农民宪法权利的平等保护初探

【摘要】从人格尊严出发，农民人权的核心内容是平等权和公平对待权，农民宪法权利的平等保护对于农民人权的保障具有关键性的意义。虽然农民宪法权利的平等保护不可避免的会要求国家在各方面，包括财政，进行大量的投入，但这并不意味着农民人权保障与国家发展之间存在着矛盾。相反，农民宪法权利平等保护的实现将从政治、经济、文化等各方面促进国家的发展。
【关键词】农民平等权；农民人权；发展
【写作年份】2010年


【正文】

引言

作为我国人口中所占比例最大的一个群体，农民在宪法权利的保障和实现上所处的不平等地位有目共睹，而这种在宪法权利保障上的不平等又极度的拉大了由于户籍制度的存在所造成的城乡之间在经济、政治、文化等各方面的差距。要消除这一“基于出身的不平等”，农民宪法权利的平等保护就亟待加强。但是，无可回避的是，由于农民宪法权利的平等保护不仅仅要求国家对农民的相关宪法权利不予侵犯，更要求国家通过积极做为来实现农民的平等权，这就不可避免的要求国家在政治、经济等方面进行大量的投入。在这种情况下，难免产生加强对农民宪法权利的平等保护是否会妨碍国家发展的担忧和疑虑。故而，我们不仅需要对农民宪法权利的平等保护的重要性形成正确认识，更需要对农民宪法权利的平等保护与国家发展之间的关系形成正确认识。

一、农民宪法权利的平等保护：农民人权的核心内容

根据笔者所掌握的材料，农民人权这一概念的最早提出是在2001年。在《从国家农民向社会农民的转变看农民人权的发展》一文中，岳悍惟提出了“农民人权”的概念，并认为国家农民状态下农民人权是非常有限的，而社会农民状态下则实现了农民人权的完全享有。[①]然而，遗憾的是，该文没有对农民人权的概念和内容作出明确交代，笔者只能从字里行间推测作者认为平等与自由构成了农民人权的最主要的内容，并且自由的重要性尤甚于平等。同时，作者也非常重视农民人格的平等，认为正是由于实现了国家农民向社会农民的转变，使得农民具有了与其他社会成员平等的人格，才使得农民的完全人权主体地位得以确立——而这一点甚至比权利更为重要。[②]此后，虽然亦有数篇论文论及农民人权问题，但鲜有对“农民人权”给出清晰定义者，而只是笼统的将农民人权视作农民所应享有的权利的统称，即普遍人权在农民这一特定主体上的表现。目前可从中国知网上查到的唯一一篇对农民人权作出了清晰定义的文章[③]是这样定义农民人权的：“农民人权，是保障农民的尊严，发展农民的人格，实现农民的价值，在道德上、社会上、法律上，应该得到承认或已经得到承认的平等的、自由的生存权与发展权等一切权利的统称”；在农民人权的内容上，作者认为“农民人权包含着两个层面”，即普遍人权和农民所特有的人权，而在农民所特有的人权中作者似乎又认为以生存权为其最主要的内容。[④]

农民人权概念的提出无疑具有积极意义。正如有学者早已指出的，之所以要将农民权利保护提高到人权的高度，而不是停留在宪法权利的高度，是因为“农民人权”通过将“农民”这一特定群体还原为“人”，从更高的价值层面上肯定了农民作为具有与其他社会成员平等人格的“人”所应具有的权利，[⑤]这种权利不因其身份、社会地位、居住区域等的不同而不同。也正是因为农民人权的概念具有如此重要的意义，才更需要明确农民人权的确切内涵及其有别于普遍人权之处，否则这一概念就将失去存在的基础。从上文介绍中可以看出，目前在涉及这一问题的少数几篇文章中存在这样两种观点：（1）农民人权以平等权和自由权为其主要内容，其中自由权较之平等权更为重要；（2）农民人权的核心内容是生存权。这些观点虽有一定的道理，但却都没有抓住问题的根本，因此未能道出农民人权的本质。

