我国司法面临的困境与改革刍议

　　内容提要：本文对我国的现行司法面临的主要困境进行剖析，进而凸显了司法改革的紧迫性和必然性，并提出了改革的目标以及与之相适应的具体的制度构建设想；本文只是对司法面临的困境与改革做一个粗浅的论述，以期作一块引玉之砖，求教于大方。

　　关 键 词：司法改革，司法公正，司法独立

　　孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权分立，自由就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将掌握压迫者的力量。”孟氏的精辟论点，早已成为众多国家进行权力分配所依据的基本原则之一。尽管我国也在宪法中规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉”。但一个众所周知的事实，目前我们的宪法还只是 “一张未能兑现的支票”，实现宪政、实现法治国家、实现法治社会还任重道远。

　　一、我国司法面临的困境

　　在我国，司法权天生就是行政权的一部分。两千多年的封建社会，我国从未有过近代意义上的国家权力分配制度；虽然新中国成立时就设立全国人民代表大会行使立法权，政务院行使行政权，最高人民法院、最高人民检察院独立行使司法权，显现了国家权力分配制度的雏形，然新中国成立五十多年的司法实践不言而喻——我们的立法、司法都是在行政权下的立法、司法。正是由于这先天的不足，虽然改革开放以来，司法改革取得了不少进展，但现实的司法活动仍积弊颇深，特别是近期各大媒体先后报道了河北省“聂树斌故意杀人案”和湖北省“佘祥林故意杀人案”这两起可能成为冤案的案件，在社会各界引起了强烈的反响，也使司法的权威和公正受到了严峻的考验，司法改革的紧迫性和必然性进一步凸显。笔者认为当今我国司法活动在以下几个方面面临严重困境。

　　1、司法的地方化

　　在目前的国家权力分配制度下，行政权力从中央到省到市到县，基本上可以维持政令的高效、集中、统一。另一方面，我们的司法却是高度分散的，因为我们的司法机关如法院和检察院在人事、财政上严重地依赖于地方。“经济基础决定上层建筑”，因而司法地方化的结果便是，第一，司法地方保护主义问题突出并严重影响司法公正，法院受到地方利益掣肘，很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公正裁决。第二，更严重的是，在本地公民间的纠纷，如果涉及到当地政府，或者直接与当地政府发生纠纷，则法院更难以持平之心进行裁决。第三，司法地方化削弱了司法自救功能，地方法院和检察院都同在一个地方政府制约下，检察院的法律监督职能不能充分发挥其效，他们难免不会在基于同一的利益驱驶（地方的利益）下，明知应当抗诉而不提起抗诉。

　　2、司法的行政化

　　司法机关的人事制度与行政机关并无不同，其内部运行和行政机关也是一样的。比如说法院有院长、庭长，并且审判员都是带级的（有处级、厅级等之说）；另外，法官本身也是有级别的，这是由原来延续下来并得到《法官法》肯定的。上下级法院本是指导与被指导关系，而司法实践上法院抑或法官办案并非独立，要层层汇报、层层审批，不免造成“审、判分离”，审而不判的奇怪现象。另一方面，“审判委员会”在法院内部拥有着至高无上的权力，“重大、疑难、复杂案件”（这个很难去界定，在实际中也往往并非按这个去操作。）都要由它来定夺，办案的法官也用不着去担负这个责任，服从“命令”（决定）就是了。

　　3、法官整体素质还比较低

　　我们都知道孟子的一句话：“徒法不足以自行”。法官的好坏，素质的高低，直接关系着司法公正的实现。“理想的法官是正义的化身”，假设对于有些法官因不懂业务而判错案件尚可原谅的话，那么对有些法官故意枉法裁判，则是不可饶恕。正如培根所指出的：“一次不公的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决，则把水源败坏了。”①

　　我国推进法制建设已有20余年，实行依法治国，建设社会主义法治国家业已写进宪法。可是，中国目前法官的现状，业务知识水平呈现出参差不齐的状态，有的水平很高，有的水平低，就整体而言，是颇令人担忧的。许多法官没有接受过本科以上的教育，据前几年统计，全国法院系统本科以上学历法官的人数只占全部法官的10％都不到。从个案来看，触目惊心，一些学历很低的法盲混进了法官队伍。陕西省富平县农民王爱茹利用不体面手段当上了该县的法官；山西省绛县的姚晓红顶多只有小学程度，原是个司机，却因非常手段而“一路升官”，先当上了该县法院的办公室主任，后又晋升为副院长。

