[1] 张朝云．用养结合：先秦时期人类需求与生态资源的平衡统一 [J]．河南师范大学学报.哲学社会科学版，2002，(6).
[2] 蒲坚．中国法制史参考资料 [M]．北京：中央广播电视大学出版社．1989 ，35.
[3] 李可. 中国森林立法史与《森林法》之修改 [J]. 浙江林学院学报，2005，(1).
[4] 张小强. 中美森林法比较及其对我国森林法修改的启示 [J].世界林业研究，2005，（4）
[5] 唐英. 整合和重构我国的法律解释体制-以应然和实然相结合的角度 [J]. 广西大学梧州分校学报, 2002，（4）.
[6] 蔡守秋. 《森林法》修改的几个问题 [J]. 现代法学，2004,（5）.
[7] 张建国，吴静和. 现代林业论 [M]. 北京：中国林业出版社，1996，57-58.
[8] 曾军. 《森林法》修订之探讨 [J]. 森林公安，2008，（4）.
[9] 陈根生. 对《森林法》应该进行历史性修改 [J]. 林业工作研究，2004，（6）.
[10]于鸿润 ，张耀 ，于洪鹏. 《森林法》修改几个问题的探讨 [J]. 2005，(72).
[11] 周训芳. 林业的历史性转变与《森林法》的修改 [J]. 现代法学，2004，（5）.
[12] 余久华,郑一宁, 吴丽芳, 王寿. 关于《森林法》修订的探讨 [J]. 2008，(6).
[13] 赵毅平. 法存在的价值在于能执行---从法的价值来谈《森林法》的修改 [J]. 林业工作研究，2004，（3）.
[14] 李建勋,敖安强. 中德森林法比较研究 [J]. 林业经济问题(双月刊),2008,(2).
 【参考文献】
 [1] 汉朝，在有关森林规定中已经开始出现大面积保护山林的做法，但主要是保护皇家园林，供贵族们游乐；南北朝时已重视造林并分给农民田地，规定只需用于植树，对不按期种树者收回其土地，对造林者则采取鼓励措施，并出现了永续利用思想的萌芽；隋唐时期，开始注意经济林的发展，规定种植桑、榆树等，并采取鼓励措施鼓励造林；明、清则劝民垦殖，并开始重视造林方法，实行科学造林。
[2] 李步云先生在《走向法治》中说法的应然是指法应当是什么，法的实然指法实际是什么。前者是法的理想状况，后者是法的现实状况。如何在现实实践中正确处理它们之间的矛盾和冲突是法哲学研究和回答的问题。在西方法律思想史上，法的应然和实然的划分源于自然法理论。自然法理论后来不断发展，但法的应然和实然始终是其核心问题。
[3] 经济效益的评价指标主要是：1.单位林地蓄积量、生长量、木材产量及其他林产品、副产品产量，产值和净产值；2.劳动生产率、工业人工林人年营林面积、蓄积，木材生产劳动生产率，木材加工劳动生产率；3.森林资源利用率和木材利用率；4.成本利用率和投资利用率。生态效益的评价指标是：1.营林能量产出和投入的比例；2.森林覆盖率、林地利用率；3.水土保持程度、可用水土流失面积指数、土地沙化面积比率；4.森林保护、可用自然保护区比重、森林受灾比率；社会效益的评价指标是：1.人均林地面积、人均蓄积量、人均绿地面积；2.森林旅游人数、旅游业收入；3.林业提供就业人数。