发展漓江生态旅游的问题分析与法律对策

【摘要】生态旅游是一种可持续发展的旅游经济。在桂林开发生态旅游，有许多得天独厚的优势，美丽的漓江是桂林旅游经济发展的自然资本，但也存在季节性缺水、环境污染的威胁等问题。为此，有必要通过法律将生态旅游作为一个长远战略确定下来，并加强对公民进行环境教育。
【英文摘要】 Ecotourism refers to sustantible economic tourism. The development of ecotourism in Gulin, has advantage on scenery of lijiang ,which is important capital of tourism, but be weak in environmental problems such as season′shortage of water, environmental pollution Therefore, it is necessary to write down ecotourism strategy by law and to enforcement environmental education on citizen
【关键词】生态旅游；环境权；环境教育
【英文关键词】legal culture; environmental right; environmental education
【写作年份】2008年


【正文】
　　“生态旅游”，最早由世界自然保护联盟（IUCN）于1983年提出。20多年来，其内涵不断扩充，但有两个要点始终不变：生态旅游的对象是自然景物；生态旅游的对象不应受到损害。中国是一个旅游景点丰富的国家，旅游是增加国民收入的重要产业，但是由于以前许多景区片面追求经济效益，对旅游景点进行“掠夺式开发”，加上一些游客的不文明行为，景区生态遭到严重的破坏，使得许多旅游景点的可持续发展受到制约。生态旅游不仅可以促进景区的可持续开发，也反映了游客旅游消费质量的提高，因此，发展生态旅游是旅游业必须选择的经营模式。美丽的漓江是桂林得天独厚的资源，对漓江的生态旅游开发是桂林经济发展的持久战略，为此，需要分析漓江开发的有利与不利因素，探讨漓江可持续发展的生态旅游之路。
　　
　　一、生态旅游的产业特征
　　
　　长期以来，人们把旅游业看成一本万利的产业，以为大自然是取之不尽、用之不竭的“无偿资源”，于是旅游开发商对大自然进行拼命掠夺，宾馆、酒楼等大量服务设施占据了自然物生成的场所，游客将垃圾随处乱扔，景区变成了人们挥霍纵欲的地方。这种传统的旅游经济视盈利为目的，破坏了人与自然的和谐。旅游更多抱怨的是景区门票太贵、旅途疲劳、导游服务态度之差，而对旅游景点的美好印象却不多，留下“没来失望，来了更失望”的感叹。旅游业的发展方向何在，这是一个应该思考的战略问题。人类要发展，就必须找出经济、社会及环境相互协调发展的路径。生态旅游是以自然为基础，支持环境保护，进行可持续管理和环保教育的旅游。[1]生态旅游与观光旅游不同，观光旅游是走马观花，生态旅游是一种文化欣赏、休闲旅游，是在赏析大自然的美丽风光中达到人与自然和谐统一。发展生态旅游不仅是为了繁荣经济，更主要是可持续发展。自然环境是生态经济发展的资源，保护环境就是保护生产力。旅游在拉动经济发展的同时，对生态也构成了一定威胁，生态旅游是一条经济发展与环境保护配比最优化的经济模式。
　　
　　桂林自古享有“山水甲天下”之美誉，是中国乃至世界重要的旅游目的地城市。桂林风景秀丽，以漓江风光和喀斯特地貌为代表的山水景观，有山青、水秀、洞奇、石美“四绝”之誉，是中国自然风光的典型代表和经典品牌。旅游业是桂林的骨干产业，因此发展生态旅游是桂林经济发展的方向。
　　
