我国农村饮水安全保障立法初步研究

【摘要】我国农村饮水安全存在水资源时空分布不均、污染加剧、应急能力差、安全保障程度低等问题，这些不仅影响了广大农民的身体健康，也影响我国农村生态文明和小康社会建设。要从根本上解决农村饮用水安全问题，建立与完善我国农村饮用水安全保障立法体系是关键。本文分析了我国农村饮用水立法现状，借鉴一些国家和地区立法经验，对我国农村饮水安全保障立法模式及框架等进行了初步探讨。
【英文摘要】There are some problems about the rural drinking water security of china, such as uneven distribution of water resources, increased pollution, poor emergency response capacity, low-level guarantee, which not only affect the health of people but also affect the building of rural ecological civilization. In order to fundamentally solve the problem of rural drinking water safety, the key is to establish and improve the rural drinking water legislative system. This paper analyses the status of rural drinking water legislation of china, and draws lessons from some countries and regions legislative experience, then brings forward the framework and model legislation of rural drinking water security of china.
【关键词】农村饮水安全;立法;研究
【英文关键词】rural drinking water security; legislation; study
【写作年份】2008年


【正文】
　　我国是农业大国，国家统计局数据显示，2006年底我国大陆农业人口占我国总人口的56%，约7.37亿。长期以来我国政府一直在关注农村饮水安全问题，建设大规模的农村改水工程，截止2006年底，农村改水受益率由1985年的49.8％上升到2006年的95％。但是从整体上看我国广大农村饮水安全存在很多问题，约3亿多农村人口的饮水安全得不到保障，不仅影响了广大农村人民的身体健康，同时也极大地影响了新农村发展以及和谐社会建设。
　　
　　一、农村饮水安全存在的主要问题
　　
　　（一）农村水资源时空分布不均，资源型缺水、工程型缺水以及水质型缺水并存
　　
　　我国水资源总量虽然大，但人均水资源占有量只有世界人均的1/4，而且时空分布严重分布不均衡。在西北、华北、东北部分地区，年降雨量仅为200-600毫米，并且主要集中在夏季，而在西南、华南、华中部分地区，年降雨量虽在1000毫米以上，但由于地形、地貌和地质条件复杂，山高坡陡，有水蓄不住。同时，由于地理水文、气候及地球原生性因素，一些地方地下水与地表水中氟、砷含量大大超标，沿海一些地方存在海水倒灌，长江中下游地区饮用水源中含有血吸虫等。据统计，全国农村约6300万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800万人饮用苦咸水，长江中下游湖北、湖南、江西等地区有1000余万人受到血吸虫病的危害。
　　
　　（二）污染严重影响农村饮水安全
　　
　　工业污染、农业污染以及农村生活垃圾是造成农村水污染的主要原因，这些因素叠加，严重影响了农村地表水和地下水质量。具有或被疑有致癌、致畸、致突变的114种“三致物质”，在我国农村各地水源中一般都能检出。在北方，甚至南方一些农村地区，基本是“有水皆污”。
　　
　　农村工业污染主要来自三方面：一是采矿业带来的污染，采洗矿会造成大量的污水，还会形成大量的废渣；二是农民自办企业带来的污染，作坊式的小加工厂、造纸厂等往往没有做任何污染处理就将生产后的废污水直接排入沟渠以及一些饮用水源的汇水区内；三是一些从城市或者沿海经济发达地区迁移过来的重污染企业，这些企业往往与村民住地相隔较近，有些虽然有一些污染水处理设施，但这些污水处理设施往往没有达到要求，甚至根本就不运行。
