立案调解工作目前存在的问题及解决对策

党的十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的重大战略决策。法院作为专司纠纷解决职责的国家审判机关，是依法化解矛盾纠纷、维护社会稳定的关键部门，根本职责和任务就是定纷止争、调节秩序、服务发展和促进和谐。在构建和谐社会进程中法院肩负着重大的历史责任，既是和谐社会的建设力量，更是和谐社会的保障力量。
为此，最高人民法院在第七次全国民事审判工作会议上提出：各级人民法院要全面加强和改进司法调解工作，应当将司法调解贯穿于民事诉讼全过程，立案调解、庭前调解、审理过程中调解、判决送达前调解都是司法调解的重要组成部分，在各个阶段都应当贯彻"能调则调，当判则判，调判结合，案结事了"的原则和要求，并把"案结事了、定纷止争、胜败皆明"作为了调解工作的总目标。

为更好地适应新形势和新任务的要求，充分发挥人民法院化解矛盾、定纷止争，保障经济发展，促进社会和谐的职能作用，最高人民法院专门下发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，对立案调解工作进行了强调，该意见第十条规定："人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。立案后并经当事人同意后，人民法院可以在立案阶段对案件进行调解。对于案情复杂并且当事人不同意调解的，或者找不到当事人的案件，应当及时移送审判庭审理。立案阶段的调解应当坚持以效率、快捷为原则，避免案件在立案阶段积压。适用简易程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过立案后10日；适用普通程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过20日。"

此后，基层法院立案部门把立案调解工作作为立案工作创新的一个抓手，精心组织，大胆探索，努力试行。在过去的一年多时间里，立案调解有效的化解了矛盾，减少了上诉、上访案件，取得了良好的法律效果与社会效果有机统一，可谓是成绩斐然，但是，由于立案调解作为法院新开展的一项重要工作，在立法上缺乏专门的程序规定，社会各界对立案调解的认识还不足，目前立案调解还存在一些问题阻碍了立案调解工作的进一步发展。

一、立案调解工作目前存在的主要问题

1、法院内部各业务庭之间对立案调解的认识不一致，内部出现意见分岐。中共中央发出了构建社会主义和谐社会倡导，人民法院的各部门均积极响应。体现到民商事案件的审判工作上，很重要的工作就是对当事人的纠纷加大调解力度，使当事人相互理解达成协议，自愿解决纠纷，最大限度的化解矛盾。这样就容易使立案调解部门与审判业务庭产生意见分歧。审判庭认为：立案调解是可有可无的环节，甚至认为完全没有必要设立这一制度，把一些比较简单的民商事案件消化在了立案调解阶段，业务庭的诉讼调解率可能大大降低，影响到审判庭本身工作的进行；立案调解工作的开展，立案庭将待办案件转往业务庭的时间较长，影响到案件的审限期；立案调解人员的调解思路与审判部门的调解思路不一致，不利于诉讼中的调解；立案调解是新的立审不分。立案庭对于立案调解也有不同认识，主要表现为：立案调解缺少立法规定，过多的开展立案调解工作，影响了与其它法院业务庭的关系；立案调解无专职的调解人员，调解的案件增多，立案庭内部其它工作人员的工作量相应会增大，负责信访申诉复查的人员因为工作性质又不便参加立案调解，多办案件也容易多出错，调解本身要比判决案件多做工作，费力不讨好。由于上述认识的存在，实践中不同程度的影响了立案调解工作的主动开展。

2、立案调解法官的综合素质不高，审判人员在短时间内难于准确把握案情，摸清当事人双方的情况进行立案调解。因立案法官在立案调解时只有十天时间，往往不能准确把握案件所涉的法律知识、争议焦点；理不清当事人纠纷的法律关系，对案情吃不透，调解思路不清；对于基本事实、是非的判断上，模模糊糊，抓不住当事人的心理，只是在当事人之间"和稀泥"，其调解成功的可能性及调解率难于保证。

3、当事人及其代理人不愿意配合立案调解工作。主要表现在以下几点：一是当事人怠于到庭。有些当事人对立案调解的认识有偏差，认为他们将案件起诉到法院后，就是要求法院对于双方当事人之间的是非进行判断，不需要调解。而且有的双方当事人私下已经中间人进行了多次调解，均没有调解成功，再进行调解显得有些多余。更有部分当事人认为，调解不具有强制性，调解不成还需审理判决，立案调解的设置增加了当事人的诉累及往返交通费用等诉讼成本。故部分当事人对法院通知其进行立案调解，怠于到庭，从而大大影响了立案调解工作的顺利进行。二是诉讼代理人对立案调解施以不利影响。当事人最信赖自己聘请的律师，对自己律师提出的建议通常会言听计从，但是，目前律师的收费标准高，在收取高额代理费后，希望其再尽力劝说当事人让步调解有时已不太现实，特别是一些诉讼标的低于代理费的案件可能性会更小。以至目前出现了有律师代理的案件的调解率低于无律师代理案件的现象，这在一定程度上影响了立案调解工作的正常开展。三是当事人作出让步，担心损失进一步扩大。作为原告的一方在立案调解过程中，原告为了权利的尽快实现，作出了较大让步后，而往往担心被告不及时履行调解内容，还需向法院申请执行，从而使自己的权利遭受较大的损失，在心理上顾虑重重，而不再愿意耽误时间进行立案调解。

