经济危机的公法应对

【摘要】市场不是万能的,市场需要引导,需要服务,更需要必要的管理,包括需要各种带有强制性的监管。在面临这场金融危机时首先不要惊慌,更不应该在理论上简单地从一个极端滑向另一个极端。围绕救市正当性的追问实际上都是在讨论政府在特殊环境下如何应对来势汹汹的金融危机问题。在应对各种经济危机过程中,行政权总是起着举足轻重的作用,或者说国家管理中最关键的就是政府的作用。行政法的历史告诉我们,行政权的必要扩张除了需要合法的授权之外,还特别需要与此同时的必要的控权。在经济危机背景下行政权的运行更需要宪法和行政法的规制和控制,宪政背景下的行政法治是应对经济危机最重要的法宝。
【关键词】危机；改革；政府；行政；法治
【写作年份】2009年
 【正文】

在经济全球化背景下任何一个国家的经济发展都已经离不开国际经济大环境，这次以美国金融危机引发的国际金融危机已经深深地影响了各国经济运行[1]，也深深地影响着我国实体经济的运行，其来势之猛、影响之深，已经超出最初的意料，说我国正遭遇一场多年未遇的经济危机考验决非危言耸听,目前我国经济危机的特征主要表现为生产能力过剩，内部需求不足，企业开工不足，失业问题凸现等方面，形势不容乐观，至少目前还无法断定此次危机的恶劣影响何时能够消除。尽管一般认为我国国内出现经济动荡的重要原因来自外部，或者说这是国际“金融海啸”冲击我国直接导致的后果，但是笔者认为，不容忽视的是，我国经济体制、经济结构中的固有缺陷以及由于持续高速度发展中累积的问题趁机爆发也是其中不可等闲视之的原因。[2]因此，即使没有这次来自外部的冲击，我们也应该主动反思我国经济运行中的问题，总结我们在建立社会主义市场经济体制过程中的成功经验和宝贵教训。作为公法学研究者则应该特别注意总结我国政府在监管和服务市场经济过程中的经验，并认真研究我国宪法和行政法在当前这场空前严重的经济危机中应该如何科学地应对并发挥其积极作用这样的课题。

一、面临经济危机更要坚持改革，尤其是坚持政府改革

十一届三中全会以来的三十年，是我国历史上发展的黄金时期，其间没有出现过大的跌宕起伏，其主要原因是由于我们党确立了以经济建设为中心的正确路线，确立了改革开放的正确方针，并找到了最经济、最简捷、最有效地发展经济的市场经济体制模式，从而大大激发了亿万人民积极性和创造性，使社会生产力获得解放，使整个社会面貌发生了翻天覆地的变化。所谓市场经济体制，无非是充分有效地发挥“看不见的手”和“看得见的手”这两只手的作用，并且使这两只手有机地配合起来，交相呼应，相得益彰，缺少了其中任何“一只手”都不行。我们建国以后很长一段时期里吃了高度集权的计划经济体制的亏，就是由于我们不懂或者放弃了“看不见的手”的神奇魔力般的重要作用，以至曾经多次出现过以社会的普遍贫穷和物质匮乏为特征的另一种类型的经济危机（其极端就是我们在所谓“三年自然灾害”以及“文化大革命”中所经历的痛苦）。经过多年的艰苦探索，我们终于认识到只有把市场作为资源配置基础性手段才能激活社会生产力，才能把所有人的积极性调动起来，同时我们也很早就认识到，市场不是万能的，市场需要引导，需要服务，更需要必要的管理，包括需要各种带有强制性的监管，也就是说，我们仍然需要政府这只“看得见的手”发挥作用。尤其在出现“市场失灵”的情况下，政府这只“看得见的手”应该发挥其特殊的作用。国内外学者在总结中国经济发展平稳健康的原因时，都承认中国政府在市场经济运行运行中发挥了积极的关键性的作用。历史的经验值得总结，在当前我们面临这场经济金融危机时首先不要惊慌，更不应该在理论上简单地从一个极端滑向另一个极端。须知：世界上从来没有万能万全的制度模式，既没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式，也没有一成不变的发展道路和发展模式，更不能把实践中已见成效的发展模式看作完美无缺的发展模式。然而，中国采取市场经济模式从基本方向上看没有犯错，中国也不应该在当前经济发展遇到特殊困难的情况下贸然改弦更张，推倒重来，以至要放弃寻觅已久、得来不易的市场经济体制模式。正如胡锦涛同志在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上所指出的：“改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”正确的方向和道路依然是着力建立和完善社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动建立现代产权制度和现代企业制度，同时又关注加强和完善国家对经济的宏观调控，克服市场自身存在的某些缺陷，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。中国只能继续沿着改革开放的方向前进，包括应该在更高层面上更广范围内保障和扩大个人自由，给各类企业以更大发展空间，建立更加完整、成熟的市场制度，进而建立和完善民主、法治和社会主义宪政制度。

