我国流域管理中公众参与机制的创新

【摘要】　　我国新《水法》第十二条规定，“国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制”，流域管理在国家区域开发和环境保护方面占有重要地位。由于流域管理的广泛性和社会性，公众参与是流域管理的关键因素。本文在分析我国目前流域管理中公众参与的现状及缺陷的基础上，借鉴国外流域管理中引入公众参与的成功经验，最后对我国流域管理中的公共参与机制的创新提出建议。
【英文摘要】Article 12 of Water Law of PRC clearly defines that the management system is watershed management combine with administration, watershed management at an important position in the regional development and environmental protection of state. Because of the extensive and social watershed management, public participation is the key factor of watershed management. Based on all these, this thesis tries to analyze current situation and defects of public participation of our watershed management, and draw lessons from successful experiences of public participation in watershed management of foreign countries. Finally, this thesis suggests ways to innovate mechanism of public participation in watershed management in china.
【关键词】流域管理；保NGO；众参与机制
【英文关键词】watershed management; environmental NGO; mechanism of public participation
【写作年份】2007年


【正文】
　　“太湖美呀太湖美，美就美在太湖水。”太湖水的美丽早已深入人心，但今年入夏以来太湖发生的情形却使它的形象大大打了折扣——“太湖美”已变成了“太湖霉”……今年入夏以来，太湖无锡流域大面积蓝藻爆发，供给全市市民的饮水源也迅速被蓝藻污染，导致了一场突如其来的饮用水危机。虽然，无锡目前已经实现了正常供水，但是，在这场水危机中我们看到的只有政府接二连三的指示、批示和应急措施，可悲的是，我们没有听到公众的呼声，没有看到公众参与的影子。一城之伤当属流域之痛啊！太湖蓝藻事件引发了对我国流域管理的新思考，太湖治理必须走出“高速公路警察各管一段”的旧思路，形成流域一盘棋的治污格局，必须把流域管理与行政区域管理结合起来，更为重要的是要创新流域管理中的公众参与机制，使政府与公众之间通过合法、公开、公平的程序和渠道，就流域管理中一切与环境有关的决策管理活动进行协商、协调，使流域管理符合公众利益。就全世界而言，在流域管理的过程中充分调动社会和公众的积极性是一条成功的经验，也是一个发展趋势。因此，我们应当借鉴国外流域管理的成功经验，创新我国流域管理中的公众参与机制。
　　
　　一、我国水资源流域管理中公众参与的现状及缺陷
　　
　　（一）我国法律对公众参与权的规定
　　