　　环境作为一种商品,同任何其他商品一样,消费者应该付出对价。享受美丽风景是游客的环境权，但旅游中这种权利取得是要交费的。山川秀美的生态环境是经济可持续发展的前提，其自身还是经济发展的资本。根据现代经济学理论，资本分五大类：生产性资本、国际资本、人力资本、自然资本、知识资本。生产资本能增加有形资本积累和提高资本回报率，促进经济自由化；国际资本指大量吸收国际要素流入，实行贸易自由化和投资自由化；私人和政府投资人力资本，提供公平的教育机会，提高教育的潜在效益，保障穷人充分利用自己的人力资本；维系自然资本，保持可持续发展；知识资本提供社会生产进步的可能性。传统经济发展指标GDP忽略了环境因素，为此无论是国家、还是公民都付出了沉重代价，其真实国民财富因各种自然资源的损失而大打折扣。[2]
　　
　　由于环境资源是一种公共物品，大家自认为对资源都有使用权，个人对资源的损耗、枯竭不必承担相应的成本，因而自然资源被过度开发和利用，这种现象被经济学称为“公地悲剧”。生态环境资源作为一种非排他性却又有竞争性的公共资源，一个人的使用会对社会上其他人产生一定的外部效应，引起社会和私人纯价值的差异。在环保领域，“集体理性”和“公共选择”是必要的，环境保护这一对大家都有好处的行为，只能靠大家的齐心合力才能做到，而理性人“搭便车”的本性使集体理性难以实现。根据公共物品理论，只有由政府出面通过对使用环境公共物品的人收取费用，才能持续保障为市场提供其不能生产的公共物品。所以，国家应采取必要的经济、行政、法律手段使旅游市场向生态旅游方向发展。
　　
　　二、发展漓江生态旅游的问题分析
　　
　　美丽的漓江不仅养育了桂林人，也以其秀美风景吸引着海内外游客前来旅游。在旅游业繁荣的背后，漓江旅游是否能持续发展，也是一个隐忧。这主要表现在如下几个方面：
　　
　　首先是缺水。漓江流域水资源虽然相对丰富，但降水和径流时空分布极为不均，既有洪涝威胁、又会严重缺水。近几十年来，漓江桂林水文站最小瞬时流量的多年平均值一直保持着13 m3/s这一数值。但随着社会经济的迅速发展和人口的不断增长，对水资源的需求急剧加大，如若在最小流量3.8 m3/s的情况下，仍大量抽取漓江水，漓江将可能因“工程性缺水”而出现“断流”， “旅游性缺水”而 “断航”。漓江上游虽然有猫儿山、海洋山、青狮潭三大水源林，但现今森林质量有所下降，水源林结构不合理，涵养水源功能减退。因此，将增加漓江枯水流量的主要希望寄托在上游水源林的增加和保护之上。漓江源头猫儿山自然保护区几年来完成防护林人工造林94.67km2。它对于枯水期河道流量的影响是客观存在的。漓江上游水源林区森林质量有所下降，漓江在枯水期最小流量为每秒3.8立方米，但目前仅桂林城区用水量高达每秒7立方米。[3]除水源林因素外，漓江水量减少的原因还有周边湿地的严重萎缩。如近郊的会仙湿地，从上世纪50年代的20余个、面积达25平方公里的湖塘，萎缩成只有6平方公里的几个湖塘。湿地是处于水陆过度地带的特殊自然综合体，具有调节径流的功能，湿地的减少威胁着漓江生态旅游的发展。
　　
　　其次是环境污染。漓江山水旅游带来当地经济发展的同时，各种污染引起了环境的恶化和生态系统的破坏。在桂林市，光引起排污的餐饮业就有3000多家，其中还不包括排污企业。目前桂林市区有5个污水处理厂，每天实际处理的污水为13.8万吨，仅占排污总量的40%。漓江流域各县、镇都无污水处理厂。各县城、乡镇都不同程度地在沿江两岸过度开发旅游、餐饮业。水库和上游进行网箱养殖，引来水体富营养化。除了水葫芦疯长，福寿螺也从兴安至阳朔沿江疯长。漓江流域面临生态恶化和物种灭绝的巨大风险……　[4]桂林市政府对漓江污染治理还是很重视的，1984年桂林市人民政府就漓江列入城市总体规划，先后制定和实施了《关于加强漓江旅游船排污管理的暂行规定》、《关于加强漓江游船餐饮的管理规定》等一系列措施，从管理制度上严格规范，杜绝污染源的产生。同时投入大量资金整改污染治理的硬件设施，保护漓江水质。经过30多年的综合治理，漓江水环境质量明显提高，上游干流、支流和阳朔境内段漓江水质良好，均符合《地表水环境质量标准》有关要求。但由于涉及多个部门对漓江“齐抓共管”，国家法律对环境管理责任承担又不明确，环境管理难以协调，漓江污染源治理也就难以根绝。比如说，漓江的船舶污染，属于海事部门管辖，但也归环保部门管。漓江沿岸开河口、挖沙等行为，除了归水利部门管，矿产部门也“有份”…… ，“多头管理”导致难执法。再如:按照法律规定，设区的市要进行规划环保评价，可在企业没有进行环保评价的时候，就出现卫生、工商就已发证，银行也早已放贷的情况。如果企业造成环境污染，就无法确定由谁来承担责任。