这次美国发生的金融危机与中国在这次金融危机中所遇到的问题并不完全相同。从最表层来看，美国的危机明显来自于消费过度，次贷危机就是因房地产市场中的泡沫经济所诱发的，其特征是以过分膨胀的信用来支撑其过度的消费；而中国当前的经济形势所表现出来的主要特点则是生产能力过剩，内部需求不足，消费不足，有些学者认为目前中国的危机的特点非常相似于上世纪二、三十年代美国经济大萧条时出现的情景。但是，笔者认为：尽管中美两国经济形势出现了不太相同的问题，表现出许多不同的特点，但究其原因，有一点是共同的，那就是政府没有完全履行好它的监管市场的职责。美国政府至少表现为过于相信自由主义的市场机制，过于相信金融家、银行家的诚信，在经济政策方面过分放松政府管制，特别是对于金融产品衍生品只看到它的好处，而忽视了它所潜藏的巨大风险。由于缺乏有效监管和有效防范，直接导致了房地产市场的泡沫加剧，导致了次贷危机、金融危机的发生。诺贝尔经济学家艾里·马斯金说：“金融市场并不是由政策制定者来可控制的，而是自己发展的。但是它们并不一直促成我们需要的结果，有时候它们甚至会引发金融危机。在这种情况下，我们需要人为创造的机制，就是我们所说的监管机制，来适当地控制自发的机制。用人为机制来控制自发机制，这就是互动的一种方式。”[3]美国新任总统奥巴马在他的就职演说中说：“我们面临的问题并非市场力量是善是恶，它创造财富和推广自由的能力无与伦比，但此次危机提醒我们，如果缺乏有效监管，市场就会失控。”这段话可以认为奥巴马在总结美国发生此次危机的最主要原因。反观中国，我们是刚刚进入市场经济体制的国家，我们在经验上、制度上远不成熟，特别是关于在市场经济中我们该管什么，不该管什么，应该怎样管等问题上我们仍然在进行探索，尤其需要学习、研究和总结。我们常常管了一些不该管的事情，而把应该管的事情丢掉了。例如生产安全、环境安全、食品安全等等问题上我们的监管出了很多纰漏，在金融安全的监管方面甚至存在更多问题。我们虽然有证监会、银监会等经济监督机构，表面上对违规者进行了一些处罚，但是对于股票市场、基金市场等到底有多大力度的监管还是值得怀疑的，以至这些市场实际操纵在某些强势集团手中，幕后操纵、黑箱操作使大多数中小投资者、散股股民处于被宰的地位。[4]财富的集中化近几年来已经达到了惊人的程度，财政部最近下发金融国企高管封顶280万元的“限薪令”被架空只是暴露冰山之一角而已。因此，对于当前我国经济危机的初露苗头首先值得反思的是我们的政府行为的不完善问题，在一定意义上说，政府参与并驾驭市场经济的成熟程度决定了我国市场经济体制的成熟程度。中国古代哲学家老子在他的著名著作《道德经》里有一句名言叫做“政善治”，意思是说为政之要，在于善治。为此，我们首先要检查一下我们的政府管理，特别是政府在监管市场方面在哪些部位还存在严重缺陷。