　　我国《宪法》第二条中明确规定，“人民按照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济事务、管理社会事务，”这是我国公民参与环境管理的宪法依据。《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与水资源流域管理提供了原则性的法律依据。《水污染防治法》第5条规定，“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染和损害水环境的行为进行监督和检举，因为水污染的危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失”，第13条规定，“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。新《水法》第11条规定“在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府予以奖励。”。此外，我国已有不少政策文件对公众参与环境保护管理做出了具体的规定，并在一定地区开始了公众参与流域管理的实践。但是从总体上来看，公众参与的范围、规模和效果等都不够理想，存在着许多的问题。2004年7月，淮河突然爆发有史以来最大的污染团,2005年11月，松花江重大水污染，2007年5月以来的无锡太湖水污染事件，我们看到的只是政府接二连三的指示、批示和应急措施，可悲的是我们没有听到公众的呼声，没有看到公众参与的影子。
　　
　　（二）公众参与流域管理的缺陷
　　
　　1、公众参与水资源流域管理的权利缺乏法律保障
　　
　　我国现行法律法规中，对公众参与环境保护只作了原则性规定，缺乏可操作性。新水法中对公众参与的全过程作出了激励性规定，这较之以往只规定末端参与有了很大进步，但仍然十分片面，对公众参与民主决策，参与国家管理的机制尚未规定，对流域管理中的公众参与制度更是只字未提。同时我国既没有综合性的流域管理的法律规定，也缺少国家确定的重要江河流域的单行立法，公众参与权缺乏法律保障，无法对政府的行政行为和流域管理与决策形成监督和制约，同时也抑制了公众参与流域管理的积极性，不能适应现代流域管理的需要。
　　
　　2、环保NGO的数量少且力量弱
　　
　　目前，我国的流域管理基本上以行政推动为主，环保NGO的数量不多，特别是专业化的参与水资源保护与管理的社团组织数量较少，无法像国外环保NGO那样广泛参与到流域管理与决策中去。并且，民间社团组织代表的环境利益与当地普通居民的利益存在差距，社会影响非常有限。在今年的无锡太湖水污染中竟然没有一个环保组织站出来为公众说话，公众对政府和污染企业的所作所为只是听之任之。
　　
　　3、流域管理无视流域居民的利益
　　
　　在我国的流域管理中，流域区居民的利益往往被忽略。实践中，由于受政府人员或决策者认识局限的束缚，流域区居民的利益要求要么被政府官员和规划人员忽略，要么被视为流域管理阻力和问题的一部分，导致的直接结果就是利益各方缺乏信任与交流，从而使决策、规划的实施缺乏必要的群众基础，施行效果欠佳，不利于水资源的管理与保护。今年太湖蓝藻爆发后，当地居民痛不欲生的说：“我宁可不要这个GDP，我只要一捧干净的太湖水。”也许，只有当危机出现的时候我们才会认识到我们真正需要的东西。
　　
　　4、流域管理信息不对称
　　
　　我国水资源流域管理中行政信息滞后、不对称的现象十分严重。政府信息不公开，缺乏透明度直接损害了公众的知情权，阻碍了公众参与机制的发展。例如：2005年底的哈尔滨松花江水污染事件中，作为国务院直属的环保总局都敢于欺上瞒下，地方政府为自身利益，对外公布虚假信息，欺骗社会和公众，造成了恶劣的国际影响。
　　
　　二、国外流域管理中公众参与机制的成功经验
　　
　　西方国家也经历过一段相当长的污染阶段。伦敦的泰晤士河也发生过鱼虾绝迹的情况，但是现在逐渐还清。美国60年代末的时候，有河流在着火，这最终唤醒了美国公众的觉醒，积极参与到环境保护中间来，环保NGO兴起并且力量日益强大。1992年，联合国环境与发展大会(UNCED)制定的《21世纪议程》第13章具体阐述了流域管理问题，并指定联合国粮农组织为全世界范围内的该项目业务主管部门，使得人们重新考虑流域管理的有关方案，建立一个新型的、根本性的、更多群众参与的流域管理模式。[1]由此，许多国家制定了关于公众参与流域管理的法律和政策，并加大了对公众参与流域管理的投资，取得了一些成功的经验。
　　