笔者认为，要明确农民人权的内涵及性质，就必须从人格尊严出发来分析农民人权。在现代宪法观念下，所谓人权就是“人作为构成社会之自律性质的个人，为确保自由与生存，维护其之尊严性，因而作为前提而得到承认的、人为此当然所固有的一定必要之权利”，人权的正当性根源也就在于“人所固有的尊严”。[⑥]同样，农民之所以享有农民人权也正是在于其与其他社会群体一样具有“人所固有的尊严”，而这种尊严不因主体之身份不同而有损减损，亦绝对不容侵犯。而从农民人权保障的现实情况来看，其根本的症结就在于“农民”这一群体的人格尊严受到了克减。本来，“农民”只是在户籍制度存在的基础上，基于一国公民所（登记的）居住的区域所划分出的群体；“农民”与“市民”（城市居民，而非“市民社会”之“市民”）的划分最多只应存在于经济和政治领域，而不应进入法学领域，尤其是不应进入公法学领域。然而我国存在的一个不争的客观事实就是存在“农民”与“市民”这两个泾渭分明的群体，“农民”在实际上被视为“二等公民”，在政治、经济、社会文化等一系列权利上都遭受了极为严重的不平等对待。[⑦]而所有这些不平等对待实际上都源自于对于其作为“人”的人格的贬低，源自于对农民的人格尊严的减损。因此，无论是从人格尊严的角度来看，还是从农民人权保障的现实情况来看，农民人权的实质内容都应该是“处于弱势地位的农民群体应该享有的作为人的平等权利和公平对待权利，以及为抵消其固有弱势带来的不利影响而确保与其他群体（市民）平等的享有人的尊严，要求国家、社会给予其差别对待和差别补偿的权利”，[⑧]归根结底，其核心内容就是平等权。而作为人权的平等权反映在宪法上，就是农民宪法权利的平等保护。[⑨]由此我们可以断言：农民宪法权利的平等保护为农民人权的核心内容，实现农民宪法权利的平等保护是完善农民人权的必经之途。

二、实现农民平等权的法律途径

针对目前农民平等权保障上存在的现实问题，笔者认为大体上应该通过以下几个途径来实现对农民平等权的有效保障：

第一，纠正法律层面上侵犯农民平等权的条文或单行法。这又包括纠正如下几个层面的问题：1. 宪法层面的不平等对待。尽管我国宪法第23条第2、3款分别对公民的平等权及国家对人权的普遍保障作出了规定，但是宪法第43条第2款以及第44条[⑩]却明确地将作为“劳动者”一员的“农民”排除在休息权及退休保障权的主体之外，默认了对农民与城镇职工的不平等对待，这不能不说是宪法文本所存在的极大瑕疵；2. 政治权利上立法的不平等对待。如我国《选举法》第12条第1款明确规定农民每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数；同时，尽管在该法同条第2款作出了例外性规定，允许在特定情况下将这一比例缩小至1:1，但是在该法第13条又明确规定“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数”，从而明文排除了在直辖市、市、市辖区中对农民与城镇居民在选举权上的平等对待。上述条文与我国宪法第23条第2款、第34条存在明显的背离，应予修改。[11]3. 劳动权上立法的不平等对待。首先，《劳动法》第2条将农民排除在适用该法的“劳动者”之外，并在第12条将“不因社会身份的不同而受歧视”排除在外，从而使农民在包括就业权在内的劳动保障权上广泛的失去了平等对待的法律基础。相应的，1994年劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》、上海市的《劳动手册》、1991年河北省人民政府颁布的《河北省农村和外埠劳动力进城务工管理办法》、1995年北京市颁布的《北京市外地来京人员务工管理规定》等均包含了对农民在就业权上的歧视对待。对农民劳动保障权上的立法空白也在相当大的程度上加剧了相关领域的不平等现象。4. 福利权上立法的不平等对待。如《失业保险条例》将享受失业保险的主体限定为城镇企业事业单位事业人员，而将农民排除在外，并且在该条例第21条规定：“单位招用的农民合同制工人连续工作满１年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。”从而使得农民在失业后只能得到一次性生活补助而非失业保险。类似的，诸如养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险等制度均未能平等的覆盖农民这一庞大的群体。因此，要实现对农民宪法权利的平等保护，首先就必须对上述违反平等权的法律、法规等进行修改，使得农民的平等权首先能够得到法律层面上的充分支撑。

