我国城市饮用水安全立法探索

【摘要】饮水安全是影响人体健康和国计民生的重大问题，保障饮水安全、维护人的健康生命是当前经济社会发展的第一需要。而对于我国这样一个人口大国，城市化进程不断加快，城镇饮用水状况十分的堪忧。本文针对中国城镇水务“十五”主要成就及存在问题，对我国“十一五”城镇水务发展目标和主要任务提出了可行的措施和建议。
【英文摘要】The safety of drinking water is harmful to human health and livelihood of the major issues to protect the safety of drinking water and safeguard peoples lives and health of the current economic and social development needs in the first. As for our country such a large population, accelerating the process of urbanization, cities and towns of the drinking water situation is very worrying. In this paper, Chinas urban water supply, 'Five-Year Plan' of the main achievements and problems of Chinas '11th Five-Year Plan' for urban water supply development targets and major tasks put forward practical measures and suggestions.
【关键词】饮用水;安全;管理
【英文关键词】Drinking water; Security; Legal protection
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、城市饮用水现状
　　（一）背景
　　
　　水是人类赖以生存的物质基础。城市供水对保障我国城市经济社会的发展和人民生活水平的日益提高具有不可替代的重要作用。改革开放以来，我国经济持续快速发展，都市化进程不断加快。城市数目已经从1983年191个、1990年的467个猛增到现在的660个。都市化进程的加快对城市饮用水供应提出了更新更高的要求。如何保障日益增长的城市生产生活用水已经成为我国水资源主管部门的主要工作任务之一，而保护好我国城市饮用水源地是保障我国城市经济社会可持续发展的物质前提和重要基础。
　　
　　水法第33条和34条针对饮用水水源提出了具体的保护要求。水利部针对城市饮水安全问题，将饮水安全作为今后一个时期首要任务和重要工作，相继开展了一系列调研、普查和监测评价工作。可以说城市饮水安全保障工作已经成为落实中央“让群众喝上放心水”指示精神、贯彻水法的一项重要战略任务。
　　
　　（二）城市饮水安全的严峻形势
　　
　　1、水量安全问题
　　
　　我国水资源短缺，很多城市仍然存在资源性或工程性缺水问题,在饮用水优先保障方面缺乏工程、制度保证和应急调控措施，抵御风险能力脆弱。城乡间、地区间、行业间、用户间争水问题十分突出和普遍。
　　
　　据调查，城市缺水问题一是因为当地水源水量不足，二是因污染导致水质性缺水。根据2004年统计数据，全国城市人口约3.75亿人（不含建制镇），缺水城市300多座，受缺水影响的城市人口在1亿以上。除日常性缺水外，饮用水水源抗风险能力十分脆弱，战略储备不足。备用水源不落实，相当一部分城市没有备用水源，也没有开展有关的规划。很多城市缺乏应急情况下的生活用水水量保障工程或管理预案。出现极端气候或其他人为影响情况，只能采取临时应对策略，缺乏制度性长效机制。
　　
　　2、水质安全问题
　　
　　我国优质淡水资源短缺，水污染已经突破饮用水源安全防线，有毒有机污染物在部分饮用水水源地中检出超标。
　　
　　1995年调查的150多座城市水源地中，有近20%水源地水质不符合用水水质要求。2000年，对全国1073个城市重点地表水饮用水水源地进行常规水质评价结果表明，有近25%的饮用水源水质不符合安全水质标准。除常规污染项目外，“三致”（致癌、致畸、致突变）性有毒有机污染物已在部分饮用水水源地中检出。712个进行有毒有机污染调查的饮用水水源地，38%有毒有机污染物超标。按每个水源地用水人口20万推算，在已经调查的城市中，估计有5000多万人饮用含“三致”物质的水。
　　