　　（一）立法保障公众参与流域管理的权利
　　
　　西方发达国家相继出台法律，立法保障公众参与流域管理的权利，并赋予民间环保社团合法地位参与环保事务。法国的流域管理体制在世界上公认比较成功，该国在《水法》中明确规定，“水政策的成功实施，要求各个层次的有关用户共同协商和积极参与。”[2]美国《联邦水污染控制法》确定了公众参与机制。该法开篇的《国家目标和政策宣言》中明确规定:“各州及联邦环保局长应当明确规定、鼓励、资助公众参与联邦环保局或任何州政府依照本法建立的项目、计划、排污限制、标准、规定的制定、修改和执行。该条明确了公众参与机制在水污染控制中的地位，明确了国家对公众参与水污染控制的积极态度，为公众参与机制奠定了法律基础。2001年10月生效的奥尔胡斯公约在信息公开化方面做出了详细规定，使公众能早期获得信息和参与有关决策过程。欧盟的水框架指令，提出了关于在《指令》实施中积极鼓励公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。[3]
　　
　　（二）建立公众参与流域管理的组织
　　
　　建立公众广泛参与的流域管理组织是各国的普遍经验。如法国的流域委员会中，采取“三三制”组织形式，由200多人组成，其中1／3是用户和专业协会代表，1／3是地方当局代表，其余1／3是政府有关部门代表，被称为“水务议会”，拥有流域管理最高决策权。[4]美国国会通过了TVA法案，并据此成立了田纳西河流域管理局，并按照公司的形式设有董事会，这一管理模式被称为流域水资源开发和保护的成功典范，为各国争相效仿。加拿大弗雷泽河流域根据广泛接受的《可持续发展宪章》建立流域理事会。[5]流域机构和管理模式一般都反映了流域独特的自然人文特点、历史变化和国家政治体制，呈现多样化的发展趋势，但一般来说各国的流域管理机构通常有法定的组织结构、议事程序与决策机制，其决策对地方政府有制约作用，成为流域综合管理的体制保障。
　　
　　（三）环境信息公开
　　
　　环境信息公开是公众参与环境管理的前提。美国法律注重建立环境信息公开的法律制度, 在主要的环境立法中都规定了环境信息对公众公开的必循条款, 而且通过专门的《应急计划和社区知情权法》使公众明确法定的知情权, 通过一系列的信息公开制度, 为公众参与环境保护奠定了法律基础。法国法中有一条原则: “增加透明度”原则,该原则规定: 公布环境状况曲线图表, 并且公布每个污染大户的名单及其平均排放量。
　　
　　（四）环保NGO的大量存在
　　
　　NGO本身就是一种公众参与的直接方式，是对政府职能的有益补充和重要配合。20世纪80年代中期，世界许多国家兴起了民间倡导举措、群众运动和协会，公开批判地讨论环境、社会、文化、政治问题，同时出台了保障民间社团组织作为合法实体存在的权利，导致民间社团组织的数量迅速增加。美国各种类型的环保NGO的数量就已超过1万个，德国建立了大约1.2万个水用户协会，这些协会为公共法律团体，由协会成员资助。环保NGO参与水资源流域管理的机制已经渗透到整个流域管理的全过程。例如，日本的公众参与机制较为健全，分为四种：预案参与、过程参与、末端参与和行为参与四种。[6]
　　
　　（五）公众参与流域管理形式上的多样性
　　
　　在国外水资源流域管理中，公众参与的形式最为多样，以美国为代表，主要有环境运动、听证会、公民诉讼。环境运动为美国的公共价值的形成和法律的修改做出了巨大贡献。听证会是美国公众参与法律的制定和执行的最主要的方式，美国水污染法在很大程度上是公开听证会的产物。除了立法程序，在水污染法规定的各项执行计划、项目中也要求举行听证会。随着对公民起诉资格要求的降低和法院对“利害关系”这一概念的扩大解释，公民诉讼成为公众参与环境保护的重要制度。1972年的修正案通过公民诉讼条款明文规定了公民的诉讼资格。[7]美国水污染控制法中的公民诉讼包含两种模式:一种是对污染者的公民诉讼，一种是对行政机关的公民诉讼。提起美国公众，尤其是环保团体，一般倾向于对行政机关公民诉讼，因为公众或公众环保团体认为把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义。
　　