第二，纠正将公民权利的分配依附于户籍制度的做法。学界普遍存在一种观点，认为要实现农民人权的保障、改变城乡二元结构，关键就是要取消户籍制度。实际上，作为一种人口登记、统计人口信息和证明居民身份的手段，户籍制度本无可厚非；但是一旦户籍成为了对公民进行区别对待的标准，这种制度就侵犯了公民的平等权，构成了违宪。而自1958年制定《中华人民共和国户籍登记条例》将我国公民分为“农业户”、“城镇居民户”并限制了人口的自由流动之后，基于户籍登记（社会身份）的不平等就广泛的取得了合法性的面纱，户籍制度也成为了公民宪法权利不平等分配与保障所依附的最主要载体。因此，笔者同意这样的观点：“（农民人权保障中）关键的问题绝不是户口簿上面取不取消‘农业户口’或‘非农业户口’这几个字，而在于户口簿上的任何一个字都与人的权利的多寡、身份的高低不相干。”[12]要实现农民的平等权，就必须消除不平等对待的根源、消除将这种不平等对待加以合法化的基础。因此，要实现农民宪法权利的平等保护就必须纠正将公民权利的分配依附于户籍制度的做法，否则，即使我们对与平等权相冲突的法律、法规等进行了修改，农民的平等权也仍将难以得到切实保证。

第三，填补农民平等权保障上的立法空白。例如在结社权方面，与作为城镇居民的劳动者拥有《工会法》对其相关权利进行保护的情况相对应，农民相关权利的保障却一直处在法律缺失的状态，立法机关就应尽快纠正这种由立法不作为造成的不平等对待，制定《农会法》对农民的结社权予以充分保障。此外，如上文所述，我国在农民在劳动权及物质帮助权等方面也存在着大量的平等保护上的立法空白。针对这一情况，我国应尽早建立起将农民涵盖在内的完善的社会保障制度，实现我国公民在社会权上的平等对待。

实际上，除了法律层面上的不平等对待外，在社会现实中还广泛的存在着侵犯农民平等权的现象。例如，在各地公务员招考和事业单位招考中，大量存在着将招考对象限定为城镇居民（有些地方限定为本省/市城镇居民）的现象，这就在担任公职的权利及就业权上对农民构成了歧视。此外，在受教育权上针对农民的歧视现象也是极为严重的。长期以来，我国无论是在教育经费的投入还是在师资力量的配备上都严重向城市倾斜，从而使得农村地区的教育基础设施条件及教育水平都远远落后于城市。同样的，进城务工的农民的子女也只能就读于办学条件较差的农民工子女学校。联系到农民在政治、经济、文化等方面长期的弱势地位，笔者认为在实现农民宪法权利的平等保护上除了上述3个途径外，还需要特别注意以下两点：1. 加强对农民平等权的司法保障。由于我国目前尚不承认法院有权在审判案件时得直接以宪法条文为判案依据，因此，在没有具体的法律为农民的平等权提供保护的时候，如何为农民平等权提供有效的司法保障就成为了目前亟需解决的问题。从宪法的法律性出发，考虑到宪法的司法援引与宪法司法审查之间的本质区别，[13]笔者认为宜在坚持全国人大及其常委会的宪法解释权的基础上承认宪法的司法援引，以有效的解决这一问题。2. 如同美国的“纠偏行动”（affirmative action）一样，我国在保障农民的平等权时不仅应保障其形式平等，还应保障其实质平等；不仅应保障其现时的平等，为了纠正历史上对农民的歧视所累积形成的农民的弱势群体地位，使农民能够真正成为与城镇居民平等的中华人民共和国“公民”，还应该在法律及政策上对农民予以适度倾斜，做出适当补偿。[14]例如在受教育权的问题上，除了在财政投入、师资人员配备等方面向农村适度倾斜外，还可以考虑对农民的子女在入学、升学，包括高等教育入学上适当降低门槛或在名额分配上适当倾斜，以实现农民受教育权上的实质平等。