二、面临经济危机更要坚持创新，尤其是坚持制度创新

在一定意义上来说，市场经济中遇到风浪和风险是市场经济题中应有之义，任何繁荣都会有周期性，繁荣意味着经济社会情势的变化，意味着暂时平衡的打破，这中间难免会发生各种失调，特别是遇有客观因素与主观因素交织在一起、国内因素和国际因素交织在一起时难免发生激烈的经济震荡。因此，当前出现经济动荡肯定是一件坏事，但坏事可以转变为好事。危机确实是对人们正常生活的颠覆和破坏，但是，我们也可以透过这些暴露出来的弊病进行修补和建设，使我们的防御灾害的能力更加增强。人的认识能力总有局限性，自然界运行中常常出现人们预料之外的诸如地震、海啸、洪水泛滥等自然灾害。社会运行中，包括经济运行中也常常会出现我们猝不及防的事件。因此，无论是自然界还是社会生活中人类都会遇到风险，这就需要我们采取非常措施予以应对。不管是上世纪二、三十年代遭遇经济危机的国家还是这次出现金融危机的国家和地区在引发经济危机的时候，政府几乎无一例外地都会采取一些非常措施去应对。就像病人得了急症需要紧急抢救一样，市场经济也会遇到特殊情况，因此，不能不分青红皂白简单否定一切救市措施，关键是要研究是否出现特定情况，这种情况是否真需要救市措施，救市措施应该如何出台以及如何具体实施救市措施等等。

当今各国面对突如其来的金融海啸的时候，都引发了关于是否需要采取救市措施以及如何采取救市措施的争论或讨论。美国布什政府应对这次金融危机最早提出了3000亿美元的房市救助资金，接着又提出了7000亿美元的金融救援计划，拯救处于崩盘危险的房地产业和金融业等；奥巴马总统上任后立即敦促国会批准了新的经济刺激计划，这些救市措施引起了美国国会、学者以及民众的激辩。反对政府救市主张的主要理由是：救市不是良策，救市是救不尽的，救市的底线不知道应该划在哪里，因为救市是个无底洞；认为救市就是鼓励企业不好好经营，等于让这些企业继续不善经营甚至扩大过去的败绩，其结果不是使企业变得更好，相反还会让企业变得越来越差；对于经营不善、失去活力的企业靠政府拯救是救不活的，这样的企业理应破产，而且只能破产。总之，这种观点认为政府救市就是破坏市场自身的调节。而主流的观点则认为：面对大萧条时期以来最紧急的经济局面，坐视不救或者做得不够都将导致更大的损失，甚至可能促使危机演变陈大灾难。因此几乎所有受经济危机影响的国家都为应对经济危机出台了各种救市措施。

在中国，为积极应对国际金融危机对我国的不利影响，中央政府迅速对财政政策和货币政策进行了调整，宣布了进一步扩大内需、促进经济增长的10项措施，并决定将在2010年前投资4万亿元人民币刺激经济，其主旨是刺激内需，保经济增长。这些措施从广义上也属于政府救市。对此举，国内学者和公众普遍认为是良策，但并不是没有不同的声音。各界对于政府救市，尤其是对于地方政府救房地产市场反映不一，某些地方政府的救市措施甚至受到了是否具有正当性的强烈质疑。有些民众和学者提出疑问：过去几年中，中国房市经历了一次畸形的繁荣，房屋价值严重被高估，在通货膨胀、资产泡沫、投机等等因素刺激下，房屋价格严重偏离普通民众的承受水平。房地产市场已经失衡，此时此刻，房市正需要经历一个调整过程。尽管这样的调整过程会给某些利益相关者带来损失，比如房地产开发商利润下降，政府税收相应减少。但是，惟有经历这样的调整，市场各种资源才能朝着有助于市场参与各方的利益实现均衡的方向重新进行配置。另一种意见则认同政府救市的行为，并且认为目前的市场态势已经到了政府应该立刻出手相救的地步，救市可以使房产商和购房者获得“双赢”。争论中有一种意见特别引人注意，他们认为：关键不是应该不应该救市，而是救市措施如何出台，救市首先应该救谁，救市的钱应该从哪里出，如何花等等。因为政府所花的每一分钱，都是人民的钱，都是纳税人所作出的贡献，政府不能随意动用公共财政资源拯救市场。人们担心：救市措施本质上具有强烈的财富再分配意义，而且是一种“逆向”再分配，搞得不好，具有显著的救助富人的倾向。政府或许拯救了房市，间接地拯救了自己的利益，但却损害了自身的公信力。[5]