　　
　　与此同时，在广大农村，化肥农药大量使用，生活垃圾未经处理就四处堆放。对于许多直接从河道（渠）取水的农村地区来说，饮用水源就是家门口的小河（渠）或池塘，这些水体接纳了企业工业废污水，还接纳了农业面源与生活污水，水质着实堪忧。
　　
　　农村地区地下水也同样受到了严重污染，而且由于地下水循环缓慢，一旦受到污染，很难恢复。2006年, 对北京、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、海南、甘肃、青海、宁夏10个省（自治区、直辖市）776眼地下水监测井的监测资料评价结果表明，水质适合于各种使用用途的Ⅰ-Ⅱ类水井占监测井总数的10.1%，适合集中式生活饮用水水源及工农业用水的Ⅲ类水井占28.6%，适合除饮用外其它用途的Ⅳ-Ⅴ类水井占61.3%。据统计，仅海河流域水质劣于国家地下水质量Ⅲ类标准的水体面积就多达7万平方公里左右，污染物质种类多且超标率高。淮河流域也是如此，颍河两岸部分居民饮用井井水的检测显示，一些地方饮用水各项指标严重偏高。在水资源丰富的江汉平原，仙桃市农村居民打水井取水在地下60米以内都不安全，取水要到地下80米以下的岩层中取水，而且要经过净化处理才能饮用。
　　
　　（三）供水工程标准低，安全防护设施滞后
　　
　　我国农村的一些水利工程是上世纪六七十年代建成的，供水工程建设标准低，多数只解决水源问题，保证程度较低。除人畜饮水困难由国家支持解决外，农村水利工程建设基本处于一种自然发展的状态，缺少科学规划和有效管理，存在水资源的不合理开采利用、工程标准低和工程利用率低、用水方便程度和保证率低的问题。
　　
　　同时，农村饮用水源特别是分散式饮用水水源往往无法划定保护区，一些集中式集用水源相应保护设施建设滞后，在污染控制和排污口整治、清污分流、污染底泥清淤、水源地的隔离防护、水源地生态屏障等方面长期缺少必要投入。
　　
　　（四）乡镇集中式供水企业检测设备和原水处理设备缺乏
　　
　　我国约有4.5万个乡镇，半数存在供水困难。另外由于乡镇供水企业往往由私人承包，供水范围以及企业规模相对较小，生产规模与设备投入也较小，供水企业通常只有简单的沉淀处理设施，没有相应的检测及原水处理设施，对于水源水质的好坏仅仅凭借肉眼与经验判断。
　　
　　对于一些一般的水污染事件，企业由于缺乏相应的原水处理设施，而无法进行处理。2008年2月发生在汉江支流上的水华，同等硅藻密度时，武汉宗关水厂可以对此进行处理不影响供水，而监利、潜江等地一些乡镇自来水厂由于无相应的原水处理设施与能力只有被迫停水，从而造成5万多居民饮水困难。
　　
　　（五）无备用水源，应急能力差
　　
　　相比城市集中供水水源而言，目前农村基本上没有建立突发水污染事件应急体系，由于条件以及经费等的限制，也没有相应的备用水源，一旦出现饮用水源受到污染或者突发性水污染事件时，农村往往没有办法通过启用应急水源来保障饮用水安全。2008年2月汉江支流发生水华时，停水的乡镇基本上没有备用水源，而有备用水源地乡镇饮用水没有受到较大影响。
　　
　　二、农村饮水安全立法现状
　　
　　（一）我国农村饮用水源保护立法现状
　　
　　目前涉及农村饮用水源保护的法律有《环境保护法》、《水法》、《水污染防法》等，其中《水法》主要通过水功能区规定、饮用水源保护区以及入排污口的监督管理等间接实现对农村饮用水源的保护。新修订的《水污染防治法》不仅将保障饮水安全列入了立法目的，并专门增加了饮用水源保护一章，专列了农村和农村水污染防治的内容。另外，1989年国家环境保护局、卫生部、建设部、水利部、地矿部共同颁布的《饮用水源区污染防治管理规定》以及一些地方性立法间接涉及到农村饮用水源保护问题。还有一些相关饮用水水质的技术标准、规范与规划，如《地表水环境质量标准》、《生活饮用水生活卫生标准和饮用水水质卫生规范》、《生活饮用水水源水质标准》以及2006年国务院常务会议审议并原则通过的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》等。其中《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》明确了农村饮水安全评价指标体系，将农村饮用水分为安全和基本安全两个档次，分水质、水量、方便程度和保证率四项指标进行评价。四项指标中只要有一项指标低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮水安全或基本安全。