三、农民平等权的实现与国家发展的良性互动

农民宪法权利的平等保护的实现，尤其是农民实质平等权的实现与适当补偿无疑不能仅仅依靠法律条文的制定，还需要国家财政上作出一定的投入。从这个角度看来，农民平等权的实现与国家发展之间似乎存在着一定的矛盾，从而难免会产生加强对农民宪法权利的平等保护是否会妨碍国家发展的担忧和疑虑。实际上，加强农民宪法权利的平等保护不仅不会阻碍国家发展，二者之间还构成了一种良性互动关系。一方面，国家在政治、经济、文化等方面的发展将从各方面提高农民人权的保障水平，从而促进对农民宪法权利的平等保护；另一方面，保障农民人权、促进农民权利的平等保护，也是解决农民问题、促进经济、社会和谐发展的根本保证。鉴于对于前者较为容易达成一致，本文将着重对后者进行分析论证。农民平等权的实现对国家发展的促进作用主要表现在以下3个方面：

1. 农民平等权的实现将有力促进国家的政治发展

推动国家政治发展的核心就是推动社会主义民主政治的发展。根据党的“十七大报告”，推动社会主义民主政治的发展主要包括扩大人民民主、发展基层民主、全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家、壮大爱国统一战线，团结一切可以团结的力量、加快行政管理体制改革，建设服务型政府、完善制约和监督机制等，[15]同时完善和发展社会主义民主始终不能偏离的一点就是坚持和完善人民代表大会制度。农民宪法权利的平等保护，尤其是政治权利的平等保护的实现对于人民代表大会制度的完善，进而对于社会主义民主政治的发展具有重要的作用。

首先，促进农民政治权利的平等保护，尤其是选举权的平等保护有利于促进人民代表大会制度的完善。只有在每一个公民平等享有、行使选举权与被选举权的基础上产生的人民代表大会才是真正代表人民的国家机关，因此农民选举权的平等保护可以说是坚持和完善人民代表大会制度的基础。大概正因为此，党的17大报告才会 “建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。

其次，促进农民政治权利的平等保护，尤其是基层自治权的平等保护有利于促进基层民主的发展。近年来，尽管城镇社区基层民主也取得了长足的进步，但是农村基层民主建设的发展已经成为了促进我国基层民主发展、进而推动社会主义民主政治发展的主要动力。例如，近年来各地村委会的选举和运作逐渐走向规范、成熟，不仅推动了农村基层民主建设，而且培养和锻炼了农民参与政治决策的法律意识和能力，为民主政治的发展打下了良好的基础；又如，2008年以来在四川成都地区出现的农村基层民主新形式——村议事会也是加强对农民政治权利保障的产物，[16]从一定程度上体现了民主制度与中国现实国情的结合。当然，在各地农民大量涌入城市务工的背景下，我们还需要对新形势下农民政治权利的平等保护进行深入研究，使其得到有效保障。

第三，促进农民政治权利的平等保护有利于促进建设服务型政府、完善制约和监督机制。只有实现了农民政治权利的平等保护，农民这一弱势群体在议事机关——人民代表大会才有了表达自己意志和利益的渠道，同时也才有了对抗权力侵害的有力手段。就目前各级人大代表的组成比例来看，农民的利益远无法得到有效表达，反应在社会现实中就是农民的利益更为容易受到侵犯，而且在其利益受到侵犯的时候，除了信访，农民几乎别无监督和制约权力的有效途径。实现农民政治权利的平等保护将能从基础上使农民取得表达观点的渠道，从而对政治决策产生影响，并形成对权力的有效监督和制约。