总之，不管是美国还是中国，围绕救市正当性的追问实际上都是在讨论政府在特殊环境下政府如何应对来势凶猛的经济金融危机问题，即政府如何管理“市场失灵”情况下的市场经济问题。我国有句俗语叫做“病来如山倒，病去如抽丝”，意思是说：由于种种原因的累积，会使危机不期而至，但消除危机，乃至恢复健康则需要一个过程，因此祛除病因固然重要，但强健筋骨，面向未来更为重要。据此，笔者认为：应对经济危机不单是一个政策问题，而且包含一个制度创新问题，其中关键的是政府制度创新问题。建设法治政府的任务更为迫切：不但在正常情况下、在平时经济运行正常状态下需要发挥法治政府的作用，更重要的是在特殊情况下、在面临经济危机等特别困难的情况下要发挥法治政府的作用；政府在处理经济危机和各种社会危机中最重要的建树应该是能够从制度上堵塞以往的漏洞，而且进行制度上进行建设，方能起到长治久安的效果。有学者建议：中国要真正拉动内需就要把现在的非消费型社会改变为消费型社会，如果把4万亿或者更多的钱用于建立社会保障制度、医疗改革、教育改革，这才是真正为消费社会建立制度基础。“在任何国家，建立基本国家制度应该是中央政府的责任。社会保障制度、医疗保险、教育制度，都应该是中央政府去建立的。中国的长治久安还是有待于这些社会制度的建立和巩固。”[6]与此同时，地方政府在制度建设方面的空间也是不容忽视的，无论是回顾中国百年宪政运动史，还是近30年改革开放史，都可以看到地方政府在应对危机或困难中的制度改革和创新作用，现在面临新的困难和危机也正是改革和发展的新机遇，不能错失。

三、面临经济危机更要坚持法治，尤其是要坚持宪政背景下的行政法治

在历来应对各种经济危机过程中，行政权总是起着举足轻重的作用或者说国家管理中最关键的就是政府的作用。在美国1929年经济危机处理过程中，当年罗斯福总统说过这样一段话：“我将要求国会授予我一件惟一足以应付目前危机的武器，这就是，让我足以对紧急事态发动一场大战的广泛的行政权力。这种授权之大，要如同我们正遭到敌军侵犯时一样。”[7]在当前各国面临百年一遇的世界性经济危机中，各国政府都在最大限度地发挥其克服困难、共克时艰的作用。然而，行政法的历史告诉我们，行政权的必要扩展除了需要合法的授权之外，还特别需要与此同时的必要的控权。与平时正常状态相比，在经济危机背景下行政权的运行更需要宪法和行政法的规制和控制，宪政背景下的行政法治是应对经济危机最重要的法宝。具体而言，在当前情况下，笔者认为特别需要关注以下几个方面：