　　根据卫生部门统计，2001年，市级医院住院病人的前十位疾病中，消化系统疾病排第二位，占总病例的14.36%。恶性肿瘤病例从1990年的第8位，到2000和2001连续两年保持在第6位。恶性肿瘤是市级卫生部门十大死因统计数据之首，占市级医院死亡人数的25.47%。水源污染对人民身体健康的危害是严重的。
　　
　　二、加强饮用水源保护，保障饮用水安全
　　（一）饮用水源保护的必要性
　　
　　根据调查，全国水源地在管理方面从管理体制和管理措施上还存在很多问题。法制不健全、多头保护和管理、部门协调性差、管理能力薄弱。
　　
　　国家还没有出台饮用水安全保护法规或条例。1995年调查显示，有配套保护规定和专门保护机构的城市饮用水源地仅四成。2004年，城市饮用水水源地保护机构和保护规定都健全的比例也只占被调查城市的一半。也就是说，近十年来，饮用水水源地的保护工作远远落后于社会经济的发展步伐。
　　
　　美国1974年颁布实施了饮用水安全法（the Safe Drinking Water Act），1986年和1996年两次修订。规定所有供水人口超过25人的集中供水系统和相应的水源地均纳入法律保护体系。我国到目前为止，只有1989年7月10日由国家环保局、卫生部、建设部、水利部和原地质矿产部颁布实施的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》和部分城市水源地的保护办法，远远不能满足我国居民饮用水安全保障工作的要求。
　　
　　在体制上，相当部分的水源地处于多头管理状态，水利、建设、环保、卫生、农业等多部门均有相应管理职能。但各部门之间的工作缺乏协调。
　　
　　在管理方面，真正落实水源保护区制度的不足50%。饮用水水源封闭管理的更少。支持管理的有关技术标准体系还很不完善，影响了水源地的科学管理。水源地的保护还面临着如何处理当地发展和保护之间的矛盾问题。
　　
　　保障饮用水安全是保障人们生命健康和生存权的需要，因此，饮用水安全应放在优先位置予以保障。采取严格措施控制措施，保护饮用水源。
　　
　　我国水环境保护法的修改中，加强了生活饮用水源的保护，但由于现阶段饮用水源保护法律规定缺少针对性、操作性不强、制度间相互分割甚至抵触，同时还存在诸多的法律空白，与饮用水源的稀缺性、污染的严重性和保护的迫切性相比，还显得十分不足，导致了饮用水源进一步恶化。
　　
　　据《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，我国21世纪饮用水源保护与可持续利用的总体目标是：“积极开发利用饮用水源和实行全面节约用水，以缓解目前存在的城市和农村严重缺水危机，使饮用水源的开发利用获得最大的经济、社会和环境效益，满足社会、经济发展对水量和水质日益增长的需求。同时在维护饮用水源的水文、生物和化学等方面自然功能以及维护和改善生态环境的前提下，合理、充分地利用饮用水源，使得经济建设与饮用水源保护同步发展。”为此，应加强在饮用水源保护的立法与实践，实现饮用水源、水质和水生态系统的良性循环。
　　
　　三、保障城镇供水安全 促进城镇水的节约和合理利用
　　（一）中国城镇水务“十五”主要成就及存在问题
　　
　　“十五”期间，各级建设部门按照党中央和国务院的决策部署，不断加大城镇水污染防治力度，努力保障城镇供水安全，全面推进节水型城市建设，城镇水务发展取得了明显的成绩。主要表现在以下几个方面：
　　
　　1、供水安全保障水平不断提高，服务功能不断增强
　　
　　近年来，建设部着力加强城镇供水水质督察体系建设，颁布了《城市供水水质标准》等一系列标准规范，制定了《城市供水系统重大事故应急预案》，研究了针对水源污染的工艺技术，成功应对了松花江、广东北江等水污染突发事件引发的供水危机，为饮用水安全提供了重要保障。
　　
　　2005年，全国城市用水人口约3.27亿人，比2000年增加了7873.25万人，城市用水普及率达91.1%，5年提高了27个百分点。同时，城市供水管网改造力度不断加大，城乡统筹发展区域供水步伐加快。
　　
　　2、城镇污水处理步伐不断加快
　　
　　到2005年底，全国661个设市城市中，有383个城市建成污水处理厂792座，污水处理率由2000年的34％提高到52％，超过“十五”目标7个百分点，并形成了适合国情的污水处理技术路线和管理机制。其中有135个的城市污水处理率已达到或接近70％。
　　
　　3、城镇用水效率不断提高
　　
　　“十五”期间，平均每年城市节水量约35亿立方米以上，2005年全国城市节约用水量达38亿立方米。2005年全国城市工业用水重复利用率提高到83.6%；人均日生活用水量由2000年的220.21升减少到204.1升, 呈稳中有降的趋势，用水结构朝着合理的方向调整。同时，节水型城市创建和评价标准不断完善。
　　
　　4、城市污水再生利用得到加强
　　
