法院人员分类管理改革的两个实现难题及其解决

实现法院人员分类管理改革的两大难题及其解决——兼谈应当彻底斩断书记员和法警向法官的晋升渠道

独钓寒江雪


　　法院改革的最终目标是实现公正与效率，而法官的职业化和精英化是上述改革目标得以实现的前提性和基础性工作，而实现法官的职业化和精英化又以法院人员分类管理的实现为前提和保障，而要实现法院人员分类管理改革，除了开展十年的大规模招录之外别无他法。上述这些观点本人已在博文中多次论述，其迟早会被大多数法律同仁们普遍接受并最终成为中国法院改革的主流观点和指导思想，对此笔者有足够的信心。最高人民法院虽然近两年来不再提实现法官精英化和职业化，但其并未抛弃“法院人员分类管理”的改革目标，证据就是其于2009年初颁布的《人民法院第三个五年改革纲要》第18条，该条再次重申要“完善法官及辅助人员的分类管理改革”。这多少让人有些欣慰，毕竟最高院现在仍在坚持的并符合司法规律的改革目标和措施是越来越少了。遗憾的是，最高院似乎从来只提出改革口号，而从来不告诉全国人民实现这些改革目标的时间表和路线图，就好像这些改革口号真的会自动实现一样——这一习惯在《人民法院第三个五年改革纲要》中继续充分体现。



法院人员分类管理是大势所趋



　　法院人员分类管理改革是目前最高法院仍在坚持的为数不多的正确改革理念之一。为什么说法院人员分类管理改革是大势所趋？因为现代社会是一个高度工业化的社会，工业化社会的核心特点就是讲求效率，而效率得以实现的最最重要方式就是社会化大分工和大协作——这种分工和协作不仅仅体现在各生产单位之间，而且体现在同一生产单位的不同部门、岗位和工种之间。请问，现代化工厂的标志是不是流水作业，每个工人只负责一道工序？一个生产电视机的工人，其唯一的工作任务可能就是拧电视机上的一颗螺丝钉。现在，这种分工协作的现代组织模式和管理模式已经而且完全应该渗透到包括服务业在内的社会各行各业。分工和协作管理理念在服务行业的体现就是各种辅助人员的大量涌现。现代服务行业中最重要、最核心、最有技术含量的服务环节往往被单独剥离并由为数不多的少数精英分子掌握，其他数量多得多的辅助人员的工作任务就是为这些行业精英分子更好地完成工作提供辅助服务。因此，现代社会中，在饭店工作的大多数都不是厨师，而是服务员或勤杂工；在医院工作的大多数都不是医生，而是护士或护工；在航空公司工作的大多数都不是飞行员，而是空姐或地勤人员。

　　为什么要分工？答案是：1、分工更有效率。2、分工更节省成本。假如你想开一个饭店，需要招20名工人，有两个招工方案供你选择：1、招录20名厨师，厨师除做饭外，还要利用空闲时间从事买菜、洗菜、择菜、切菜、端饭、刷碗、为客人服务、打扫卫生等一切日常工作；2、招录5名厨师、5名勤杂工、10 名服务员，厨师只负责炒菜，勤杂工负责买菜、洗菜、择菜、切菜、刷碗，服务员负责为客人服务、打扫卫生。厨师月薪2000元，勤杂工和服务员月薪1000 元。请问，聪明的你，会选择哪种方案？

　　所以，我们实行法院人员分类管理改革，不但是司法运行规律的内在要求，也是现代社会追求分工协作、追求效率和节约成本理念在司法工作领域的具体延伸和体现。纵观当今世界的法治成熟国家，几乎无一例外地实行了法院人员的分类管理，其法院辅助人员大多是法官的数倍甚至十几倍。在这些国家，每名法官都有一个由书记员、法官助理、法警组成的庞大助手群，法官们将大量的辅助性、事务性、技术含量低的工作，如送达、庭审记录、庭前调解、证据交换、整理卷宗、值庭等，都交给他们去做，自己仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决等案件审理的核心环节。正是在这样的人员配置模式下，国外的法官们每年审理几百起案件而仍然可以有足够的时间去反复思考和衡量他们即将作出的判决；也正是在这样的人员配置模式下，国外法官们70%以上的工作时间都是呆在法庭上而不是自己的办公室里。