　　4、司法腐败的问题严重

　　我国目前的司法腐败的确很严重。江泽民同志曾指出的：“当前，政法队伍中还存在着一些突出的问题。有法不依、执法不严、执法不公、吃拿卡要、索贿受贿、贪赃枉法、欺压百姓等问题时有发生，群众反映强烈。”②“官司一进门，两头都找人。”可以说，这就是我国司法状况的真实写照。正如有教授所说“中国的法官令人尊重不起来”③，我想除了法官素质不高外，主要是指法官的腐败问题。2004年12月23日来自《南方周末》的一则报道，吉林省高院一原执行法官李承禧在8年里竟贪污执行款5300万元，触目惊心。

　　面对如此林林种种的弊端，试问我国司法的出路在哪里？实践是最好的明证，惟有改革才是良策。

　　二、司法改革

　　改革就是除弊创新。我们要革除陈弊，构建司法活动的新的体系，就必须对现有司法制度的方方面面，做一个周详的分析，对于现行司法制度的弊病与不健全，我们还可以从不同的角度，不同的侧面，列举出许多，然寻找问题的终极目的是为解决问题。笔者认为，司法制度作为国家制度的重要组成部分，它的改革既要符合我国特有的国情，又要能有效地解决司法活动中面临的种种困境。要改革，首要问题就是要明确改革所追求目标，只有目标确定，才不会走错方向，才不会在改革中出现本末倒置的闹剧。

　　（一） 司法改革实现的目标 —— 公正兼及效率

　　司法公正，是人们对于司法的最低也是最高的期望。司法在价值上没有比公正更好的目标，只有公正才是其最基本也是最崇高的理想。④司法公正包括实体公正和程序公正。实体公正，也就是结果公正，指法院的裁判在认定事实和适用法律方面都是公正的。程序公正，又称为形式公正，就是司法程序必须符合公平、公开、公正的原则，切实保护参与诉讼的当事人的诉讼权利，以求高效地处理和裁决纠纷。有学者认为司法所追求的公正包括实体公正和程序公正两层含义。笔者不以为然，只有“实体公正”才是司法所追求的公正，程序公正只不过是最大限度地实现实体公正而采用的手段或方法。我们之所以不能忽视程序公正，是因为有了程序公正，才有了法定真实，而法定真实并非完全等同于客观真实。也就是说，一个程序公正的判决或裁定完全有可能是一个非正义的判决或裁定；试想，一个非正义的判决或裁定怎么可能是当事人诉诸司法救济的初衷呢？

　　最高人民法院的工作报告中曾指出“迟来的公正，不是公正”。在司法实践活动中，我们遵循并提倡的是法定真实，而非客观真实，这又是为什么呢？这就涉及到司法改革追求的另一目标：提高司法效率。由于司法资源的有限性，效率低下，就意味着司法资源的浪费。例如某某案件由于涉及的关系错综复杂或者时间久远，其细枝末节难以查清或者根本就无法查清，我们在符合法律规定的情况下得到的结论只是法定真实，至于是否与客观真实一致，也就不得而知。如若投入大量的人力、物力，经历相当长时间后查清了整个案件的来龙去脉；在此期间，由于大量的有限的司法资源被占用，严重制约了司法机关对其他案件的查处，也就导致了更严重的司法不公正。只有在保证程序公正的前提下，以求法定真实；才是最大限度地做到客观公正。所以，司法改革追求的目标是“公正兼及效率”。

　　（二） 司法改革实现的途径 ——司法独立

　　1. 司法独立的概述

　　司法独立指司法权由司法机关依法独立行使，不受立法机关、行政机关的干涉，亦是作为法治国家、法治社会的应有之意，也早已成为近代民主国家的一项宪法原则。在西方司法独立仅指审判独立，他通常包括法官独立、法院独立、审级独立和法院系统独立四个环节，而在我国应理解为审判权、检察权的独立。依照我国宪法规定，人民法院独立行使审判权，人民检察院独立行使检察权，均不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　孟氏所阐述的“司法独立”的重要意义，当然是“三权分立”中的司法独立；尽管我国实行的是“全国人民代表大会制”，但实现司法独立也是我们实现法治、追求司法公正的必然前提。国家的司法审判权只能由国家的司法审判机关来行使，其它任何机关均不得行使这项权力，司法机关独立受理案件、独立裁决案件、不受任何外来干涉的实质独立。尽管学者们对“司法独立”作了这样那样的分类，但“司法独立的核心是裁判者在进行司法裁判过程中，只能从法律的要求及其良心的命令，而不受任何来自法院内部或者外部的影响、干预或控制。”⑤这里的裁判者当然是指“法官”，包括由法官或者法官和陪审员组成的合议庭。这也就是我们所说的“法官独立”。尽管我国尚没有明确规定法官个人的独立，但这是独立审判的应有之义。

