三峡消落区治理的法律制度构建----以环境法律制度为重心

【摘要】三峡消落区的治理有行政手段、经济手段、工程手段，但法律手段是不可或缺的，首先是在法律上理顺三峡消落区的管理体制：建立综合性的管理机构，建立专门的环境司法机构；其次，建立消落区生态监测制度，开发利用管理制度，防洪库容管理制度等；最后要构建削落区开发利用的风险管理制度。
【英文摘要】The methods of the management of Water_Level_Fluntuating Zone of the Three_Gorge Reservior are these : administrate method, economical method, engineer method. But legal method can’t be ignored. First, the administrate system must be established：building a synthetical administrative organization and special environmental judicial department; Secondly, forming the systems of ecological survey, management of development ,and the management of storage capacity etc；Finally，the risk management system must be formed.
【关键词】三峡消落区；法律治理；制度构建
【英文关键词】Water_Level_Fluntuating Zone of the Three_Gorge Reservoir; legal governing; system construction
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　三峡水库正常运行后，随着水位在坝前高程145m至175m之间变化，库区两岸将形成大面积的水陆交替区域，这个水陆交替区域就是三峡消落区，消落区是生态脆弱带、敏感带和易污染和易破坏带。国家和地方政府目前尚未出台三峡消落区保护和利用的有关法律法规，无法有效地调整消落区保护利用的各方关系，消落区的保护和利用缺乏法律支撑。因此，当务之急是构建三峡消落区法律管理制度，明确各方关系、利益和职责，依法开展工作，用法律支撑消落区开发利用与保护工作，做到有法可依，依法办事。本文主要从消落区的生态环境保护和开发利用两方面构建消落区法律制度。
　　
　　一、三峡消落区的管理体制
　　
　　三峡库区消落区是个特殊的复杂区域，在横断面上，它是三峡库区的一个特定区域的组成部分，分布于多个行政区域内；在纵向上，库区水面至175米高程以下土地属于国有征用土地，由三峡总公司管理，而175米高程以上区域则属非征用土地，分别属于当地政府或集体所有；从管理职能上看多头管理难以协调，效率低下，如渔政在农业部门，环保在环保部门，移民和综合协调在移民部门。目前存在一个尴尬局面：环保部门为了保护消落区生态环境安全，拟全面禁止消落区的开发利用，而国土资源部门、林业部门、农业部门以及各地方政府正在紧锣密鼓地制定消落区的开发利用规划，彼此各执其辞、众说纷纭。如何架构一个高效地能够贯彻执行三峡库区可持续发展的组织管理体制对三峡的未来发展至关重要，对此，笔者认为至少两点可以借鉴：
　　
　　第一、建立三峡水库综合执法部门，集土地、农业、渔政、环境保护等各行政管理职能于一身，这样的管理体制有很多优点：针对三峡库区流域进行统一的管理，信息畅通，专业性强；避免地方保护主义；避免地方的行政壁垒和部门的行业壁垒；避免就某项管理进行高成本的区域协调和部门协调。该部门的综合执法权可以委托授权的形式配置。这种管理体制，在我国部分省市已有试点，并运行得很好，例如贵阳市的“两湖一库”管理局，贵阳市为了保护好贵阳市的大水缸“两湖一库”——红枫湖、百花湖以及阿哈水库，专门成立了“两湖一库”管理局，由贵阳市政府委托授权其就“两湖一库”区域行使综合行政管理权，包括 渔政、环保、城建、林业、农业等诸多行政权力。运行一年多来，成效显著。