2. 农民平等权的实现将有力促进国家的经济发展

据国家统计局公布的统计数据，2006年农业人口占据了我国总人口的67.47％，[17]农村人口占据了我国总人口的56.1％。[18]虽然随着城镇化及人口流动，农村人口占我国总人口的比例有所下降，但2008年这一比例仍然达到了54.3％。[19]因此，在我国农民始终占据着人口的大多数，农业的稳定及农村的发展始终是我国经济建设推进的基础。这一点在2008年金融危机下得到了生动的体现。金融危机来袭后，为稳定国内经济，国家采取了一系列拉动内需的政策，而其中非常重要的一项措施就是“家电下乡”，其实质就是挖掘农民的购买力，从而实现以拉动内需确保经济增长的目的。据测算，连续四年在全国农村仅对彩电、冰箱、洗衣机、手机四类产品实施“家电下乡”即可累计拉动消费9200亿元。[20]农村对于全国经济保持稳定的意义由此可见一斑。然而，农业的稳定及农村的发展除了需要国家制定正确的经济发展策略外，还需要国家对农民各方面宪法权利，尤其是经济权利提供平等保障。相应的，农民宪法权利平等保护的实现也将有力的促进国家的经济发展。

首先，对农民公平受偿权的平等保障有利于促进国家经济的发展。农民公平受偿权的平等保障主要要求以下两个方面权利的保障：农业产品上的公平受偿权与农民工的公平受偿权（同工同酬）。长期以来，农业产品的价格相对于工业产品的价格一直处于较低的地位，“以农养工”成为了我国独特的经济发展模式；[21]而农民工在劳动权的平等保护上的一个重要问题就是同工不同酬，农民工的工资明显低于从事同一工种的城镇职工，在有些地方甚至低于最低工资水平。[22]只有农民的公平受偿权得到平等保障，才能够巩固和提升农民的购买力以及进行农业（包括其他行业）投资或扩大投资的能力，从而为国家经济的发展提供坚实的基础和保障。

其次，对农民就业权的平等保障有利于促进国家经济的发展。如前文分析，农民在就业权上受到了普遍的歧视。这不仅表现在限制农民的流动和就业的条件上，还表现在农民的就业结构上。统计结果显示，农民的就业集中在3d行业（difficulty, dirty and dangerous）。[23]这种就业权上对农民的歧视不仅减少了农民的经济收入，从而损害了农民的财产权，而且也间接影响了农村经济的发展以及社会的稳定。无疑，农民就业权的平等保障对于国家经济的发展将发挥积极的作用。

第三，除了经济方面的权利外，对农民文化、社会及政治等方面的权利的平等保障也将促进国家经济的发展。诸如受教育权、福利权、劳动基本权等权利的平等保障一方面将为农民创造更为良好的就业条件和环境，从而增加农民收入，稳定农村经济；另一方面也将使农民的素质得到提高，从而能够更好的为国家经济的发展作出自己的贡献。

3. 农民平等权的实现将有力促进国家的文化发展

如上文中提到的，农民占据了我国人口中的大多数；同时，由于历史等因素的影响，农民又是在经济、文化等处于弱势地位的一个群体。因而农民在文化素质方面的提高对于促进我国的文化发展具有不可忽视的意义。而要提高农民的文化素质，除了在经济、政治权利方面为其提供平等保障以创造良好的外部条件外，受教育权的平等保障将起到决定性的作用。而这种平等保障不仅包括受教育机会上的平等，更包括受教育条件上的平等。农民受教育权的平等保障的实现势必将极大提高我国人口的素质，从而从整体上促进国家的文化发展。

四、小结

农民宪法权利的平等保护不仅事关我国人权保障条款的落实及人权事业的发展，而且与国家整体经济、社会、文化的发展都息息相关。虽然农民宪法权利的平等保护意味着国家必须做出一定的投入，短期看来似乎与国家的发展存在矛盾，但农民平等权的实现必将从各方面推动国家的发展。因此，不论从哪一方面考虑，实现农民宪法权利的平等保护都刻不容缓。




【作者简介】
陈道英（1977－），女，东南大学法学院讲师，博士，研究方向：基本权利、比较宪法学。本文为司法部国家法治与法学理论研究项目“中国农民宪法权利平等保护研究——以农民人权为视角”。


