浅谈民事诉讼级别管辖制度的缺陷与完善

论文提要：随着我国社会经济交往越来越频繁，各种新问题、新矛盾层出不穷，我国民事诉讼法中有关级别管辖方面存在的缺陷逐渐暴露出来。本文就一审案件管辖权、级别管辖的确定标准、级别管辖权的下放性转移和级别管辖权的异议权等制度存在的问题和缺陷进行阐述，并对进一步改进和完善这些问题提出一些建议和设想。

[关键词]：级别管辖 确定标准 异议权

民事诉讼级别管辖是指各级人民法院之间，受理第一审民事案件的分工和权限，具体是指在人民法院系统内部确定对某一民事案件由哪一级法院行使审判权的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》从第18条到第21条规定了我国的民事级别管辖，最高人民法院也作出了相应的司法解释。但是由于当时立法指导思想是宜粗不宜细，导致级别管辖制度设计不够周密严谨，而随着我国市场经济的逐渐壮大，社会经济交往越来越频繁，各种新问题、新矛盾层出不穷，我国民事诉讼法中有关级别管辖方面存在的缺陷逐渐暴露出来。笔者拟对现行民事诉讼法中有关级别管辖存在的缺陷进行分析，对如何完善我国的民事诉讼级别管辖制度进行探讨，提出个人的一些不成熟的观点，以期能起到抛砖引玉的作用。


一、关于一审案件的管辖权问题


根据现行民诉法的规定，民事案件的第一审管辖权原则上由基层法院管辖；中级法院管辖的一审案件为重大涉外案件，在本辖区有重大影响的案件和最高法院确定由中级法院管辖的案件；高级法院管辖在本辖区有重大影响的案件；最高法院管辖在全国有重大影响和认为应当由本院审理的一审案件。在我国四个级别的法院都拥有一审案件的管辖权，我国法院系统的这种配置主要是受中国传统司法与行政一体化的影响，各个级别法院的功能划分并不明确，没有严格意义上的上诉法院和初审法院的区别，只有上级和下级法院的区分，上级法院就功能而言在一定程度上与下级法院并无太大区别。其结果是导致司法权力的等级色彩越来越浓重，严重影响了各个级别法院的独立审判权。而在国外，不论是英美法系，还是大陆法系，基本上拥有初审权的法院一般是处于较低等级的法院，处于高等级的法院并不具有初审权，而是作为上诉法院存在。如德国普通法院系统的初级法院和州法院作为初审法院审理所有的民事案件，而第三等级法院即州高级法院是作为二审法院而存在，不受理第一审民事案件。在日本，简易法院和地方法院拥有一审案件的初审权，而第三等级的高等法院只是对一些特殊的行政案件享有第一审管辖权。[①]在英国，民事法院系统由郡法院、高等法院、民事上诉法院和上议院四个审级组成，郡法院、高等法院拥有民事案件的初审权，民事上诉法院专门受理对高等法院、郡法院所作判决不服的上诉，不具有初审权。[②]

在现代法治社会中，不同级别法院之间应当形成一种司法上的劳动分工和职能分工，各级法院之间在职能和作用上应当有所区别，各有自己的工作重心。低等级法院作为初审法院受理一审民事案件，主要关注事实问题，依据法律针对有证据支持的事实做出处理；高等级法院作为上诉法院，其主要职责应该是审理不服下级法院裁判的上诉案件，主要关注法律问题，以及对下级法院的审判工作进行指导和监督，同时从整体上关注社会的公共政策，对相关制度进行探讨和调研，对社会利益进行权衡，不宜具有一审民事案件的初审权，以免造成高级别法院与低级别法院之间职能不分、分工失衡的现象。因此，我国应借鉴国外法院级别管辖的设置方式，大体上设置两级法院具有第一审案件的初审权，不采用四个审级法院都有初审权的模式，排除高级法院和最高法院的初审管辖权，将最高法院和高级法院设置成为上诉法院，专门负责法律适用，专门审查法律适用的统一性，不再在事实问题上牵扯过多精力。而基层法院和中级法院作为初审法院受理一审民事案件，进行案件事实的审理，实行事实与法律审的相对分离，逐步形成初审法院和上诉法院各司其职的案件审理模式。只有这样，才能淡化上下级法院之间所具有的浓厚权力领导色彩，减轻由此带来的严重负面影响，真正实现各级法院相互之间的司法独立。