　　
　　在地域管辖上，综合管理部门的管辖地域至少但不限于：整个三峡库区水面以及三峡库区消落区。
　　
　　第二、建立三峡库区环境保护法庭 就三峡库区破坏生态、污染环境的案件专门设立环境保护法庭，三峡库区是个特定的区域，必须贯彻环境保护优先的战略决策，在环境保护方面必须走在全国前列，设立专门的环境保护法庭，可以提高人们环境保护的意识，可以有力打击环境违法行为，对环境保护方面的地方保护主义以有力制约，特别是对地方政府在环境保护方面的不作为行为给予行政诉讼等。
　　
　　二、消落区生态监测预警制度
　　
　　消落区成陆期间，必须对消落区进行生态监测、污染监测、卫生监测、人身和财产安全监测等，这种监测在整个成陆期间分为三个阶段即前期、中期和后期等：
　　
　　前期监测主要是指在库水消落后立即对消落区留下的污染、病原体等进行监测并采取污染与病源防治措施。
　　
　　中期监测主要是在每年的库水消落后至库水上涨前这段时间内对消落区的生态系统、环境污染、土地利用、消落区的空间利用、岩石分化等情况进行监测，并对消落区生态、航运安全产生消极影响的行为采取预防措施。
　　
　　后期监测主要是在成陆期末蓄水前对环境污染、人身与财产安全以及消落区大型物件的存放进行监测和预警，消落区主管部门在蓄水前应根据蓄水进度对消落区的环境污染情况进行监测、对水质产生影响的污染，如农作物废弃物、各种动物尸体、生活垃圾和粪池等进行清理和治理，对消落区的居民以及其他人员进行预告和清查，尤其是消落区中被淹没的孤岛进行重点预告和排查，确保消落区居民或其他居民的人身安全。在蓄水前，对消落区的财产进行警示保护，成陆期有的消落区被合理合法的开发利用，因此，在蓄水期应对这些合法财产进行保护，对消落区内尚未收割的农作物、经济作物进行预告和催收；对消落区内仓储物进行预告和催迁，对确实无人受领的作物或物品，主管部门可以暂时提存，待产权人认领时，在付清搬运费、保管费和仓储费后认领，主管部门对消落区所有暂管财产进行催告，对无人认领财产作为无主物处理。在蓄水前还要对消落区内的大型物件、临时建筑以及其他影响航运、占据库容的物体进行清理。
　　
　　前期、中期和后期监测预警的具体目标和侧重点不同：前期重点是水体沉陆的污染以及水体沉陆的病原体卫生防疫监测。中期监测预防的重点是消落区土地利用、岩石分化和崩塌、岸基沉降、生物多样性等。后期监测预防的重点是消落区成陆期内的陆源污染对上涨后水体的污染以及消落区财产安全和人身安全。
　　
　　三、消落区开发利用管理制度
　　
　　消落区的开发利用一直是个争议焦点，“开发派”认为“三峡库区”存在严重的“人-地”矛盾，土地资源相当紧缺，严重制约了三峡库区经济发展，因此，应当允许消落区科学、合理、有限地开发利用；“保护派”认为消落区环境敏感、生态脆弱、开发利用消落区会导致水体严重污染，水土流失，因此，应当限制甚至禁止对消落区进行开发利用。笔者，认为对消落区全面禁止开发利用是不现实的，不科学的，也是没有必要的。在保证消落区安全（环境安全、生态安全、航运安全等）的前提下，适度开发利用是可行的，在某些方面，还是有利于消落区的安全保护，例如，消落区的林业开发利用，就有利于消落区的水体安全和防止水土流失。为保证开发利用对消落区产生积极作用，防治消极作用，必须对消落区开发利用进行严格管制：
　　
　　（一）规划管制
　　
　　消落区是一个特殊的生态系统，因此，对其开发利用必须严格遵循客观规律科学适度进行，针对消落区不同的地质、地形、土质，不同的高程和不同的消落时期，如何进行开发利用必须在进行前期系统合理的科学研究和论证的基础上合理规划，这种规划必须进行环境影响评价，以实现开发利用的经济效益、社会效益和环境效益的三统一，三峡库区消落区开发利用规划要依据三峡总体规划，库区各县市的经济发展规划也要考虑三峡库区消落区开发利用规划，严厉禁止地方政府、企业和任何个人违反消落区规划擅自开发利用消落区。