　　三、我国流域管理中的公众参与机制的创新
　　
　　（一）完善相关立法明确公众参与的法律权利
　　
　　尽快修改我国《环境保护法》，在立法中应加强对社会组织、公民等非政府主体的权益制定，完善我国有关公众参与环境保护特别是水资源保护的法律、法规，使公众的水资源保护活动有法可依。
　　
　　1、强化公众的环境权
　　
　　公民的环境权即公民有依法享用清洁水，享受优美的水环境的权利，使各主体为保护国家利益，同时也为保护自己的权益而主动履行义务，真正成为水资源保护的主体。我国应当在《环境保护法》中将公民的环境权具体化、制度化，同时应当明确环保组织的合法地位，赋予环保NGO参与环境管理权利。
　　
　　2、建立、健全环境信息公开制度
　　
　　增加环境资源管理的公开性和透明度, 公布和提供有关信息资料, 使广大公民了解环境资源状况和政府的环境资源管理工作情况, 实现公民的知情权。必须提高水资源保护透明度，通过规范的渠道向公众定期公布水资源各项政策及保护工作、辖区内的水资源实际状况，保护公众对水资源保护知情权，并确立公众对水资源保护的监督权，质询权，使公众既是水资源保护的守法者，又是监督者。国家环保总局于2007年4月11日公布了《环境信息公开办法(试行)》，该办法将于2008年5月1日起施行。由于公开是公众参与的前提, 而我国目前还没有统一的关于信息公开的法律，因此，笔者建议,应当将信息公开上升到法律的高度，我国应制定《信息公开法》, 其中涉及环境信息公开的问题应包括信息公开的主体、方法和内容,为公众参与进一步提供法律依据。
　　
　　（二）通过宣传教育拓宽公众参与流域管理的途径
　　
　　1、增强公众参与的意识
　　
　　各级政府部门应通过各种途径，特别是应充分利用新闻媒体向公众宣传我国环保工作和流域管理的方针、政策、法令、科学知识，提高公众的环境保护和水资源保护意识，增强公众参与流域管理的积极性和责任感，倡导公众参与水资源保护工作，加强公众监督。
　　
　　2、增强水环保NGO的力量
　　
　　发挥环保NGO的作用，引导其向专业化方向发展，使其成为联结政府与公众的渠道，并在制定规划、政策、计划的过程中提供专业的信息和意见，并监督决策和政策的执行，与政府建立一种真正意义上的“建设性合作伙伴关系”，实现水资源流域管理中的“双赢”。
　　
　　（三）在流域管理机构中吸收公众参与
　　
　　1、吸收公众参与决策和管理
　　
　　流域管理机关和区域管理机构在进行水资源管理的重大决策时，应吸收代表不同利益的多种主体参与决策过程，兼顾流域公共利益以及各区域间、各相关利益主体间的利益，有利于提高水管理的效率和效果。可依法建立有各方代表参加的联合决策机构，明确决策机构的地位和权限范围，规定决策的具体程序和决策的法律效力。应完善现行的环境听证制度，扩大环境听证制度的适用范围。在进行流域管理的过程中，应采取民主与协商的形式，与相关利益主体进行合作式的管理，并接受公众的监督和参与。
　　
　　2、吸收公众参与投资
　　
　　由于流域管理的社会效益大，是一项很重要的公益事业，国外很重视流域管理资金的筹措，各国主要采取政府投资为主，个人、其他组织和国际机构资助为补充的形式。我国现行的流域管理机构内部职能部门的结构，是以行政事业性质的部门为主，经营性的企业屈指可数，缺乏有效的面向市场经济的手段，流域管理机构在排污交易、水价、水权转让等水资源市场化配置中缺乏权限。今后应在流域管理机构下设立经营性的企业，吸收公众参与投资，重视流域管理资金的筹措，采取政府投资为主，个人、其他组织和国际机构资助为补充的形式，保证流域管理快速、健康、高效地发展。
　　
　　（四）建立环境公益诉讼制度
　　