　　
　　第三，国家环境管理与公民环境权的协调问题。什么是环境权？1969年的美国《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为， 每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”1970年在东京召开关于公害问题的国际座谈会，会后发表的《东京宣言》第5项指出：“我们请求， 把每个人享有其健康和福利等要素的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”环境权首次得到国际上的承认是在1972年6月联合国召开的人类环境会议， 会议通过了《人类环境宣言》。 1972年6月联合国召开的人类环境会议，会议通过了《人类环境宣言》。该宣言宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”从这些国际性文件看出，公民环境权是一种新型的权利，它的实现需要国家的积极给予和作为。桂林市民和游客在享受漓江风景时，应该遵循政府对漓江保护的规定。另一方面，政府也要为市民和游客服务，公民有享受他们环境权的资格。可在现实生活中，这二者有时难以协调。例如，景区对市民与游客收费标准的协调，居民生活排污与景区环境保护的协调，景区软硬件建设与居民住所迁移的协调等诸多问题，这都是发展漓江生态旅游必须考虑的问题。
　　
　　三、发展漓江生态旅游的法律对策
　　
　　漓江是桂林旅游的生命线。漓江的保护、治理和利用，关系重大。保护漓江，需要坚守，要让漓江的水世代碧波荡漾；发展漓江生态旅游，是巧用漓江。在“守”与“用”之间，需要政府、市民、旅行社、游客有所“为”和“不为”，尤其是政府的科学合理的“为”与“不为”，更是漓江生态旅游成功与否的关键：
　　
　　首先是坚持科学发展观、重视漓江环境综合治理。
　　
　　桂林市政府为维护漓江生态旅游的循环，2000年申请了世界银行贷款项目——《桂林漓江环境综合整治》，到2007年该项目竣工验收，项目总投资4.5亿元，其中利用世行贷款约2927万美元。该项目主要是针对漓江存在季节性枯水、水质污染、水土流失等环境问题，通过采用补水、治污、植树、小区环境改善和机构加强等综合治理措施，从而达到保护漓江水源、改善漓江流域生态环境、调节漓江水量、促进桂林市经济社会可持续发展的目的。这个世行贷款项目共分为污水治理、漓江补水、小区改善以及机构加强４大类。该项目的竣工，将极大地改善漓江环境状况，对桂林旅游业的发展起到积极的促进作用。[5]除争取世界银行支持外，桂林市还得到了国家林业局、旅游局等部门的支持，成功启动了珠江流域防护林体系工程建设的重点工程、漓江补水疏浚工程，等。这一系列项目的实施，为漓江综合治理提供了资金、人力、政策等方面的支持。但漓江综合治理是一个永久性的工程，其资金、人力、政策等应具有可持续性，如何协调经济发展与环境保护，始终是桂林发展的难题。生态旅游是经济与环境协调发展的一种模式，政府一方面为增加财政收入需要将旅游产业做强、做大，另一方面需要对环保投入稳定的财政资助，在国家没有开征旅游税和生态补偿基金不足的情况下，仅凭地方政府的财力、人力与决策是难以为继的，因此，要通过申报世界自然文化遗产和国家自然保护区等方法使漓江生态旅游作为长远战略得到国家法律的保障。
　　
　　其次是完善生态旅游的法律体系。
　　