法院人员分类管理改革的第一个现实难题



　　法院系统实行人员分类管理改革，面临的首要现实难题是法院司法辅助人员过少，法官过多，法官与辅助人员比例严重失衡的问题。请问我们的法院人员分类管理改革喊了这么多年，为什么一直无法实现？答案就是由于上述难题的存在，使得法官、法官助理、书记员、法警的职责根本无法科学划分，即使划分，也根本无法得到真正落实。在西方法治成熟国家，书记员是仅仅负责法庭记录的，法警是负责组织旁听和维持庭审秩序、押解犯人、送达法律文书、保卫法官的，而法官是仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决的，其他的大量的琐碎的事务性工作交给法官助理们去做。在上述工作运行模式下，法官与司法辅助人员的合理的人员配置比例应当是多少？本人认为最佳的比例应当是1：2：3：3，即一名法官配备2名书记员、3名法官助理、3名法警。在这样的人员配置下，一名法官一年可以审理至少200起案件而仍然可以保证案件的公正和效率。（为什么这样的人员比例最为科学，我今后将专门撰文论述。为何一名法官要配备3名法警，参见笔者博文《司法人民性的实现方式与司法警察的大规模招录》）。前些年，中国司法高层提出要实行法院人员分类管理改革，一些地方试行法官助理制度，并探索出了诸如 “1+1+1”（即1名法官配备1名书记员和1名法官助理）、“一二三一”（即一名审判长、两名法官、三名法官助理、一名书记员）、“三二一”（即三名法官组成合议庭，配备二名法官助理、一名书记员）、“3+2+2”（即3名法官配备2名法官助理和2名书记员）等人员配置模式。现在，上述人员配置模式运行效果如何？答案是：无一例外地失败。为什么会失败？因为法院人员分类管理改革的目标是把法官从繁重的、琐碎的事务性工作中解放出来，而法官得以解放的前提是为其配备足够多的辅助人员，而上述审判模式的通病是法官太多，辅助人员太少。上述审判模式中， 1名法官最多的才配备2名辅助人员却梦想达到法治成熟国家1名法官至少配备5名以上辅助人员的运行效果，这可能吗？有人问，为什么不多为法官配备点司法辅助人员？答案就是目前法院系统有法官资格的人员占法院所有人员的三分之二，你上哪找那么多辅助人员去？



第一个难题的解决方案





　　第一个难题的解决方案我以前已多次在博文中论述，那就是通过大规模的招录来进行解决，即按照每年招录1万名法官、3万名法官助理、2万名书记员、3万名司法警察、0.5万名司法行政管理人员的比例和规模开展连续十年的大规模招录工作。十年后再对法院人员进行大规模地清理，将大量的不适合继续在法官岗位上工作的人清理出法官队伍，将那些不适合继续待在法院工作的人清理出法院队伍，使法院队伍彻底实现高度的精英化和职业化，以及人员的分类管理。（相关具体论述请参见笔者博文：《再论法院改革应以大规模招录为前提（上、下）》 、《法院改革：何时才能步入正途？》、 《法院改革应分三步走》）。
法院人员分类管理改革的第二个现实难题



　　法院人员分类管理改革面临的第二个现实难题是司法辅助人员向法官的流动条件过宽，造成司法辅助岗位流动性过强，形成不了稳定的、专业化的司法辅助人员队伍的问题。目前包括司法高层在内的大多数人都没有意识到这一问题对于实现法院人员分类管理改革的重要性，否则也就无法解释近年来司法考试“放水”缘何一年比一年严重。请问，即使我们通过十年的大规模招录实现了1名法官配备2名书记员、3名法官助理、3名司法警察的合理配置，但如果我们保持不去解决辅助人员向法官流动条件过宽的问题，按照目前的司法考试“放水”速度，结果将会是怎样？答案毫无疑问是辅助人员将大量向法官流动，法官会越来越多，辅助人员会越来越少，也许过不了十年，法官与辅助人员的比例将重新回到2：1。在《书记员改革的唯一正确出路》一文中，我已对现行书记员管理模式的弊端作了详细论述，现摘录如下：

　　长期以来，中国法院系统一直沿袭书记员———— 助理审判员———— 审判员的人事晋升模式，由于助理审判员和审判员统称为法官，故传统的法官晋升模式是书记员————法官单向晋升模式。在这一模式下，书记员是作为法官的后备军而存在的，其本身没有单独的职务序列，书记员的职务和职级待遇在升任法官之前是不大可能得到解决的。这一书记员管理模式至少造成以下五点弊端：