　　
　　（二）消落区开发利用的主体管制
　　
　　消落区的开发利用必须严格按照科学规律，遵循消落区开发利用规划，这对开发利用主体提出较高的要求：有符合开发利用要求的科学管理和组织能力；有符合法定要求的资金；有承担法律责任的能力；因此，消落区严禁个人散落、自行无序地开发利用，按主体的情况，消落区开发利用主体可有如下种类：（1）按照属地管理原则，开发利用主体可以是县、区；街道；村或社区。 （2）开发集团 有学者提出可以将消落区以及周边区域的开发利用权出让给有经济实力的开发集团，这种开发集团的集中式开发有利于资源整合和优化配置，有利于消落区开发利用主体化、利用最佳化、保护最优化，以及效益最大化。（3）开发公司 可以成立三峡消落区开发公司，按市场经济规则，以公司形式运营，三峡管理委员会或地方政府可以全权委托消落区开发公司开发、利用与治理消落区，开发公司获取开发收益同时承担消落区治理和环保责任。（4）承租人 按照国有资产管理办法，三峡主管部门或地方政府可以股份制、股份合作制等多种形式以契约的方式，把消落区的经营权出租或出售或拍卖给单位、企业或法人，独立经营，自负盈亏。
　　
　　三峡消落区治理可以综合选择这些主体形式，三峡主管部门可以直接将消落区出让给企业集团、消落区开发公司或作为承租人的企业或单位开发利用，利益在三峡主管部门与经营者之间分配，也可以无偿使用；三峡主管部门也可以将消落区按属地原则交由地方政府开发利用，同时，由地方政府承担消落区治理和环保责任。当然地方政府不可能直接经营，它可以委托公司集团、消落区开发公司或承租人对消落区开发利用，地方政府负责监督管理，并就消落区治理和环保对三峡主管部门负责。三峡主管部门和地方政府在利益分配上可以是：主管部门无偿将消落区交由地方政府开发利用，但地方政府必须严格按照规定治理和保护好消落区，地方政府和消落区专业经营机构就消落区的开发利用所得进行利益分配。
　　
　　笔者认为，环境敏感地带、投资大、治理难度大的消落区、重要风景名胜区可以由三峡主管部门直接委托经营者开发、利用与治理保护，对库区边缘地区、治理要求不高、投资较少、非风景名胜区等可以委托地方政府治理。
　　
　　（三）消落区开发利用的项目管制
　　
　　消落区的开发利用必须坚持环境保护优先的战略原则，任何项目落户三峡库区必须首先接受项目审定，高能耗、高排放和低效益的项目严禁进入三峡库区，鼓励高科技、低消耗、低排放、高效益的项目进入，鼓励绿色农业、绿色林业项目落户。
　　
　　建立消落区开发利用的经营方式的监管：三峡库区的工业发展应当严格执行《循环经济法》，确保库区消落区附近的工业企业少排放甚至零排放，加大研发和技术改进，促进资源的循环利用。消落带的生态农业和生态林业开发利用，也应该走循环经济的道路，推广无公害的清洁生产技术、土壤免耕技术；限制甚至禁止在消落区的农业经营中使用化肥、农药和除草剂，开发、推广在消落区适用的有机肥料和生态农药。
　　
　　在制度设计上，禁止高污染、高消耗的设备、工艺和产品进入库区，对生态工业项目、循环经济项目、生态工业、生态林业项目，可以在信贷、税收、市场准入、土地审批等环节给予法定优惠或优先。
　　
　　对消落区严重污染的工业企业、农业项目、在经治理后仍不能达标的项目，应对其关、停、并、转。
　　
　　（四）消落区开发利用的区域管制
　　
　　由于三峡消落区所在的区域及其特点不同，生态特征差别较大，消落区的治理和保护必须考虑周边的环境及其自身特点，立法应在综合考虑不同区域和不同江段不同特点基础上进行消落区生态功能区区划：禁止开发区域、限制开发区域、重点开发区域以及重点保护区域。
　　
　　对峡谷、陡坡类消落区执行禁止开发利用，同时实施自然封山育林的生态恢复措施，对消落区的典型湿地禁止开发利用，按照自然保护区进行保护；对重要动植物生境禁止开发利用。
　　