　　要守住漓江的美丽山水，关键在于“法治”，要用法律确定生态旅游战略，用法律引导和管理生态旅游。由于我国还没有《旅游基本法》和《自然保护区法》，国家对生态旅游的管理还处在依靠法规、条例、政策阶段。对保护漓江而言，目前可依靠的除了全国性的法律法规，还有广西的3部地方法规：《广西壮族自治区环境保护条例》、《广西壮族自治区风景名胜区管理条例》和《广西壮族自治区实施中华人民共和国水法办法》。对漓江的保护而言，这些法规仍显不够。2007年11月17日至18日，中华全国律师协会环境与资源法专业委员会、广西律师协会环境与资源法专业委员会的2007年年会在桂林召开。来自全国各地的律师，国家环保总局、自治区人大、桂林市环保局的有关负责人，以及广西高校多名志愿者等，共同宣读了会议通过的《漓江宣言》，呼吁立法保护漓江。他们认为：漓江要找到更加明确的“护身符”，至少应由自治区人大或者人大常务委员会，制定地方性法规《漓江环境保护条例》，在桂林市设立高级别的漓江环境保护执法机关，综合行使保护漓江流域的政府职能。[6]笔者认为：立法除了保护物质性的生态环境外，尤其还应该重视非物质性文化遗产的保护。在生态旅游中，对非物质文化遗产的欣赏是重要的内容。生态旅游注重自然区域，强调生态旅游产品或服务必须是以体验大自然为核心的。同时，也强调让游客享受文化体验，或者其他乐趣（如摄影），这一点将生态旅游产品同单纯的自然旅游或文化旅游或探险旅游区分开来。文化是旅游之魂，历代先人在漓江两岸留下了众多人文与历史遗迹，与桂林山水融为一体。离开特色民俗文化，旅游产品不可能具有长久的生命力。
　　
　　第三是对公民进行生态旅游的教育。
　　
　　完备的法律当然是生态旅游发展的保障，但徒法不足以自行，还需要对公民进行环境教育，政府是公民教育的首要义务承担者。为促进漓江生态旅游的发展，政府要以建设资源节约型、环境友好型社会为总体目标，在全市树立建设环境伦理的价值观念，积极推进有利于生态旅游的生产方式、生活方式、消费方式，促进社会各方面采取有利于生态旅游的决策和行动。建立绿色的、节约的消费体系，引导广大市民和各地游客形成科学环保的生活习惯和消费行为，共同呵护漓江的山山水水。笔者建议：在法律、法规、制度等规范性文件中规定政府、旅行社、导游的环境教育义务，并作为一项业绩考核指标规定下来。
　　
　　旅行社和导游是生态旅游教育的直接实施者。在生态旅游中，旅游服务者与游客的关系不仅是一般经济性服务，还是教育关系，这就需要高素质的旅游专业人才。他们不仅了解漓江的地理、民俗、文化，还应具有环境美学知识，一定的教育技巧，能引导游客在欣赏漓江自然风景的同时遵守生态旅游规范，也能愉悦的学习漓江文化。生态旅游还是游客自我教育的过程。生态旅游的目的更多是为了放松紧张身心忙碌，享受自然之美、人文之美。生态旅游是一种满足人们精神愉悦的审美体验活动，它有助于游客确立正确的价值观、生态观。生态美是天地之大美、自然之大美，也是人与自然和谐相处之大美。人对这种大美的体验，必须由主体人与自然客体融为一体，情景交融。游客通过摄影、写生、自然探究等活动，充分感悟和审美自然，也就会自觉禁止破坏生态环境的行为。我们既要让漓江能长远地为经济的发展提供资本，又要为市民和游客提供一个优美舒适的漓江风景。
 
【作者简介】
余俊，桂林电子科技大学，法律系， 541004。

 【注释】
[1] 李锦,等：西部生态经济建设[M].北京:民族出版社.2001:134
[2] 胡鞍钢：中国经济如何由黑色GDP向绿色GDP转变[R]，中国环境科学学会2005年学术年会报告
[3] 郭纯青等：推进漓江流域综合治理，构建漓江流域水环境安全[A].2005年环境科学协会论文集[C]，中国环境出版社,2005:1217-1218
[4] 黎品玉、黄志军：立法保护漓江延续它的美丽[N].法治快报,2007-12-14
[5] 卢清建史翠英：漓江环境综合整治世行贷款项目全部竣工[N].广西日报,2007-12-27
[6] 刘桂丹：全国律协环资委通过《漓江宣言》[N].桂林日报,2007-11-20