新《义务教育法》五论

内容提要: 《义务教育法》在实施整整20年后终于进行了大修大改，它在对我国义务教育的定性、财政安排、均衡性和法律责任制度等诸方面的规定超过了学界的预期。值新《义务教育法》实施之际，本文对它是否承载了民众的期待、是否能建立真正意义上的义务教育、真正免费的义务教育、真正公平的义务教育及能否得到实施等诸问题发表拙见，以飨读者。 　　2006年6月29日，全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了新修订的《义务教育法》。与1986年相比，新法无论从立法目的、立法原则，还是立法结构和立法内容，几乎是重修。
　　一、新教育法一论：它是否源于公意
　　一部制定良好的法律应该是公意的体现，立法(制定新法)如此，修法更是如此，而且，惟有代表公意的法律才有可能得到普遍的遵守。1986年7月1日实施的《义务教育法》是20世纪80年代中叶大力推进初等教育和中等教育之众望所归，它使我国建立起世界上规模最大的义务教育体制，并使我国人均受教育年限从1985年的4.3年增长到2001年的8.1年。经过20年的变迁，我国政治、经济、文化和教育等情况发生了巨大的变化，原法已不能反映和适应现阶段义务教育发展的需要，重修呼声渐高。[1]近1/4人大代表连续3年为一部法律的修订提出议案，这在全国人民代表大会的历史上是罕见的。2004年6月，教育部将《义务教育法(修订送审稿)》报请国务院审议。2005年6月，国务院法制办在对送审稿进行三次修改的基础上，形成《义务教育法》修订征求意见稿，并就征求意见稿向曾提出过议案、提案的740名全国人大代表、44名全国政协委员以及有关中央单位、地方政府、义务教育学校和专家学者征求意见。2006年1月21日，国务院常务会议讨论通过《义务教育法修订草案》，提请全国人大常委会审议。经十届全国人大常委会第二十次和第二十一次会议审议，第二十二次会议终获通过。
　　新《义务教育法》在修改的过程中，曾进行了多方面较大规模的讨论，笔者也曾应邀参加了讨论。人们普遍认为它在很大程度上表达的民意超过了学界的预期，是“一部有历史性突破的良法”。[2]而一部承载公意的法律民众除了拥戴它的颁布以外，对它的实施更充满期待。
　　二、新教育法二论：新《义务教育法》能否建立真正意义上的义务教育制度
　　作为《义务教育法》调整对象的义务教育的表象和内核是什么?义务教育中的义务究竟是谁的义务?从现代世界各国所建立的义务教育制度来看，义务教育表面上表现为每一个适龄儿童和少年都必须接受国家规定的最低限度或程度的教育，但其实施在于国家应为每一个适龄儿童和少年提供接受最低限度或程度教育的机会，故义务教育中的义务本质上不在于受教育者，而在于国家。新《义务教育法》第2条将义务教育定义为“国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育”，并把义务教育定性为“国家必须予以保障的公益性事业”。同时，新《义务教育法》第4条对保障适龄儿童、少年接受义务教育的义务进行了合理的配置新《义务教育法》明确义务教育是公益性事业和义务教育的义务性对于我国义务教育的大力发展具有重要的决定作用。首先，在义务教育法律关系中，接受义务教育的儿童、少年是权利主体，国家、家长和社会是义务主体，国家实施义务教育的目的是努力保障适龄儿童和少年接受义务教育权利的实现，而不是对他们实施强制性教育。这就决定着我国现在和未来举办的义务教育必须以接受义务教育的学生为本，所有的义务教育活动必须围绕促进和保护适龄儿童和少年的义务教育权来进行和展开。其次，《义务教育法》在承认发展义务教育是国家、家长和社会义务的前提下，对三者所承担义务的范围作出了明确的划分，这将防止在实施原《义务教育法》中发生的互相推卸责任现象的出现，并在实际发生推诿事件并造成后果时，依法追究相关部门和人员的法律责任。最后，由于义务教育的义务性建立在新《义务教育法》对义务教育公益性的定性上，这就决定义务教育是纯粹的公共产品，它不具有任何经济上的盈利性，这为规范国家、社会和学校举办义务教育的行为提供了法律依据，同时，它有利于动员全社会关心和支持义务教育的发展。
　　尽管新《义务教育法》第4条在规定“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利”的同时，也规定了“履行接受义务教育的义务”，但应该指出的是，这里的义务与国家、家长和社会所承担的义务不是一个水平上的义务，它只是适龄儿童、少年享有和行使义务教育权时附随的义务，鉴此，新《义务教育法》并没有对这一义务具体化，也没有规定对违反这一义务所应承担的责任。很长时间以来，我国法学界对受教育权的性质争论不已，有的学者认为，受教育权是权利和义务的复合体，有的认为，受教育权只能是权利，而不是权利和义务的复合体，更不是义务。近年，研究受教育权的专家和学者，如张庆福、龚向和等均认为，受教育权只能是权利。[3]