首先要坚持政府行为的合宪性原则，在我国，特别要注意完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度的优势和作用。政府救市不能动摇而且要加固我国的宪政体制。行政法理论告诉我们：宪政体制是行政法治建设的基础，行政法被看作是“活的宪法”，因此在政府采取重要举措的时候，我们的人民代表大会制度应该充分发挥作用，而不是袖手旁观。美国是个奉行“三权分立”制度的国家，以总统为代表的行政系统只有针对如何花钱的建议权和具体操作的机会，而议会则拥有拍板的权力。根据美国宪法和1974年通过的《国会预算法》的规定，国会通过任何财政法案须经由一套繁杂的法定程序，任何预算法案须经参众两院一致通过才能成为正式法律。布什政府出台7000亿救市资金经过了众议院、参议院的反复辩论，最后将经过修改的大规模金融救援方案付诸表决，方才通过。尽管如此，该笔资金在使用过程中还是出现纰漏，甚至使国会感到无可奈何。[8]奥巴马政府上台后继续出台救市计划，继续在国会费尽口舌，争取国会的支持，最后以服从国会为条件通过了略有减缩的经济刺激计划。中国政治制度不同于美国，我们具有社会主义政治制度的优越性，特别是我们的根本政治制度是人民代表大会制度，我们具有国家最高权力机关之称的全国人大机构，它具有全权性、最高性，享有比美国议会更高更强的权力，因此在出现经济危机这样历史关头它具有举足轻重的宪法权力。但是，很遗憾，我们在金融危机出现已经在妇孺皆知的半年里基本上没有看到全国人大的大动作，在金融危机已经对我国经济出现严重影响时并没有看到全国人大活动的身影，我们只看到国务院拿出了各项措施，其中像在国务院出台4万亿国帑这样重大措施的时候也没有看到事先得到全国人大或其常委会的批准，似乎这样的巨款与人大无关，与纳税人无关，也未见全国人大履行任何审议、讨论，更无所谓履行应有的审批或备案手续，而且在这些资金目前使用过程中也没有看到全国人大及其常委会发挥有效监管的动作，至少目前还没有看到国务院关于这笔投资使用方向和使用实际效果专门向全国人大做出必要的详细的报告。我们完全理解温家宝总理在2009年2月1日在伦敦接受英国《金融时报》主编巴伯专访时表示的如下意见：在面临金融危机的困难情况下，政府“出拳要重。特殊时期必须采取特殊手段，不拘常规。决策的速度和执行的力度决定成功和失败。”这表示我们的政府是有效政府和有为政府，但是，我们不能忽略我们的政府又是有限政府和被授权的政府，是在宪法框架下运行的政府。国务院宣布出台4万亿元人民币刺激经济计划后尽管受到国内外舆论的好评和赞扬，但是，人们在热烈讨论贯彻落实国务院的各项措施时，对于如何管好用好4亿万元投资给予了极大的关注，不少有识之士对于能否管好用好这笔巨资表示疑虑。据反映，国务院十大措施刚一公布，各地各部门闻风而动，新旧投资计划立即上报，国家发改委门前车水马龙，熙熙攘攘，外国媒体报道，这是又一道中国特色的“跑步（步）前（钱）进”的风景线。鉴于以往一些地方和部门在使用国家资金方面出现的问题，包括大手大脚浪费和大肆中饱私囊的情况决非个别，因此纳税人有理由对这样大宗的公共财政支出予以关注。有学者提出：从历史情况来看，在缺乏有效监督机制的情况下，为了追求“政绩”，不少地方很有可能把伸手易得的资金用于短期见效的政绩工程、面子工程，甚至可能引发类似上世纪90年代那种重复建设和“豆腐渣”工程的风潮。如果出现这种情况，那么4亿万元的资金投入不仅不能达到预期效果，帮助解脱危机，反而会引发投资灾难，使危机雪上加霜。[9]历史的经验值得注意，学者和人民的担心不无道理，因此，要对包括4亿万元投资使用在内的政府行为进行严格的监督是刻不容缓的事情，而且必须在制度上落实。这关系到如何在行政法治领域真正何坚持“三个至上”，特别是真正坚持“宪法法律至上”从而真正坚持“人民利益至上”的大问题。因此，这不仅涉及重要的宪政观念转变的问题，而且更是一个遵从宪法、遵从人民代表大会制度的实践性非常强的问题。