1、书记员岗位的临时性和过渡性。在传统的书记员管理模式下，法官就像“师傅”，书记员就像“徒弟”，“师傅”永远是师傅，“徒弟”却不可能永远是徒弟 ——没有谁愿意当一辈子学徒，“徒弟”迟早有一天也要成为“师傅”，这就使得书记员岗位注定只是一个临时性和过渡性的岗位。

2、书记员队伍素质难以提高。书记员岗位对书记员有着与法官完全不同的业务素质要求，那就是打字或写字速度足够快（当然以后的发展趋势是打字速度足够快），语言归纳概括能力足够强，而这些司法考试显然是不考的。于是书记员们丝毫不会把精力放在钻研和提高自己的业务技能上，而只会放在如何使自己早日由 “徒弟”变成“师傅”上。所以在这种管理模式下，永远不可能产生出一支高素质的书记员队伍。

3、录用标准与法官混同，造成人才和知识浪费。由于书记员是作为法官的后备军而存在的，那么人民法院就必须按照法官的任职标准和条件来设置书记员的招录条件，这就造成了书记员岗位和法官岗位人才录用标准的混同。如上所述，书记员岗位本是一个技术性和辅助性的岗位，其并不需要高深的法律专业知识和过高的学历，只需要打字速度足够快，语言归纳能力足够强就行了。大量高学历和高素质的法律人才从事书记员工作无疑是对人才和知识的极大浪费。

4、法官队伍膨胀，法官与书记员比例失调。由于书记员是作为法官的后备军而存在的，当“徒弟”们一个个都“学成出山”变成“师傅”时，“徒弟”变越来越少，“师傅”变越来越多，“师傅”与“徒弟”的比例便严重失衡。“师傅”们便不得不经常从事一些诸如送达、庭审记录、装订卷宗、庭前调解等本该由“徒弟” 们完成的工作，而“师傅”们从事自身本职工作的时间和精力便会被大大压缩，其工作质量和效率也便会大大折扣。

5、司法考试严重放水。由于书记员们是作为法官的后备军而存在的，书记员们早日成为法官就成为了天经地义的事情。假如你是一个武林高手，收了一个徒弟，但这个徒弟学了40年还出不了山，因为他连续30年通不过你的结业考试——打败山下的十八个罗汉。请问你这个徒弟会不会背后骂娘？这时你怎么办？毫无疑问是私下跟山下的罗汉们打个招呼，让他们在考试时适当“放放水”，让这个徒弟早点“学成出山”——这才是比较厚道的做法。现在司法考试严重放水的制度背景与上面这个小故事有什么两样呢？既然书记员被你作为法官的后备军，你就不能老是让他们中的大多数人在候补的“第二梯队”位置上悬着吧，但他们又老是通不过你设置的过关考试——司法考试，那怎么办？毫无疑问，肯定是你这个过关考试太难了点，那就“放点水”让他们早点过去吧！截止2008年4月，中国3558个人民法院共有法官189413人，书记员54212人，司法警察25462人（以上数据引自《人民司法·应用》2009年第11期第55页）。法官与书记员的人数比例大约为3.5:1，即司法实践中1名书记员要同时为3.5名法官提供服务（实践中的情形可能会好一些，因为中国的19万法官中真正办案的法官大约只有不到12万人，而且各地大都会招聘一些临时工来应对“书记员荒”）。现在，更加严重同时也是非常可怕的问题是，司法高层们似乎正痴迷于一场消灭书记员的战役，这场战役自2006年前后打响以来，其炮火猛烈程度一年胜似一年——这一点被近年来 “放水”愈演愈烈的司法考试展现得淋漓尽致。按照目前的司法考试“放水”速度，几乎可以肯定的是，过不了十年，书记员这一工种将会在中国法院系统基本消失，届时法官与书记员的人员比例也许会达到10：1，甚至20：1。到那时，法官们一个个都将会成为名副其实的“光杆司令”，所有的审判活动，包括送达、庭审记录、装订卷宗、庭前调解、值庭等，事无巨细，将不得不由“司令们”亲自操刀完成。届时，法官们也许会无限回忆与怀念十几年前那些有书记员可用的美好时光，那才是梦想中的天堂。

　　其实，上述论述同样适用于现行的法警和法官助理管理模式，只不过书记员管理模式更具有典型性。如果我们不解决目前司法辅助人员向法官的流动条件过宽问题，那么我们即使通过十年的大规模招录实现了法院人员的分类管理，我们也不可能将这一胜利成果长期保持下去。可以说，开展十年的大规模招录是我们实现法院人员分类管理的唯一正确途径，而解决司法辅助人员向法官的流动条件过宽问题又是我们实现法院人员分类管理长期、可持续发展的必然要求。