二、关于级别管辖的确定标准问题


我国《民事诉讼法》对级别管辖的确定主要以案件的性质、案情繁简、影响大小为标准来确定级别管辖的。我国大多数学者认为，采用三结合的标准比单纯以争议标的数额为标准来确定级别管辖更为合理。所谓案件的性质，是指案件的属性，即一般的民事案件还是特殊类型的案件，如专利案件、海事、海商案件就属于特殊类型的案件。所谓案情繁简和影响大小，是指案件自身的繁简程度和案件处理结果对社会影响的范围。凡是案件具有特殊性或者案情复杂，包括涉及的地区、部门、参加人数较多，诉讼金额大和处理的结果对社会影响大的由高级别法院行使管辖权。[③]


我国关于级别管辖的标准看似全面、具体，但是其规定不够明确，伸缩性较大，在实践中的确定性很难把握，如何判断简单与复杂、涉及面宽窄、处理结果影响大小等等问题的标准不一。


《民事诉讼法》第19条规定，中级人民法院管辖下列第一审案件：（1）重大涉外案件。“重大”的标准难以掌握，虽然最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）第1条对“重大”解释为：重大涉外案件是指争议标的额大，或者案情复杂，或者居住在国外的当事人人数众多的涉外案件。但审判实践中却难以操作，争议标的额多少才算“大”，怎么样的情况才属于“案情复杂”，居住在国外的当事人多少人才算“人数众多”？对于“争议标的额大”，仅仅是涉及财产纠纷的案件，在这方面，最高人民法院根据涉案的价款或金额作出司法解释，然而有的案件所争议的标的额本身就不确定，因为原告起诉时的标的额有时是包含一切的，如本金、违约金、预计损失以及诉讼费等等，而有时仅仅只是其中的一部份，到开庭时又增加诉讼请求，法院在立案时往往只是形式上的程序审查。诉讼标的额的不确定，使得当事人可以逾越法院的级别管辖，从而选择自己“理想”的法院作为初审法院或者上诉法院。对于“案情复杂”，就更难掌握。由于案件没有经过实体审查，就难以确定案情是否复杂。在这方面各地法院做法都不同，严重地损害了司法的统一性，有的法院以当事人的数量来确定，有的法院根据案件的当事人是否是党政机关单位或是这些单位的领导人，来确定案情是否复杂，由于案情复杂没有一定的标准，一些法院对不好处理的案件就认为是案情复杂而加以推脱。（2）在本辖区有重大影响的案件。《意见》第3条规定，各省、自治区、直辖市高级人民法院可以依照《民事诉讼法》第19条第二项、第20条的规定，从本地实际出发，根据案件繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况，对本辖区内第一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准。目前主要存在的问题是各地的标准相差较大，民事案件和经济案件的标准不同，同一省辖区内也有不同的标准，建议由最高人民法院统一规定东部沿海和中西部地区的数额标准和计算方法。改变单纯以诉讼标的金额确定级别管辖的标准，将争议金额与案件类型相结合确定事务管辖。对婚姻、家庭、继承、物业、人身损害赔偿、交通事故、劳动争议、群体性纠纷类案件，当事人在同一管辖区域的，为便于在当地及时化解矛盾，原则上不以标的额确定级别管辖，由基层人民法院受理。在适用法律上有普遍意义的新类型案件，应适当确定由中级法院作初审法院。（3）最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。涉外案件由于其特殊性，送达、执行等程序较为复杂，基层法院对涉外案件有时力不从心，建议凡涉外案件应统一由中级法院管辖。专利案件由中级法院管辖，海事海商案件由海事法院管辖。


《民事诉讼法》第20条规定高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件；第21条规定，最高人民法院管辖在全国有重大影响的案件和认为应当本院审理的第一审案件。这体现了我国独特的管辖制度，即包括最高院在内的每一级法院都可以受理第一审案件，这种规定实质上与两审终审制是相违背的，剥夺了当事人的上诉权，因为最高院一审的案件其判决是终审判决，当事人是无法上诉的。[④]


三、级别管辖权的下放性转移问题


管辖权转移是对级别管辖的补充和变通规定，是指对案件有管辖权的法院根据上级法院的决定或同意或本院裁定，而将对本案的管辖权转移给原本没有管辖权的其它法院。我国《民事诉讼法》第39条规定：上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件，也可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理。由此可见，管辖权的转移主要有两种情况，一是管辖权从下级法院转移到上级法院，即管辖权上调性转移，二是管辖权从上级法院转移到下级法院，即管辖权下放性转移。管辖权转移规则的主要目的在于根据上下级法院的工作分工和审判力量强弱等因素在上下级法院之间调节级别管辖，体现了诉讼公平和效益原则。