其次要坚持政府行为的合法性原则，政府要在法律的框架下积极有所作为，必须加强和健全科学、民主、合法的行政决策机制，加强和健全政府立法、执法机制，特别是善于运用行政法对经济生活进行必要而有效的规制和监管。历史经验和实际情况都告诉我们：越是快速而重大的投资，就越需要实行科学决策、民主决策、依法决策，尤其是像4万亿投资这样空前的巨额投资，更需要在具体投资分配决策过程中强调决策的民主性、科学性、合法性，要创造条件，将项目分配和实施的全过程向社会公开、向媒体公开，以透明公开主动获得全社会的信任和监督，以全社会监管保证巨额投资真正符合全体人民利益，真正符合科学发展观。[10]行政法对于经济生活是作用是多方面的，但其中规制和监管是必不可少的。所谓规制就是通过制定和实施规则对经济生活进行调整和管理；所谓监管就是对已经制定的规则遵行所进行的监督和控制，以保证规则得到切实的贯彻和实现。规制与监管是密切联系在一起的，都是政府工作的重要组成部分。一个有序的市场经济的基础在于科学有效的规制和监管，市场主体一旦脱离规制和监管，就会像脱缰的野马一样无法控制，经济危机随之发生；在经济危机中脱离规制和监管，会使危机雪上加霜，越演越烈。在美国出现这场严重的金融危机后，有不少人对欧美的自由经济模式提出质疑，提出市场经济模式是否已经走到了尽头。事实上，现在世界面临的，不是市场经济模式走到了尽头，而是市场经济是否需要外在的社会机制，特别是法律规制和监管机制是否能有效调控和制约的问题。金融危机给予我们最深刻的教训就是政府应该在规制和监管方面有所作为，在防范金融危机和维护金融安全方面，政府规制和监管不可一日缺位。笔者认为：我国应该建立直属于国务院的金融规制和监管协调委员会，通过强有力的制度建构来防范和解决金融市场中的复杂问题。另外，还必须认识到，我们的政府是授权和控权相统一的政府，法治原则不仅要求我们对制止行政权的滥用提供保障，而且要使政府有效地维护社会秩序和经济秩序积极地为民众造福，为人们创造更好的社会经济生活条件。在面临经济金融危机中，政府要把“有限政府”与“有效政府”的理念统一起来。美国的历史经验和现实经验都值得关注，在以往和现在处理经济危机过程中，美国国会立法和政府立法都得到加强，而且这些立法不仅面对现在的危机处理，更关注考虑长远发展的制度创新。例如，在1929年美国经济危机中，罗斯福新政时期美国不仅出台了一系列紧急措施克服处于崩溃状态的经济局面，而且出台了许多重要的立法,例如《紧急银行法》、《农业调整法》、《紧急救济法》、《全国劳工关系法案》、《社会保险法案》、《税收法案》等，这些法律不光光对当时经济复苏发挥了特别重要的作用，而且对以后美国深刻的社会变革和制度创新奠定了基础，“这样的社会变革不仅仅创造了走出大萧条的条件，而且从某种意义上说，是重造了一种社会制度，重造了资本主义。”[11]；在当前这场金融危机中，美国亦复如此，在危机刚刚爆发之初，美国国会参、众两院就迅速通过了《宽带数据改进法》，此法要求全国因特网下行宽带在2010年达到10兆，2015年达到100兆。前总统布什于2008年10月初迅速签署，使之成为联邦法律。奥巴马总统还没有进入白宫时，就开始拟定大规模经济复苏方案，表示“我们计划投资的领域将为国家经济长期健康创造长久的福利。”这些都表明美国在应对危机方面，不仅着力于处理当下紧急问题，而且着眼于长远发展问题，特别在立法方面所体现的“创新”，不仅力图摆脱目前的困难，而且在努力寻找新的经济增长的“发动机”。中国应该借鉴国外有益经验，应该不为眼前的困难所吓倒，牢牢抓住历史机遇，积极面向未来。我们要采用救急加改革的经济调整模式去处理积累已久的经济问题，就像医治病人一样，最佳方案不仅救治病人迅速脱离危险，还应该通过全面、积极、适当的调理，祛除以往积累下来的不健康因素，增强病人的免疫能力，使体魄真正健壮起来，能长期充满活力。我国政府在处理当前经济危机影响时迅速出台了一系列力度很大的政策措施，许多政策措施的效果和影响力已经显现，也被国内外舆论广泛称道，笔者预言：要彻底走出这次危机，世界需要创新，中国也需要创新，特别是与新的经济发展模式紧密联系的制度创新将可能是最主要的出路和最重要的收获。