　　“十五”期间，“城市污水再生利用政策、标准和技术研究与示范”课题全面展开。北京、天津、青岛等城市建立起了一批城市污水再生示范工程，为再生水在国内推广奠定了基础。同时，我国城市污水处理设施及配套管网建设步伐不断加快，为污水再生利用创造了必要的条件。按照“十一五”规划的要求，到2010年我国设市城市的污水处理率将达到70%，年污水处理约280亿立方米，如果有三分之一的再生水得以回用，就相当于南水北调中线总的调水量。一大批新建城市污水处理厂将由单一的达标排放，转变为包含再生利用、生态需求和达标排放在内的综合目标，从而为城市污水的再生利用奠定了工程与水源基础。
　　
　　5、加强和完善政府监管，城镇水务改革稳步推进
　　
　　2005年，建设部印发了《关于加强市政公用事业监管的意见》，并先后发布了城市供水、污水处理、垃圾处理特许经营示范文本，在鼓励多元主体参与城镇供水、污水和垃圾处理设施的投资、建设和运营，充分利用市场机制，拓宽投资渠道，提高建设运营效率的前提下，进一步规范了对包括供水、污水和垃圾处理在内的市政公用事业的市场进入与退出、运行安全与服务质量、运营成本与水价及收费等监管要求，初步形成了城镇水务特许经营体系。
　　
　　尽管我们过去五年中在城镇水务方面取得了前所未有的进步，但是，水资源短缺和城镇水污染加剧、水生态退化等问题对城镇经济和社会发展的制约作用仍然比较突出：
　　
　　一是城镇供水安全形势依然严峻。一些地区水源污染不断加重和水污染事故的频繁发生，对水质安全形成重大威胁，供水企业的应对措施迫切需要加强；地下水长期超采，不仅造成了水位急剧下降，水源枯竭，而且还引发了地面沉降，管网漏损率增加。据初步统计, 全国已形成160多个地下水超采区，年均地下水超采量超过100亿立方米，造成地面沉降面积6万多平方公里，50多个城市地面沉降严重。另外，随着大规模、长距离调水工程的实施，城市供水安全保障任务将更加艰巨。
　　
　　二是城市污水处理滞后的局面没有根本扭转。到2005年底，全国还有278个城市没有建成污水处理厂，据不完全统计，至少有30多个城市约50多座污水处理厂因收集管网不配套、运行经费不到位等原因，运行负荷率不足30%，或者根本没有运行；污水处理厂污染和垃圾普遍存在二次污染隐患；污水再生利用水平有待进一步提高；一些企业超标排污，严重影响污水处理厂安全运行。
　　
　　三是城镇用水效率不高。目前，我国万元工业增加值取水量是发达国家的5—10倍，城镇供水管网漏损率达20%左右，仍然居高不下。一些地区盲目发展高耗水、高污染项目，城市建设热衷于搞大草坪、水景观。一些城市本末倒置，在开发新水源上，舍得投入巨额资金，却不重视节水问题。市场在水资源配置中的基础性作用没有充分发挥，水价改革不到位，不足以促进节约用水。
　　
　　四是推进城镇污水和垃圾处理产业化还存在薄弱环节。至2005年底，全国还有150多个城市未开征污水处理费，三分之二的城市未开征生活垃圾处理费。已经收费的，大部分标准偏低，难以满足污水和垃圾处理设施建设和运营需要。一些城市将污水和垃圾处理工程视为一般的招商引资项目，一卖了之，财政不投入，政府不监管，存在重大隐患。
　　
　　（二）“十一五”城镇水务发展目标和主要任务
　　
　　根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，建设部提出，2007年底前基本完成对运行超过50年及老城区严重漏损的供水管网改造工作；到2010年，全国城市供水普及率不低于95%；设市城市和县城所在的建制镇均应规划建设污水集中处理设施，全国设市城市污水处理率不低于70%；所有城市都要建立符合标准的生活垃圾处理设施，设市城市无害化处理率不低于60%。为确保实现上述目标，建设系统将切实抓好以下几项工作：
　　
　　1、切实做好城镇供水安全保障工作
　　
　　以改善城镇供水水质、降低供水管网漏损、扩大公共集中供水设施服务范围为重点，继续实施供水管网改造，完成对安全性差、污染严重以及造成供水“瓶颈”的老化管网改造；加快供水行业技术进步，带动传统工艺技术和升级改造；抓好小城镇和农村供水设施建设，发展城乡区域供水，提高农村居民的生活水平。
　　
　　加强城市供水安全保障体系建设，在全国中等以上城市全面建立城镇供水安全保障及应急系统，针对有机物、农药、重金属和致病微生物等四大类突发性污染物，提出应急去除的技术和防范措施。进一步完善城镇供水水质督察制度，建立城镇供水水质监测网络，实施城镇供水水质全过程管理，保障城镇居民的饮用水安全。
　　
　　2、加强污水和垃圾处理设施和配套管网建设与运行监管
　　
　　进一步加快城市污水处理设施建设，特别是中小城镇污水处理设施建设；积极推进雨污分流改造和建设，加快城镇污水收集管网配套。预计“十一五”城镇污水处理设施建设投资规模达3300亿多元。同时，重点解决污水处理厂运行效率低下问题。要求城镇污水处理厂运行后，实际处理污水率一年内不低于设计能力的60%，三年内不低于75%，这要成为项目验收和审计的刚性指标，建设部门、设计和评审单位要承担相应的责任。