4、有个别当事人恶意串通调解，立案调解法官怕承担责任 。有些民商事案件，经立案调解法官简单的调解，双方当事人很快就达成了调解协议。其实，在这些案件中，有的在其背后隐藏着不可告人的目的，有恶意串通损害国家、集体或者第三人利益；或以合法形或掩盖非法目等情形发生，在立案调解阶段难以准确查明。事后，通过其他渠道发现后，立案调解法官可能受到违法办案的猜疑，严重打击了立案调解的积极性。加之，立案调解缺乏激励机制，立案法官报着多一事不如少一事的心态，缺少开展立案调解工作的主动性。

二、 解决问题的对策

1、提高认识，统一思想。要按照最高法院党组和肖扬院长大力强化诉讼调解的要求，站在构建和谐社会的高度，消除内部的分歧意见，统一思想，准确理解立审分立原则，把立案庭定位于审判业务庭，深刻理解立案调解的积极作用，全面推行立案调解工作，充分发挥调解职能，及早化解诉讼矛盾，整体提高审判效率，促进社会和谐稳定。

2、建立完备的立案调解制度 。将立案调解独立于庭审调解之外，通过经验的总结，努力使其在制度上形成民事诉讼中单列的程序，把立案调解变成名正言顺的诉讼程序，使立案调解从幕后正式走到前台。一是将立案调解程序纳入到立法议程，将立案调解作为民商事审判的一项重要工作对待，使立案调解有章可循。二是建立独立的立案调解程序。2006年9月29日，重庆市高级法院印发了《关于民事案件庭前调解的指导意见》，对此作出了积极的探索。

3、确立合理的调解条件和流转模式。在建立立调解案件流转模式时，为了克服随意性，就有必要对案件流转进行规范，在规范时还要考虑到效率和范围问题，所以要根据实践的一些经验对案件按能调和不能调案件进行分流和流转。适用简易程序审理的案件，立案调解时间不得超过10日；适用普通程序审理的案件，立案调解不能超过20日。调解不成则迅速转入业务庭审理，不能反复调解。

4、设立立案调解机构。在调审分离模式下，立案调解机构相对于审判庭而言应更具有独立的地位，具体体现在在立案庭中设立调解机构。其与立案庭中负责庭前准备、排期开庭的职能相协调；调解机构在立案庭中应相对独立存在,需有相对固定的人员负责，对于调解机构的人员设置，可在立案庭的法官中确立一部分成员为调解法官，专门负责立案调解事宜及日常流程管理。立案调解程序启动后，由立解调解负责人指定调解法官进行立案调解。同时，应建立立案调解的激励机制，鼓励法官积极组织立案调解。

5、建立定期学习培训制度，增强立案法官的调解能力。从近几年的培训情况看，立案庭组织的业务学习，多是立案审查、管辖权异议方面的实务，涉及到各业务部门新法学习的培训却较少，从而不利于立案调解法官能力的培养，致使许多立案调解法官对新法的掌握不够，对于新类型案件纠纷的法律关系，不能很好的分析认定，影响了立案调解率的提高。因此，建议在今后法院的培训过程中，凡是涉及审判业务方面的培训都要吸收部分立案调解法官参加学习，以提高立案法官的整体素质，提高立案调解率。

　　6、加大立法力度，严惩恶意调解。近年来，恶意调解之所以被屡屡得逞，很大程度上是由于法律制度尤其是民事诉讼法律制度的缺失所形成的"法律漏洞"，给一些恶意调解行为人留下了一定的空间。目前，只有《民事诉讼法》第102条、第104条的规定：对妨碍诉讼行为的处罚为1000元以下罚款或15日以下拘留，对单位的罚款金额为1000元以上30000元以下 。这种处罚力度过低，不能对恶意调解行为人进行有效的制裁。建议在今后的立法中，加强对恶意调解行为人的惩罚力度，最大限度的杜绝恶意调解的发生。

在构建和谐社会的今天，立案调解在化解民商事纠纷方面发挥着巨大作用，为此，我们应当对立案调解工作给予足够的重视，对立案调解进行科学构建，在立案庭准备程序中建立立案调解工作机制和程序，让立案调解工作在法院审判改革中率先取得成功。

 重庆市大足县人民法院 杨卫东