　　将消落区的生态功能区划和消落区的开发利用规划制度结合起来。
　　
　　四、消落区库容管理制度
　　
　　三峡的库容是关系到三峡大坝的水量储存和调节，事关三峡大坝建设的经济、社会和环境效益，三峡全面蓄水后，长江各支流以及三级、四级支流很多消落区都成为库区，在这些库区内，消落季节的成陆期内，可以低成本地筑坝造地，建造二级坝，或存放土方，或筑坝养鱼，这些行为都占据三峡库区的防洪库容，使库容量减少，或割裂库区导致变相减少库容，这种行为必须加以禁止和限制，由于经济社会发展或环境保护与生态建设的需要，确需占用库容的，建设单位必须向三峡库区主管部门申请许可，在申请文件中必须明确建设项目的必要性，占用库容量的数量，同时，项目必须进行环境影响评价，只有得到许可后，项目方可开工建设。
　　
　　为了确保三峡库区防洪库容，三峡消落区内必须保证“填挖占补”的库容大致相当：开发利用或生态环境保护确需占用库容的，在项目可行性论证时，必须提出等量库容的开挖方案，即在主管部门规划的消落区范围内开挖相同数量的防洪库容，开挖防洪库容工程必须有环境影响评价，开挖的防洪库容工程必须经过有效治理，开挖坡面必须进行有效的生态护坡或生态修复工程，不能造成二次环境污染和生态破坏，在主管部门验收合格后，占用库容的工程方可开工，或两个工程同时开工同时验收；在防洪库容占用单位无力或不愿自己开挖情形下，可以责令其缴纳一定数量的库容占用费，方可获得开工项目的审批；三峡库容主管部门接受库容占用费后，占用费要专款专用，由主管部门在适当的地方统一开挖等量的防洪库容并进行生态修复。
　　
　　库容的另一种准侵占形式就是建立生态调节坝或二级坝等，由于消落区生态建设、环境保护或经济开发的需要，在条件适宜的区域建设生态调节坝、二级坝等项目，必须立法明确这些生态调节坝库区或二级坝库区的法律地位及其与三峡库区的法律关系，生态调节坝或二级坝库区的法律地位是指这些二级坝区的所有权主体是谁，二级坝区的水体所有权人是谁，二级坝区的管理权归谁；经营权归谁。二级坝与三峡库区的法律关系是指二级坝区是独立于三峡库区还是隶属于三峡库区，三峡库区的防洪调水的效力是否及于这些二级坝等法律问题。
　　
　　笔者认为，二级坝的法律地位分两种情况：其一，如果二级坝是由三峡主管部门建造，并且在三峡库区国有土地征地范围内建造的，该坝的所有权主体是国家，表现为三峡库区主管单位；其二，如果二级坝的建设单位是地方政府，并且在三峡库区的国有土地征地范围内，即在三峡库区消落带内建造，这时，二级坝的所有权主体是地方政府，经营权主体是地方政府，管理权由地方政府和三峡主管部门分享，有关公益方面的管理权宜由三峡主管部门享有，例如，三峡防洪调水、蓄水、泄洪、消落区的管理、库区水环境污染治理，但三峡主管部门的管理行为尽可能地照顾二级坝的地方经济利益；除此以外的管理权，尤其是在二级坝的经营管理方面的权利宜由地方政府享有。
　　
　　二级坝与三峡库区的法律关系也相应地分为两种情况：其一，如果二级坝是由三峡主管部门建造，并且在三峡库区国有土地征地范围内建造的，二级坝区与三峡库区的关系融为一体，只有形式上的分离，没有实质意义上的分离；但是，在三峡主管部门将二级坝的经营权出让或出租给第三方时，二级坝的经营权划归经营权人，三峡主管部门在对库区管理时应当照顾到经营权人的经济利益，确因公共利益有损经营权人的经济利益的，应当给予一定得补偿，经营合同规定的除外责任除外。其二，如果二级坝的建设单位是地方政府，并且在三峡库区的国有土地征地范围内，即在三峡库区消落带内建造，二者之间的关系，笔者认为地方政府对二级坝区有相对独立的经营权，有关经营方面的法律关系地方政府占主导甚至独立地位，而除此以外的法律关系都应当隶属于三峡主管部门。
　　
　　五、三峡消落区的风险管制制度
　　
　　三峡消落区在运营过程中存在很多风险，诸如自然灾害风险、环境卫生风险、组织管理风险等，预防和处置这些风险关乎三峡消落区的安全与管理成败。
　　
　　（一）灾害风险管理
　　