　　三、新教育法三论：新《义务教育法》能否建立真正意义上免费的义务教育
　　联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第13条规定：“初等教育应属义务性质并一律免费”。《儿童权利公约》第28条规定：“缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上实现此项权利，缔约国尤应：(a)实现全面的免费义务小学教育”。尽管上述国际法文书仅要求各国对初等教育实施义务教育，并对义务教育实行免费，但从世界义务教育发展的实践来看，无论是义务的初等教育还是义务的中等教育均是免费的教育。尽管世界各国在实行义务教育时对于免费的范围不尽一致，如加拿大和法国等国家对义务教育实行了“书包”教育，即家长仅须为接受义务教育的子女购买上学所需的书包，其他费用一律由国家承担，但是，免除义务教育所需的学费和杂费已是世界通行的做法。虽然我国原《义务教育法》第10条规定对义务教育实行免费，但免费的范围仅及于学费，并没有规定对义务教育实行完全的免费，而且不但没有实现国际通行的真正意义上的免费，反而出现了“搭车收费”和乱收费，且该种怪象在过去的几年时间里愈演愈烈。个别地方甚至将从接受义务教育的学生手中收取的费用用作发放教师的工资，在民众关于价格和收费的投诉中，对义务教育乱收费的投诉占到近30%。近年，义务教育中的乱收费问题逐步成为群众意见最集中的问题之一，并引起了社会各阶层的广泛注意。新《义务教育法》的颁布和实施将使我国实现真正意义上的免费的义务教育，并使我国从根本上治理义务教育阶段乱收费的顽症。新《义务教育法》在总则第2条明确规定，“实施义务教育，不收学费、杂费”，并规定，“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”。在确立义务教育为真正免费教育的基础上，新《义务教育法》用了整整一章(即第六章)计9个条文(第42条至50条)对“经费保障”问题进行了制度性安排。依照这一制度性设计，义务教育所需经费将由国务院和地方各级人民政府纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放;国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长;学校的学生人均公用经费基本标准由国务院财政部门会同教育行政部门制定，并根据经济和社会发展状况适时调整;制定、调整学生人均公用经费基本标准，应当满足教育教学基本需要;省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准;义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制;农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担;地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列;国务院和省、自治区、直辖市人民政府规范财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付，支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入，地方各级人民政府确保将上级人民政府的义务教育转移支付资金按照规定用于义务教育;国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金;义务教育经费严格按照预算规定用于义务教育，任何组织和个人不得侵占、挪用，不得向学校非法收取或者摊派费用;县级以上人民政府建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度。
　　从新《义务教育法》的上述规定看，我国将打破以往义务教育经费投入不足、增长缓慢和投入主体不明的状况，并从源头上治理义务教育乱收费问题。在新的义务教育经费保障制度中，义务教育经费已经纳入国务院和地方政府的财政预算和实行预算单列，由国务院和地方政府根据职责共同负担，并由省、自治区和直辖市人民政府负责统筹。农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院的规定分项目按比例承担。对于这一制度设计，人们普遍认为，它有利于真正解决发展义务教育的经费问题或“瓶颈”，正如教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵所言：“应当说，中国作为一个发展中国家，在制度设计和经费保障上已经尽到最大的努力。”