管辖权转移本来是对级别管辖的弥补和变通，增加了级别管辖的灵活性，但是在实践中却变成了规避级别管辖的途径之一。一是上级法院可能基于地方保护和司法腐败的目的，而试图保有终审权。二是下级法院在审理“下放”案件时，可能仅仅是走过场，无法保证公正审判。因为上级法院在交办案件时往往都对案件提出“倾向性意见”了，而且终审权在上级法院之手，下级法院在审理时不得不考虑上级法院有可能改判所带来的负面效果。三是可能出现上级人民法院将案件下放给下级人民法院审理，该下级人民法院再将案件交给其下级人民法院审理的情况。由此可见，下放性转移存在着较多不合理的因素，应该予以废止。


一般情况下管辖权向下转移发生在上级人民法院受理案件后。上级法院对案件作初步审查后，认为案情简单，由下级法院审理更便于当事人参与诉讼和法院调查案情，故将管辖权转移给下级法院。有时候，下级法院将上级法院下放转移的管辖权第二次下放转移给自己的下一级人民法院，而这种做法按照1996年5月7日最高法院《关于案件级别管辖几个问题的批复》（法复[1996]5号）第3条的规定是被禁止的。在诉讼实践中还有一种管辖转移发生在上级法院受理案件前，即下级法院受理了本应由上级法院管辖的第一审案件，然后打报告要求上级法院将管辖权下放给它，上级法院作出同意的决定，将管辖权转移给下级法院。上述各种形式的管辖权转移，都是值得商榷的。首先，它与确定级别管辖的原理、原则相违背，管辖权下放性转移实际上是按照法定标准已被认定为应当由上级法院审理的案件交给下级法院管辖。其次，它严重损害了当事人的程序利益尤其是审级利益，管辖权下放性转移（包括第二次下放转移）实际上剥夺了法律赋予当事人的接受高级别法院审判的权利，有可能导致审判不公，并且给规避级别管辖留下了可乘之机，[⑤]为地方保护主义者提供了把终审权控制在自己的辖区范围之内的合法机会，因而这种制度存在的正当性受到了理论和实务部门的质疑。在国外，一般只规定了上级法院可以将下级法院管辖的案件提上来审理或者下级法院在一定条件下可以将自己管辖的案件移送给上级法院审理，而没有规定上级法院可以将自己管辖的案件移交到下级法院。如日本民事诉讼法第18条规定了简易法院认为适当时，根据申请或依职权，可以将诉讼的全部或一部分，向管辖其所在地方法院移送。但却未规定地方法院可以将其管辖的诉讼移送给简易法院。[⑥]在此问题上可以借鉴我国刑诉法的有关规定，我国《刑事诉讼法》已取消了管辖权的向下转移，为保障当事人的实质上诉权，我们主张将来修订《民事诉讼法》时应当取消管辖权的下放性转移之规定。在废止管辖权下放性转移的同时，人民法院可以合理地加强提级管辖、指定管辖等规定的适用，把不利于在本地解决的民事纠纷，依法指定其他法院管辖或适当提高审级，为法院公正司法创造必要的条件，真正实现公正高效为民司法。


四、关于对级别管辖权的异议权问题


我国修正后的《民事诉讼法》第38条和第243条分别规定了被告对法院管辖权的异议权以及涉外民事诉讼默示协议管辖中的异议权，但是我国《民事诉讼法》中的移送管辖、指定管辖及管辖权转移大都是法院依职权行为作出，体现了法院的强职权主义色彩，尤其是指定管辖和管辖权转移，《民事诉讼法》未规定当事人能否对此提出异议，而对法院作出移送管辖的裁定，当事人有无异议权与上诉权，民事诉讼法亦未涉及，这就是使审判权在管辖方面的扩张无以限制，这无疑与民事诉讼是私权诉讼的原则相背离。[⑦]因此，可以考虑在将来修订民诉法时，允许当事人对管辖权转移提出级别管辖权异议。