　　三峡消落区间隙性水位涨落，容易导致基岩分化，山体滑坡，使道路塌方、村落被掩埋等灾害事件时有发生，因此，应当建立消落区自然灾害防治机制，成立专门的三峡库区自然灾害预防与应急机构，职责是监测库区，尤其是消落区山体、基岩的地质数据，监测其随水位消落情况下的数据变化，作相应的地质灾害的预报，作好地质灾害发生时的应急预案，当自然灾害，尤其是地质灾害发生时及时作出应急处置。
　　
　　（二）环境卫生风险管理
　　
　　当库水消落后，卫生主管部门及时监测消落区卫生防疫情势，对病原传播媒介进行卫生防疫处置，当流行性病发生传播时及时启动卫生应急处理机制。
　　
　　（三）组织管理风险
　　
　　三峡消落区的组织管理有传导效益，即牵一发而动全身，如，三峡坝前水位蓄水提高0.5米，消落区尤其是平缓消落区将会大片被掩没，库区数以万计的平缓消落区瞬间由陆地变为汪洋一片，这将事关千家万户的生命与财产安全，很多消落区的经济作物或其他存放物、储存物可能来不及收割或转移而被淹没，身处孤岛或无行为能力的人会因为来不及转移而被溺亡，很多低位消落区正在施工的工程因为来不及完工而前功尽弃，水位的消落或涨水导致库区航道改变，或消落区大型物件被淹没影响库区航道安全，这些都是消落区组织管理中存在风险，例如，自2008年9月28日零点三峡水库试验性蓄水以来，因水势上涨过快，正在施工的三峡消落带治理工程性项目——重庆开县水位调节坝工程受到影响，被迫全线停工，施工时间也将因此至少增加一年。同时还导致工程原右岸土石坝的设计方案、施工方案、进场交通、施工场地等都将发生重大变化，投资也将相应增加。
　　
　　对于这种组织管理风险的化解，必须建立严格的风险管理制度：针对三峡库区主管部门，要建立常态下的水位预告制度，紧急状态即非常态下的水位警告制度；就地方政府而言，应当建立水位消落常识的宣传制度，水位测量和标识设置制度，库区蓄水和水位消落信息的预告和警告制度，非常态即紧急情况下的水位上涨的通知制度等。明确三峡主管部门和地方政府在组织风险上的法律责任界定，确定民事和行政法律责任的界限。
　　
　　三峡库区主管部门对三峡库区的蓄水和泄水计划和进程有公告的职责，对紧急情况下的水位上涨有预告的职责；对地方政府而言，就三峡库区的蓄水和泄水情报有在本区域宣传告知和组织防范的职责。针对消落区的财物损失风险，依据国务院《长江三峡工程建设移民条例》第三十二条规定：“ 三峡水库消落区的土地属于国家所有，由三峡水利枢纽管理单位负责管理，可以通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用；但是，不得影响水库安全、防洪、发电和生态环境保护。因蓄水给使用该土地的移民造成损失的，国家不予补偿。”笔者认为，国家免于补偿责任的前提条件是： = 1 \* GB3 ①在三峡库区常态下的蓄水即冬季蓄水，夏季泄水，并且在蓄水前三峡管理部门具体通知蓄水日期和大致进程或泄水日期和大致进程。 = 2 \* GB3 ②在紧急情况下，即上游洪水来势凶猛，水位上涨非人力控制，同时三峡主管门作了及时公告和通知。针对那些可以紧急抢收而由于主管部门的疏于通知而受到损失的合法经营的财产，国家不能免于补偿责任，这一方面可以促进对消落区的合法合理利用，同时也是增加三峡主管部门或地方政府的管理责任。

 【作者简介】
曹树青，男，安徽青阳人，武汉大学中国中部发展研究院与环境法研究所联合培养博士生，安徽省社会科学院法学所副研究员，研究室主任，律师，主要研究方向为环境与资源法学。
 
【注释】
[1] 刘发国. 对三峡水库消落区管理和利用的思考 [J]. 重庆三峡学院学报. 2004年第5期.
[2] 涂建军等.三峡库区消落区土地整理利用[J]. 山地学报. 2002年第12期.
[3] 范小华等.三峡水库消落区生态环境保护与调控对策研究[J]. 长江流域资源与环境. 2002年第12期.
[4] 中华人民共和国国务院《长江三峡工程建设移民条例》
 
【参考文献】
本文为湖北省宜昌市兴山县县政府资助和委托项目成果之一。