　　
　　抓紧制定污水处理厂污泥处理处置技术政策以及标准规范，指导各地因地制宜建设污泥处理处置设施。
　　
　　尽快编制完成污水再生利用于回灌水、工业用水、农业用水水质标准规范；要求各地统筹规划建设污水处理及再生利用设施；会同有关部门研究提出城市污水处理再生利用的税收、价格等优惠政策措施；进一步推动公共建筑、小区和住宅节水，加强节水设施建设和配套，促进建筑中水和生活小区再生水的循环利用。
　　
　　3、全面推进节水型城市建设
　　
　　积极推进水价改革，理顺水价结构，合理调整城市供水价格；严格实行节约用水制度，促进工业企业加快技术改造，依法淘汰耗水量大、技术落后的生产工艺和设备，提高工业用水重复利用率；推广使用节水型生活用水器具，要求所有新建、改建、扩建公共和民用建筑中，应采用符合《节水型生活用水器具》标准的用水器具，加快淘汰或改造现有房屋建筑使用的不符合节水标准的用水器具；完善节水制度和标准规范体系；严格城市规划区地下水开发利用的管理；加强宣传，增强全民节水意识。进一步开展节水型城市创建活动，对已获得“节水型城市”称号的城市进行严格复查，实行淘汰制。
　　
　　4、深化改革城镇供水和污水处理建设和运营机制
　　
　　多渠道筹集建设资金，加快污水处理设施建设；推进污水处理设施投资体制改革，充分发挥投资效益。引入竞争机制，全面推行特许经营制度，加快城市污水处理事业单位转制改企。
　　
　　会同有关部门研究制定城镇供水和污水处理的用地、用电和税收等优惠政策，促进污水处理行业健康发展。严格城镇供水和污水处理企业的水质、成本、安全运行监管，并加强监管能力建设。
　　
　　（三）加强国际交流与合作，推进中国城镇水务发展
　　
　　解决中国的水问题，确保城镇供水安全，推进水的循环利用，迫切需要加强国际间的合作与交流，学习借鉴国外的成功经验和先进技术，来提高我国城镇水行业的自主创新能力，实现跨越式发展。
 
【作者简介】
雷刚，中国计量学院法学院知识产权系讲师。
 
【注释】
[1]《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》[M] 北京：国务院，2005年版
[2]《中华人民共和国水法》[M] 北京：法律出版社，2002年版
[3]《中华人民共和国环境保护法》[M] 北京：法律出版社，1989年版
[4]《中华人民共和国水污染防治法》[M] 北京：法律出版社，1996年版
[5]《中华人民共和国水污染防治法实施细则》[M] 北京：法律出版社，2000年版
[6]《水功能区管理办法》[M] 北京：法律出版社，2003年版
[7]《入河排污口监督管理办法》[M] 北京：法律出版社，2005年版
[8]《饮用水水源保护区污染防治规定》[M] 北京： 国家环保局、卫生部、建设部、水利部、地质矿产部，1989年联合颁发
[9]《城市供水水质管理规定》[M] 北京：建设部，1999年颁布并于2004年7月修正
[10]《生活饮用水卫生监督管理办法》[M] 北京：建设部、卫生部1996年联合颁布
[11]《城市供水水质标准》[S]北京：建设部2005年颁布
[12]《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》[M] 北京：国务院1994年发布
[13]《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》[M] 北京：国务院2006年颁布
[14] 刘柏颉, 张金同《我国水资源现状与污水回用对策》. [D] 中国城镇水网 2003年12月5日
[15] 陈卫，《饮用水安全一席谈》[J]《河北水文期刊》 2005年第9期
[16] 邬扬善 《饮用水安全保障技术研究》[D] 哈尔滨：东北林业大学，2005年版
[17] 陈浩文，《建立长效机制保障城市饮用水安全》[J]《饮用水卫生管理》2005年第9期
[18] 李复兴 《关于制定饮用水安全法的重要性》[J] 《水与发展》2004年第5期
[19] 候捷《建立饮用水源保护区制度，保障饮水安全》[J]《水资源与水环境》2005年版
[20] 郭晓, 韩宗育《强化措施,保证城市居民饮用水的安全》[J]《环境与健康》2005年第1期
[21] 刘士永，《饮用水安全保障技术推广措施》[J]《环境安全》2005年第6期
[22] 肖锦《 加强生活饮用水治理，保障居民生活饮用水安全》[J]《饮水健康》2004年第4期
[23] 赵卫华，《全力打造饮用水安全保障体系》[D]《国家环境安全战略报告》2005年版
[24] 沈光范, 徐强，《中国饮水安全问题迫在眉睫》[J]《中国环境状况回顾与展望》2006年版