再次要坚持政府行为的合理性和应急性原则，政府在处理和应对经济危机中应该拥有必要的自由裁量权和紧急情况下的行政紧急权。金融危机以及由此引发的经济危机具有极大的危险性、极快的蔓延性以及应对措施的及时性等特征，这与法学理论中关于行政紧急状态的构成要件是相符的，因此，必须全面地贯彻行政法治原则。传统的行政法治原则可以分解为合法性原则、合理性原则、应急性原则等等，因此在面临和处理经济危机等非常态局面时除了考虑坚守合法性原则外，尤其要注意把握合理性原则和应急性原则。具体来说，首先要考虑一切行政决策和措施的出台是否确实必要，必要是最重要的前提。德国社会法学派代表人物耶林曾经在他的《法作为实现目的的一种手段》一文中提出过这样的思想：法本身不是目的，而是达到目的所用的一种手段；法所要达到的目的，是社会利益，是为了社会的安宁和发展。因此，救市等具有法律意义的措施应该在最必要的情况下使用，切不可滥用。因为，前面已经分析到，这些应急措施都是双刃剑，利与弊同时存在。为此笔者认为,在具体贯彻合理性原则和应急性原则过程中，特别要注意到政府干预的适时性和适度性要求。所谓适时性要求，就是要把握好政策和措施出台的最好时机，既不能“草木皆兵”，也不能“高枕无忧”。“该出手时就出手”，即确实发现市场失败或市场失灵等情况下政府挺身而出，予以必要的干预；要注意不贻误时机，因为市场形势瞬息万变，尤其在危机状态下扑朔迷离、变幻莫测，需要政府审慎把握，果断处置。非常事件的发生虽然事出有因，但由于偶然因素或者几个原因巧合会引发骚乱等复杂事态，事故发端常起源于“青萍之末”,性质变化常发生于瞬息之间,事态扩大常显现于旦夕之际,不虞后果常出乎人们预料之外。所谓适度性要求，也可称为适当性要求，在行政法上就是要遵循著名的比例原则。[12]根据这一原则：政府出台的应急救市措施等都要合乎公众利益保护目的，要适应市场经济运行的规律；有多种同样能达到目的的方法和手段时，应该选择最适合、最符合大众利益，最符合市场经济发展的方法和手段，或者选择对人民权益、对市场经济造成损害最少的方法和手段。[13]总之，政府干预对公众和社会带来的成本应该减至最低，而收获或成效应该争取最大。

另外，必须坚持政府行为的程序性原则，特别在处理经济危机和出台相应措施时一定要尊重和保障行政相对人的知情权、表达权、参与权和监督权。程序性原则源于英美国家的正当程序原则，正如英国著名行政法学家韦德所言：程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才有可能变得让人容忍。这是一段名言，在政府出台紧急措施时同样需要遵循正当程序原则，需要做到公开信息、说明理由、听取不同意见等程序。目前应对经济危机影响过程中救市措施的出台本质上就是行政决策的出台，因此它应该遵循行政决策民主化、科学化、法治化的基本要求，这也是我们近几年来的经验总结。多年来的实践表明，重要的不仅是行政政策正确性程度的本身，而且更有关键性意义的在于形成正确的行政政策的机制。在面临困难或危机时我们出台政策的真正困难，也往往不在方案本身，而是如何突破既有利益格局的制约，使得正确的方案得以形成和执行,尤其要避免决策中出现“头痛医头脚痛医脚”、“初一十五不一样”、“按下葫芦浮起瓢”以及“会哭的孩子有奶吃”等决策失误现象。有学者指出：我们的有些政策出台很快，很草率，其原因就是既得利益者本身是出台政策者；相反，有些被专家和民众都主张和欢迎的政策出台却困难重重。个中原因，就值得深思。胡锦涛总书记在最近的讲话中明确指出：“我们把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和落脚点。”他又说：要“坚持问政于民、问需于民、问计于民。”因此，政府在出台经济措施过程中一定要让人民参与，要充分反映民意，当然也要善于听取和吸收专家意见，从而使决策的民主性和科学性有机地统一起来。在当前处理起伏动荡经济形势过程中，让所有的人民获益是我们政府出台各项政策的宗旨，尤其需要决策者在公平和效率兼顾的双重原则下进行精心设计。