　　
　　（二）我国农村饮水安全保护立法存在不足
　　
　　应该说，上述法律法规、规范性文件对保护农村饮水安全起到了一定的作用，但由于没有形成较完善的农村饮用水保护法律体系，没有针对农村饮水安全作专门规定，实际操作与实施难度都很大。具体体现在：
　　
　　1、饮水安全方面立法不足，缺少针对农村饮水安全的内容
　　
　　目前涉及水资源与饮水安全的法律只有《水法》与《水污染防治法》。《水法》主要通过饮用水源区保护以及水功能区划分等实现对水资源的保护，新修订的《水污染防治法》虽然增加了饮用水源保护一章，但主要针对的是集中式饮用水源区保护，特别是城镇集中式饮用水源保护区，而对于农村大量存在的非集中式饮用水源并未涉及，对于那些在新农村建设中自发或者是国家援助建立起来的几十户或几百户的自助式集中供水也没有规范。2006年《全国城市饮用水水源地安全保障规划》通过审查，而涉及到农村饮用水水源地安全保障的相关规划进展不大。
　　
　　目前我国整个农村的自来水普及率并不高，根据2005年4月国务院发展研究中心农村经济研究部专家就我国农村卫生状况组织的实地调查表明:在我国农村整体使用自来水的普及率为29.7％，其中东部为38.4％，东南沿海地区达到了53%，中部为22.1％，西部为27.4％。而对这些非集中式供水的农民饮水安全的监督管理、保障、水源地的选择与检测等，目前还存在着法律空白。
　　
　　由于没有相应的法律支撑，整个农村饮用水保护责任主体缺失，部门管理不到位，水污染防治效果较差，饮水安全得不到保障。
　　
　　2、缺少农业面源与生活垃圾的污染治理相配套法规
　　
　　《水污染防治法》虽然对农村水污染防治如农药化肥使用、运输与存贮，养殖、农田灌溉等进行了原则性规定，但我国农村大多数饮用水源往往是农田汇水区，而且许多地方灌溉用水与生活用水无法分开。更重要的是目前农村化肥、农药的使用基本上处于无法监管的状况，一些剧毒农药使用用具往往与生活垃圾一起遗弃，对农村安全造成极大的威胁，尚缺少与《水污染防治法》相配套的法规。
　　
　　同时，由于地下水污染具有长期性以及难以查觉与恢复，如何加强对农村地下水的保护立法也值得考虑。
　　
　　3、对资源性缺水问题目前没有相应的法律规范
　　
　　目前我国饮用水源保护注重的只是对饮用水源地保护与水污染防治，而我国许多地方饮水困难其根本原因是区域性水资源缺乏，应通过工程措施解决这些地区农村饮水安全问题。但对于缺水地区的工程措施并没有用法律进行规范。我国虽然已制定《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，但作为一个规划实施性较差，远不如用法律调整有效力。
　　
　　4、没有建立农村小型集中式取水以及分散式取水水质监测体系
　　
　　对于农村饮水安全水质监测，我国并没有相应法律进行规定，虽然我国目前对于饮用水源地监测涉及水利、环保、卫生、城建等部门，但由于没有明确对于农村饮水水源地监测的部门职责，也没有纳入国家水环境监测体系，从而无法通过对农村饮用水进行专门监测来保障饮水安全。
　　
　　三、有关发达国家、地区农村饮水安全保障立法基本状况
　　
　　目前全球有20亿人口生活在长期性饮用水源缺乏地区，为解决饮用水水源危机，实现社会、经济和环境的可持续发展，各国、各地区普遍重视加强饮用水水源（包括农村地区）保护的法律调控，并在饮用水水源法律保护方面取得了不少成功的经验。
　　
　　由于发达国家、地区并没有明显的城市与农村差别，对农村饮水的保障一般通过饮用水源保护方面的法律就能够达到目的。下面本文分别对美国、欧洲、日本以及我国台湾地区有关饮用水源保护法律进行大致介绍：
　　
　　（一）美国
　　
　　美国从20世纪70年代开始陆续制定了饮用水安全法律法规。《安全饮用水法》最初是于1974年由美国国会通过的，其目的是通过对公共饮用水供水系统的规范管理，以确保公众的健康。《安全饮用水法》应用于美国的每个公共供水系统，目前美国大约有170，000个以上的公共供水系统，他们几乎为所有的美国人供水。保证这些供水系统供水安全的责任是由美国联邦环保局、各州、部落、水系统和公众一起来分担的。《安全饮用水法》提供了一个让上述各方一起工作的框架来保护极有价值的水资源。
　　