　　2. 我国司法独立的制度构建

　　欲在我国建立起独立的司法制度，绝非一件易事，也是需要一个相当长的时间过程，这是由于我们特殊的历史、文化、传统意识等原因，司法权难以在短时间内从行政权中得到实质意义上的分离。在面对司法活动现实的困境：我认为可以建立这样一个准司法独立制度：它追求这样一种制度模式，即在微观层面上使司法活动能够保持高度的独立与自主，而在宏观层面上，司法的权能将受到有效的控制和制约。具体是指在现行宪法框架内，坚持人民代表大会制度的政权组织形式，保持各国家机关之间相互关系基本不变，在这一重大前提下，通过制度创新，实现司法机关人事、组织和经费的独立，达到司法机关地位独立、司法官员职务独立和司法职业独立，使“审判独立”和“检察独立”在司法活动中得到真正贯彻，从而为司法公正提供必要的制度保证和物质保证。

　　根据司法独立的基本要求，从以下几个方面着手，对司法制度进行系统改革：

　　第一，通过重新设置法院组织、适当改变原有的审级制度，以及实行编制、预算单列，法院、检察院系统经费预算，由中央财政统一支出，真正改变司法机关对地方行政机关实际存在的依存关系，实现司法机关地位独立。重新设置司法组织，需要改变原先完全以行政区划划分司法辖区以避司法活动遭受地方保护主义之扰，亦能同时促进司法自身的独立。具体设置上我们应当借鉴国外的成功事例以及我国金融体制改革的经验，把司法机关的多级制设置与有利于公正司法更好地结合起来。在法院的设置上，考虑到我国的国情和传统，继续实行单一制的司法（法院）体制是有利和可行的；但是，在司法审级的设置上，需要借鉴英、美等国的做法，应当大量增加基层法院派出法庭的数目，使之发挥类似治安法院的职能，将大量小额、轻微民、刑事案件在基层司法组织得到快速、简便和有效的解决。跨县、区设立基层法院（同时也是重大案件的初审法院），跨区、市设立中级法院（根据地域和人口，可以1市多所或数市1所，同时也是重大案件的二审法院。）跨市、省设立高级法院；民族自治地区可以单独设立抑或同相邻省、市共同设立一个高级法院，全国设8-10个高院足矣；这样，既不加重最高法院的负担，又彻底改变了原来按行政区划设置法院所产生的弊端。

　　第二，以现行的国家司法职业统一考试为契机，实现以司法官员专业化、精英化为特征的司法职业的高度独立。西方国家法治建设的经验告诉我们，为了实现司法职业的高度独立，就必须坚决而果断地实行司法官员学历标准的统一和选拔程序的标准化。这不仅是改变司法官员素质的根本途径，而且是实现司法公正的内在保证。德国和美国这两个国家的做法值得我们参考。美国对于律师资格的取得，条件较为宽松；德国对于司法官员的任职条件十分严格。鉴于我国法学教育和社会发展的实际情况，渴望从事法律职业的人数和社会的实际需求将会越来越大，因此，对于从事法律职业工作的基本要求，不必过于严格。毕业于正规全日制法律院校并且通过国家司法统一考试，即可以取得法律职业从业者的资格。但是，具有法律职业从业资格者，若要取得法官或检察官职务，除了必须具有一定的法律工作经历，还必须接受司法机关的专业培训，并且取得培训合格证。对于法官的任职，我们可以借鉴美国的经验：法官只要行为端正，得终身任职并领取薪酬。

　　第三，以前两项改革为前提下，根据“审判独立”和“检察独立”的原则，通过对具体司法审判制度的修正，包括对合议制、独任制及相关的陪审制度的重新设计，形成以司法活动的自主性为基本特征的司法活动独立，从而构建起一种准独立的司法制度。

　　笔者深信，把建立这样的准独立的司法制度作为现阶段我国司法改革的方向，既不违背法治发展的基本规律，又比较切合我国的实际。通过公正司法，达到司法公正，进而实现社会的公平和正义，这是国家全部司法活动的最终目的，亦是司法活动的最高价值追求。但是，崇高目标的实现，需要科学的途径和手段，人们常说：内因是变化的根据，外因是变化的条件。没有制度化的司法独立作保障，司法公正只能是一句空话，只有将内在的结构改革与外在的环境改革相并重，才可能取得司法改革的真正成功。

　　注：

　　（1）见《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页

　　（2）《把维护稳定作为首要任务，建设一支高素质的政法队伍》，载于《法制日报》，1997年12月26日。

　　（3）参见北京大学研究生院 《法治之路：司法改革的对话〈 陈瑞华的主题发言：司法权的性质〉》，载于《北大法律信息网》。

　　（4）见卓泽渊《司法公正纲》，www.juristical.com .

　　（5）见陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载于《法学研究》第22卷第5期。

　　重庆市北碚区人民检察院·吕治平