在我国正式奠定级别管辖权异议制度基础的是法函[1995]95号和[1996]150号。1995年7月3日最高法院在给山东高级法院《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》（法函[1995]95号）中指出：当事人就级别管辖权提出管辖异议的，受诉法院应认真审查，确无管辖权的，应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定。受诉法院拒不移送，当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的，上级法院应当调查了解，认真研究，并作出相应的决定，如情况属实确有必要移送的，应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院，该法院必须移送；对下级法院拒不移送，作出实体判决的，上级法院应当以程序违法为由撤销下级法院的判决，并将案件移送有管辖权的法院。同时还应以违反审判纪律对有关人员作出严肃处理。


1996年10月9日最高法院在给江西高级法院的复函（法函[1996]150号）中，对于当事人就案件级别管辖权向上级法院提出异议上级法院发函通知移送，而下级法院拒不移送，也不作出实体判决的情形，进一步规定上级人民法院可参照法函[1995]95号函的精神，依照《民事诉讼法》第140条第1款第11项的规定，裁定将案件移送有管辖权的法院审理。同时应对有关人员给予严肃批评，情节严重的，应以违反审判纪律对有关人员作出严肃处理。


与民诉法第38条规定的（地域）管辖权异议制度相对比，对级别管辖权异议程序具有明显缺陷。首先级别管辖异议程序不具有正式性，第一次是向受诉法院提出异议，第一次异议时受诉法院“不作裁定”，仅“告知当事人”；第二次向其上级法院提出异议，该程序既不是上诉也不是复议，第二次异议时上级法院“作出相应的决定”，或者“通知下级法院将案件移送”。其次法院对异议的审查具有明显的行政化色彩，当事人提出级别管辖权异议的，“受诉法院应认真审查”，第二次异议程序，上级法院通过“调查了解，认真研究”的方式审查异议。最后级别管辖异议程序中没有设置诸如期间、送达、主张和抗辩等相应的救济手段，使得异议流于形式，问题得不到真正解决。


上述问题的产生首先是由于民诉法在制度设置上的不严密，最高法院所作的司法解释只能在现有制度框架内做一些修修补补，无法从根本上改变级别管辖异议制度的框架结构。有关地域管辖权异议的司法程序在级别管辖中是无法适用，因为对于级别管辖权的异议，下级法院只能裁判本院有无管辖权，而无权裁判哪一个上级法院有管辖权。[⑧]综上，级别管辖权异议程序的关键环节在于科学地安排裁判级别管辖权异议的管辖法院。笔者认为，在制度设计上，应当由较高级别的法院行使级别管辖权异议程序的管辖权，规定级别管辖权异议程序的初审管辖权由受诉法院的上级人民法院行使。确定管辖法院之后，即可参照地域管辖权异议程序进行级别管辖异议的处理。具体来说，受诉法院的上级人民法院收到当事人提出的级别管辖权异议后，应当认真进行审查。经审查后，认为异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的法院审理；认为异议不能成立的，应裁定驳回异议。裁定应当送达双方当事人，当事人不服的，可以在一定期限内向再上一级法院提起上诉。当事人对上诉结果仍然不服的，不影响受诉法院的上级法院对案件的审理。这样，也就相应地确立了民事案件级别管辖权异议的裁判机制和救济程序。


同时在上、下级法院之间管辖权转移的过程中，应当充分地让当事人介入，做到程序公开。要进一步规定当事人提交有关证据的期限，确立管辖权异议听证制度，使法院对管辖权案件的处理程序完全向当事人公开。


总之，在重新构建我国级别管辖制度的过程中，要坚持有利于案件公正审理，有利于保护当事人合法民事权益的原则，因为民事诉讼法的主要目的就是通过人民法院对民商案件的审理，保护当事人的合法权益。同时，要坚持便利人民群众参加诉讼，便利人民法院依法审理案件的原则。在对便利法院依法审判原则的理解上要转变观念，不能仅仅局限于空间上的便利，简单适用“就近原则”，因为有时“就近原则”往往会给法院的审判工作带来许多干扰。


注释：

[①] 黄川:《民事诉讼管辖研究》，中国法制出版社2001年版，第103页。


[②] 常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年版，第247—248页。


[③]江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2004年版。


[④]傅郁林：“论最高法院的职能”，载《中外法学》2003年第5期。


[⑤]李浩：“民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进”，载《现代法学》1996年第4期。


[⑥]常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年版，第258页。


[⑦]蔡代玲：“民事诉讼管辖若干问题探讨”，载曹建明主编：《程序公正与诉讼制度改革》，人民法院出版社2002年版，第281页。


[⑧]毛玲：“民事管辖制度若干问题研究”，《北京科技大学学报》2002年第4期。

 山东省邹城市人民法院  孔庆民