　　《安全饮用水法》于1986年和1996年进行了两次修订，其主要内容是标准的制定、法规的贯彻执行、预防计划和法的依从与强制执行几部分，核心是饮用水标准与地下水保护。在地下水保护方面主要通过建立水源保护区（wellhead protection areas）来实现。同时该法要求采取很多行动来保护饮用水及其水源——河流、湖泊、水库、泉水和地下水水源（包括用水人数大于25人的井）。该法授权美国联邦环保局建立基于保证人体健康的国家饮用水标准以防止饮用水中自然的和人为的污染。美国联邦环保局、各州和供水系统共同努力以确保饮用水符合标准。最初的《安全饮用水法》把水处理作为向居民水龙头提供安全饮用水的主要方法。1996年的修定版即现在使用的《安全饮用水法》比最初版本大大地改进了，认识到水源保护、工作人员的培训、改进水系统的筹资和公众信息是保证饮用水安全的重要组成部分。该方法通过从水源到供水水龙头的整个过程的保护来确保饮用水的安全。
　　
　　（二）欧盟
　　
　　欧盟成员国的饮用水保护法律、法规在内容上基本类似。欧盟立法采用统一的水质标准，并积极遏制地下水资源超采现象。与饮用水源保护相关的指令主要有：饮用水源指令（75/440/EEC）；地下水指令（80/68/EEC）；城市废水指令（91/271/EEC）；关于人类消费用水水质的指令（98/83/EC）；在水政策领域建立优先顺序物质目录并且修订之指令（2000/60/EC）等。英国20世纪90年代初，先后通过了《水资源法》和《水工业法》等法案，2000年采用欧盟饮用水指令修订了水安全法规。20世纪90年代末后，欧洲一些国家的立法思想已从20世纪70、80年代的单纯保护人体健康过渡到兼顾生态平衡和可持续发展。例如，德国《饮用水条例》2003年修订后重新颁布，根据欧盟饮用水方面的指令，其立法思想采取严格的环境主义思想，并实施预防与谨慎性相结合的原则。同时，该《条例》依据德国《传染病防治法》和《食品法》，规定饮用水水质和食品生产用水及饮用水处理厂的基本要求，以及饮水的消毒方法，还包括明确了由卫生部门负责监督饮用水水质和供水设施的职责等。针对不同的水源，德国很多州还颁布了专门的《地下水水源保护区条例》、《水库水水源保护区条例》和《湖水水源保护区条例》。特别值得一提的是在德国总共建立了20000多个饮用水源保护区，基本上涵盖了全国城市与农村的饮用水源，其建立与保护都有严格法律规定。
　　
　　（三）澳大利亚
　　
　　澳大利亚各州政府都设有水主管部门，代表政府管理公共水源，具体采取的措施包括：对水源区采用有效的隔离措施，以免水源受到污染；对水源区进行定期地检测，确定水源区内所用的化学品种类和使用方法；对水源区内的杀虫剂、其他有毒的有机物和无机物进行登记；对水源区范围内的各种活动进行监督和控制，包括生活区、农业、畜牧业、工业和矿业活动；对供水系统的设备进行有效的维护和保养；对供水系统的管理人员进行业务培训以提高其业务能力；提高全体公民对水源的保护意识，并建立举报点。
　　
　　（四）我国台湾地区和香港地区
　　
　　我国台湾地区《饮用水管理条例》1972年首次公布，目前已经进行了三次修订，该条例包括六章三十一条，分为总则、水源管理、设备管理、水质管理、罚则和附则等六章。条例规定的立法目的是确保饮用水水源水质，提升公众饮用水品质，维护国民健康。饮用水的“中央主管机关”是“行政院环境保护署”；在直辖市为直辖市政府；在县市为县（市）政府。调整对象是供人饮用之水，水源为自来水、地面水体、地下水体和其他经“中央机关”指定之水。饮用水设备必须是依台湾地区《自来水法》规定之设备，社区自设公共给水设备、公共场所连续供水固定设备必须是“中央主管机关”指定公告之设备。饮用水处理所用的药剂，以经“中央主管机关”指定公告为限。水源管理实行饮用水水源水质保护区制度。水源水质和饮用水水质标准由“中央主管机关”定之。要求定期进行水质检验并公布检验结果。因不可抗力造成水源和水质恶化的，应立即进行水质监测并发布公告。罚则以刑法为主，如供水单位申报不实、提供虚假伪造文书或者检验报告的处3年以下有期徒刑。条例规定的罚则有13条，罚款的幅度在1万元到30万元（新台币）之间。
　　
　　香港特区的主要饮用水来自于东江，但并没有忽视本地水资源的开发和保护工作。香港特区开辟了大量的集水区以收集利用本地水资源，集水区的管理主要致力于保护集水区内的水质，保持集水区内的生态系统，尽量以经济运作模式安全地收集、储存地表水。为达到上述目标，香港采取了以下管理措施：将集水区内土地收归政府管理，不允许私人开发，引水设施、水库工程等水务设施都委托水务署一体化管理，集水区的界线也由水务署根据需要划定。制定专门的法规保护集水区不受破坏，区内所收集的地表水水质受《水务设施条例》、《水污染管制条例》及《郊野公园条例》等多种法规直接或间接保护。