最后必须要坚持政府行为的效益性原则，政府救市不但使政府出台的各项措施符合民意，反映公共利益最大化原则，而且尽可能做到符合人类公共利益原则。一切政府行为的合法性、合理性等等最后检验的标准就是实际社会效果。政府是公共利益的代表者、维护者，其一切行为，包括救市措施等都必须达到有利于社会稳定、有利于社会发展的目的。由于经济全球化的影响，各国间的利益越来越休戚相关，一国的经济措施往往不仅影响本国经济，还会影响别国经济。在这种情况下，我国的经济措施还不得不照顾到左邻右舍，考虑到国际影响，考虑到人类共同利益，考虑到各国人民利益的均衡、普惠和共赢。人类的共同利益要求我国的行政法摆脱“国内之公法”的局限性和狭隘性，加强与各国之间行政法制度、理论等方面的交流，以应对共同面对的困难和问题。在目前世界性金融危机蔓延延伸出的经济危机中，很自然地会出现各国的贸易保护主义，在这方面美国极为典型，2009年2月美国参议院就奥巴马政府提出的经济刺激方案引起的辩论中就“买国货”条款争论最为激烈，支持该条款的议员认为：政府用纳税人的钱刺激经济，理应购买美国货以创造就业岗位，“买国货”的条款最终经修改还是写进了法案，可见目前全球贸易保护主义抬头已经是不争的事实，而且也还必定在世界各国蔓延，世界贸易组织总干事帕斯卡尔·拉米担心：“艰难处境正在引发保护主义的焦躁情绪。”而如果各国政策都倾向保护主义，“只会恶化全球经济形势，令早日恢复的希望更加渺茫。”环顾当今世界，经济全球化已经把中国和世界紧密地联系在一起，出现了你中有我、我中有你的复杂交融局面，因此，在这相互依存的时代，世界更需要全球协同以应对危机。中国作为发展中的负责任的大国，首先要把自己的事情做好，中国能够保持本国经济健康、持续、平稳发展，就是对世界极大的贡献。中国政府领导人在这场危机面前已经多次正确阐明了我国的立场和观点，表示中国不仅以身作则维护已经签署过的世界贸易组织规则，而且将在克服世界性经济危机过程中，以“全球共同利益”为基点，以“全球共同治理”为手段达到重建危机后的国际经济政治新秩序的目标，中国将为全球经济的再度繁荣、为国际社会走向新的进步作出应有的贡献。笔者依然乐观地认为，在克服危机、走出困难的彼岸，世界将是一个具有经济政治新秩序的更加美好的世界，中国将是一个全面建立市场经济为主导，以宪政和法治为依归的现代国家！
 【作者简介】
杨海坤，苏州法学法学院院长，博士生导师。
 【参考文献】
[1] 据最新出笼的美国情报机构年度威胁评估报告称：全球经济危机已经成为美国现阶段最大安全威胁，它给全球四分之一的国家带来动荡，并且有可能引发极具破坏性的贸易战。目前在此次全球经济低迷中受害的主要经济体的名单越来越长了，但众所周知，这场危机的发源地恰恰是美国，首先是华尔街的贪婪直接引发了这场危机。
[2] 我国出任世界银行副行长兼首席经济学家林毅夫发表谈话说:中国经济政策的调整“即使没有外部环境的压力,也应该进行,因为这些问题的存在,也是我们改革开放这么多年积下的欠账。”参阅《参考消息》2008年12月25日第14版。
[3] 参见《文汇报》2009年1月29日第4版。
[4]北京市公安局新闻办在2008年11月27日首次证实：国美董事局主席黄光裕涉嫌操纵股票市场，目前正在接受警方调查。参阅中国证券网//www.cnstock.com/index.htm,2008年12月20日。
[5] 参阅2008年10月3日秋风为《新京报》撰写的时评：“救房市需要理由和程序”。
[6] 参阅郑永年：《金融危机与建设美好中国社会》，载《参考消息》2008年12月3日第16版。
[7] 参见《世界博览》2009年第1期第22页。
[8] 2008年底，美国传来华尔街高管们私吞救命钱的新闻，报道说有3500亿救市资金去向不明，引起舆论大哗。
[9] 转引自《思想理论动态参阅》2008年第48期。
[10] 特别要看到随着民主过程的推进，我国公民的民主意识，包括监督政府的法律意识正在增强。上海律师严义明于今年1月7日将一份《政府信息公开申请》交到国家发改委，提要求其公布中央新增4万亿投资的资金来源以及已经通过审批项目的情况等，就是生动一例。
[11] 参阅孙立平：《以重建社会来再造经济》，载《经济观察报》2008年11月24日第46版。
[12] 比例原则主要强调行政手段与目的之间的平衡，在政府遇有紧急情况下，比例原则要求政府既有足够的能力加快消除危机，同时又使政府不得不作出的行为不至于对人民权益造成过度侵害(所谓“最小限度的侵害”)。
[13] 目前在对待具体政策措施方面各地有所创新，也引起许多不同意见，例如发“消费券”问题各地反应不一，商务部副部长姜伟新表态，肯定了成都、杭州等地向低收入人群发消费券的政策。报界舆论正在继续讨论。总的来讲，应该容许试验，更要总结利弊得失，使之更加完善，更加有效。