　　建立公益诉讼制度，是保证公众参与权利实现的最好形式。在我国现有的环境政策体系中，环境索赔权和诉讼权是存在的，但只限于遭到直接环境损害时，才能行使。如造成污染事故，才可获赔。但环境侵害在很多时候是间接无形长期的，而且环境破坏一旦超出环境的自净能力，其治理成本将是巨大的。而且，由于我国现行法律的缺失，在司法实践中公益诉讼往往不予立案受理。然而，随着社会的进步和大众环境保护意识的提高，环境公益诉讼将日益增多，应该予以鼓励和支持。在流域管理领域，公益诉讼包括民事诉讼和行政诉讼两种形式。诉讼主体不应该有与案件有直接利害关系限制，任何公民和社会团体都可以对不履行法定职责的流域管理机关或者污染、破坏流域水资源的单位和个人提起诉讼。[8]因此，笔者认为，我国也应扩大环境侵害中受害人的原告资格，所有与案件有直接利害关系包括间接利害关系的公民、法人或其他组织都应享有环境诉讼权和索赔权，使索赔权和诉讼权变成激励公众参与环境保护行动的动力，从而形成社会制衡的核心因素。
　　
　　四、结语
　　
　　构建流域管理中的公众参与机制是由可持续发展本身的性质和特点决定的, 也是我国环境保护的迫切要求，它不仅是一个社会公益性问题, 而且还是与每个公民的安全和健康密切相关的私益性问题, 为公民广泛参与环境保护提供了制度保障。因此，我国应当对当前流域管理中的公众参与机制进行改革和创新，使政府与公众之间通过合法、公开、公平的程序和渠道，就流域管理中一切与环境有关的决策管理活动进行协商、协调，使流域管理符合公众利益，实现水资源的可持续发展和利用。
 
【作者简介】
孙雯雯，06级研究生，华东理工大学法学院环境与资源保护法学专业。
 
【注释】
[1] Prem N. Sharma：《亚洲群众参与流域管理的政策问题》，载《水土保持科技情报》，2000年第2期，第48页。
[2] 李环：《流域管理中的公众参与机制探讨》，载《环境科学与管理》，2006年8月第5期。
[3] [匈]A .瓦里：《匈牙利公众参与水资源管理的经验》(上)，载《水利水电快报》，2005年第8期，第2页。
[4]王海等：《法国水流域管理情况简介》，载《水利发展研究》，2003年第8期，第58页。
[5]国合会流域综合管理课题组：《总结国际流域综合管理的八条经验》，出自//www.ceiced.org/cn/company/Tmxcb143/card143.asp?lmid=5222&siteid=1&tmid=2441&flbh =143 2007/6/16。
[6] 余晓泓：《日本环境管理中的公众参与机制》，载《现代日本经济》，2002年第6期。
[7] 徐祥民，余铭：《美国水污染的调控机制》，载《国际瞭望》，2004年第4期。
[8] 王灿发：《跨行政区水环境管理立法研究》，载《现代法学》，2005年9月第5期。
 
【参考文献】
1. 蔡守秋著：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版。
2. 吕忠梅著：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2003年版。
3. 李艳芳著：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年版。
4. 迈克尔·麦金尼斯著：《多中心治道与发展》，上海三联书店2000年版。
5. Prem N. Sharma：《亚洲群众参与流域管理的政策问题》，载《水土保持科技情报》，2000年第2期。
6. [匈]A .瓦里：《匈牙利公众参与水资源管理的经验(上)》，载《水利水电快报》,2005年第8期。
7. 李环：《流域管理中的公众参与机制探讨》，载《环境科学与管理》，2006年8月第5期。
8. 王海等：《法国水流域管理情况简介》，载《水利发展研究》，2003年第8期。
9. 余晓泓：《日本环境管理中的公众参与机制》，载《现代日本经济》，2002年第6期。
10. 徐祥民，于铭：《美国水污染的调控机制》，载《国际瞭望》，2004年第4。
11. 王灿发：跨行政区水环境管理立法研究，载《现代法学》，2005年9月第5期。
12. 张梓太：《公众参与与环境保护法》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2002年第2期。
13. 国合会流域综合管理课题组.总结国际流域综合管理的八条经验.出自//www.ceiced.org/cn/company/Tmxcb143/card143.asp?lmid=5222&siteid=1&tmid=2441&flbh =143 2007/6/16。