【注释】
[①] 岳悍惟. 从国家农民向社会农民的转变看农民人权的发展. 载徐显明主编. 人权研究（第一卷）. 济南：山东人民出版社，2001：518－560
[②] 岳悍惟，前引文。
[③] 龚向和. 人的尊严：中国农民人权的兴起. 河南省政法管理干部学院学报，2008(1)对农民人权的概念作出了清晰的界定与分析，由于本文在农民人权的界定上主要参考该文，且作者为本课题主持人，故这一统计结果并未将这篇文章纳入其中。
[④] 李映. 论中国农民人权现状及制度保障. 重庆工学院学报，2005(12)
[⑤] 李映，前引文。
[⑥] 【日】芦部信喜著，高桥和之补订；林来梵等译. 宪法（第三版）.北京大学出版社，2006：71
[⑦] 有关具体情况可参见颜三忠. 新农村建设与农民平等权的法律保障. 江汉论坛，2006(8)；黎光宇. 实现农民平等权的宪政路径探析. 南昌工程学院学报，20008(10)；邓建宏、易谨. 农民平等权的宪政思考. 时代法学, 2007(8)；郭建华. 论我国农民平等权的实现. 辽宁行政学院学报, 2007(5)；刘安华. 和谐社会构建中的农民人权保护. 中共山西省委党校学报, 2008(8)；刘耀辉. 以农民平等权解决农民问题的路径尝试. 湖南大学2007年硕士学位论文；李映. 当代中国农民平等权实现障碍研究. 华侨大学2007年硕士学位论文；赵海林. 中国农民的生存状况和人权状况及其出路. //www.dajun.com.cn/nongminsczk.htm （2009-6-9）。
[⑧] 龚向和. 人的尊严：中国农民人权的兴起. 河南省政法管理干部学院学报, 2008(1)
[⑨] 在宪法上，对于平等权的性质一向有所谓“权利说”与“原则说”之争，笔者赞同平等权既是一项权利，又是一项宪法权利的行使原则的观点。农民宪法权利的平等保护就是作为宪法权利的农民平等权在面对国家一方时的表现形式。参见韩大元等. 宪法学专题研究. 北京：中国人民大学出版社，2004：301－302
[⑩] 宪法第43条第2款：“国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”
宪法第44条：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”
[11] 需要注意的是，党的17大报告明确指出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，全国人大应以这一精神为指针，尽快对《选举法》相关条文按照宪法第23条第2款及第34条的规定进行修改。
[12] 杨光. 农民问题的实质是最基本的人权问题——三农问题再解析. //jpkc.ecnu.edu.cn/ggzcgl/shoukejiaoan/sannongzhengce/renquanwenti.doc （2009-6-10）。
[13] 具体请参见陈弘毅. 齐玉苓案“批复”的废止与“宪法司法化”和法院援引宪法问题. 法学, 2009(3)
[14] 相关问题将留待本项目后续研究予以具体分析解决。
[15] 胡锦涛在党的十七大上的报告. //news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_5.htm（2009-6-12）。
[16] 农村产权制度改革催生的‘议事会’. //www.cs.com.cn/cqzk/02/200905/t20090505_1884221.htm（2009-6-20）。
[17] //www.chinapop.gov.cn/wxzl/rkgk/200806/t20080629_156992.htm
[18] //www.chinapop.gov.cn/wxzl/rkgk/200806/t20080629_157020.htm
[19] 中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报//www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20090226_402540710.htm
[20] ‘家电下乡’今日起正式实施 拉动万亿内需. //www.chinanews.com.cn/cj/gncj/news/2008/12-01/1469258.shtml
[21] 据统计，至1994年，工农业产品“剪刀差”为670亿元，加上农业和乡镇企业上交的税收，每年直接或间接为国家提供1000亿元的积累资金。周其明. 农民平等权的法律保障问题. 法商研究, 2000(2)
[22] 据国家统计局的数据，2004年全国农民工的月平均工资为539元，而同期城镇职工的月平均工资为1335元。李明亮. 当前农民工的生存状态与法制保障. 人权, 2007(5)
[23] 王月明、葛翔. 核心劳工标准与农民工劳动权益保护要论. 广东商学院学报, 2007(2)