　　
　　四、我国农村饮用水源安全立法框架
　　
　　（一）我国农村饮用水源安全立法模式
　　
　　与发达国家、地区不同，我国城乡差别较大，农村饮水安全保障有其特殊性，因此，应根据我国经济社会发展状况，建立适合我国国情的农村饮水安全保障法律体系。在立法模式上，一是制定专门的饮用水源保护方面的法律，将城市、农村饮用水源保护纳入统一的法律规范；二是制定专门的行政法规，如制定农村水资源保护条例或者农村饮用水源保护区管理条例等；三是由农村饮用水管理的相关部门制定相应的规章。
　　
　　就第一种立法模式来说，制定专门的法律立法难度较大，而且我国城乡差别大，目前实现统一管理难度大。就第三种立法模式来说农村饮用水源保护涉及的部门多，部门规章无法解决部门职责交叉与不清问题。
　　
　　由于《水法》以及《水污染防治法》都有专门的饮用水源保护区的规定，为更好地结合现有法律的规定，减少立法难度与立法成本，可以通过制定专门的农村水资源保护条例或者农村饮用水源保护区管理条例来实现保障农村饮水安全的目的。笔者认为，第二种模式从立法效果与可操作性来说，是目前我国农村饮水安全保障立法的可行模式。
　　
　　（二）关于农村饮用水源保护立法主要内容
　　
　　要想从根本上解决我国农村饮水安全保障问题，有关农村饮用水源保护必须建立与完善农村饮用水源的供给保障机制，农村饮用水源保护的市场机制以及农村饮用水源的管理机制。农村饮用水源的供给机制主要包括饮用水源的规划与划分，水资源的配置等；市场机制主要是利用市场机制与经济政策实现农村饮用水源保护的多途径保护；管理机制主要实现在政府的统一领导下的多部门协调，以及有关利益主体的参与管理。
　　
　　具体来说，农村饮用水源保护立法应主要涉及以下内容:
　　
　　1、制定国家的农村饮水安全规划，地方政府要制定相应辖区内的农村饮水安全规划，并且将这些规划纳入社会发展规划之中；对于水资源缺乏的地区要建立农村饮水安全工程规划。
　　
　　2、地方各级政府对其辖区内农村饮水安全保障责任。县级以上人民政府对其辖区内农村饮水安全负责（主要包括饮水安全工程建设、饮用水源的选择、保护、检测等），乡镇负责对农村饮水安全进行帮助与指导。
　　
　　3、建立农村饮水安全管理体制，建立农村饮水安全保障的部门协作机制。县级以上人民政府的水行政主管部门负责本辖区的农村饮水安全监督管理工作，环保、卫生、建设及矿产资源部门在其各自职责范围内行使相应的管理职责。
　　
　　4、建立农村饮用水水源区选择与登记制度。管理部门负责对本辖区内农村饮用水源地进行调查、选择、登记与管理，农村基层自治组织有义务改善本村居民的饮水条件。
　　
　　5、加强饮用水源的保护与管理。主要包括农村水域的开发与污染防治；农业面源治理；养殖污染的防治与监督管理；农药使用的管理管理；汇水区与集水区的保护；灌溉用水的管理以及工业污染的防治等，并建立农村饮用水源保护补偿机制。
　　
　　6、供水工程的建设、管理与维护。主要包括供水工程的维修、管理，自助式小规模供水设备的管理与维护等。
　　
　　7、建立农村饮用水源及自来水厂的监测制度，监测包括对分散式取水水源地日常监测、地下水以及于集中式饮用水水源的监测，以及对于自来水厂水质的检测。
　　
　　8、农村自来水厂的管理与原水处理能力建设。规范农村自来水厂处理设施要求，加强对自来水厂的监测以及指导；
　　
　　9、建立农村饮水安全应急保障体系，建立农村饮水安全备用水源等等。
　　
　　农村饮水安全保障关系我国全面建设小康社会的发展目标，对于建立我国社会主义新农村，建设农村生态文明有着重大意义。通过完善我国农村饮水安全保障立法，是从根本上解决我国农村饮水安全保障问题的最佳途径，成本最低而效果最为明显。


【作者简介】
潘泊，男，1971年出生，长江流域水资源保护局，高级工程师，法学硕士。



【注释】
[1]蔡守秋.国外水资源保护立法研究.环境资源法论丛（第3卷）.北京:法律出版社.2003年。
[2]水利部.2006年中国水资源公报。
[3]匡尚富等.重要饮用水源地安全态势调研报告.水科之声[J].2006年第3期。
[4]林玉锁.农药与生态环境保护.北京:化学工业出版社.2000年饮水安全。