应当彻底斩断书记员和法警向法官的晋升渠道



　　相比第一个难题，第二个难题更难解决。我的解决方案如下：

1、实施司法助理官制度。全面实施法官助理、检察官助理、律师助理制度，法官助理、检察官助理、律师助理统称司法助理官。建立全国统一的司法助理官资格考试作为司法考试的前置性考试，本科以上学历法学专业大学生毕业后可参加司法助理官资格考试，国家按考试成绩和个人志愿将考试合格者分配至全国各基层法院或检察院从事法官助理或检察官助理工作，未被分配的考试合格者可以选择做律师助理。从事司法助理官工作满5年者可以报考司法考试，国家按考试成绩和个人志愿将考试合格者分配至全国各基层法院或检察院从事法官或检察官工作，未被分配的考试合格者可以选择做律师。每名司法助理官终生只有3次参加司法考试的机会，3次考试均未成功者终身不得报考，丧失成为法官、检察官或律师的机会。

2、彻底斩断书记员和法警向法官的晋升渠道。请注意，我这句话所要表达的真正含义是：书记员和法警不得直接晋升为法官，只有司法助理官才可以直接晋升为法官，书记员和法警要想成为法官，就要：1、取得法学专业本科或以上学历；2、从事书记员或法警工作满8年（最低服务期限）；3、通过司法助理官资格考试；4、从事司法助理官工作满5年；5、通过司法资格考试。

　　为什么要彻底斩断书记员和法警向法官的晋升渠道？我在《书记员改革的唯一正确出路》中有这样一段文字：“招录工作最重要、最基本的原则是什么？答案是：招录到最合适的人才，而非学历最高的人才，甚至不是素质最高的人才，更不是学历和素质最高但与招录岗位毫不相关的人才。请问，医院会招录学医的去做护士吗？航空公司会招录学飞机驾驶的去做空姐吗？报社会招录学摄影摄像的去做文字编辑吗？饭店会招录学厨师的去做服务员吗？当然不会，因为他们懂得招录工作的基本原则是什么，他们不会犯人才招录标准混同化的错误。招录飞行员去做空姐，招录医生去做护士，你可能要多支付好几倍的工资，结果却会是一塌糊涂——硕士毕业的医科毕业生并不会比中专毕业的护理专业毕业生更擅长护理病人。根据笔者到法院工作几年来的观察，法学本科生、硕士生们大多并不比那些计算机学校培养出的临时工们更能胜任书记员工作，因为书记员最重要的职业技能就是打字速度，计算机学校培养出的技工们的打字速度大多可稳定在80字/分以上，而法本、法硕们有几个可以达到？有几个可完全跟得上庭审记录的语速节奏？正是由于各地在实施聘任制书记员改革时仍然按照法官的录用标准来限制应聘者的学历，并按照招录法官的标准来设计书记员招录考试的考试内容，才造成了聘任制书记员事实上仍然是法官后备军的现状。可以说招录标准的混同化是聘任制书记员改革失败的最根本原因。”事实上，不但书记员招录，目前法警招录同样存在着招录标准与法官混同的问题，由此带来的后遗症是书记员、法警向法官过度流动现象严重，书记员、法警队伍专业化不强，专业素质不高（注意：不是法律素质不高，是自身业务素质不高），队伍不稳，工作定力不够，老瞅着别人的饭碗。
　
　　我的改革方案是什么？那就是招录适合从事书记员岗位和法警岗位的人而非适合从事法官岗位的人去从事书记员和法警工作。

①关于书记员招录。由于在人民法院人员分类管理改革实现后，书记员的唯一职责就是庭审记录，书记员岗位是一个技术性、辅助性的岗位，不需要很高的学历，也不需要太高深的法律专业知识。在科学技术突飞猛进的今天，电脑、扫描仪、投影仪等现代化办公用具已经走进法庭，电脑记录代替手写是法院庭审记录方式改革的必然趋势。因此书记员的打字水平而非法律专业水平就成为衡量一个书记员业务水平高低的决定性指标。至于法律水平，我们对书记员的要求仅仅是，掌握最常用的法律术语，不打错别字就行了。未来，法院书记员的招录条件应当是：1、法学大专毕业生，学历过高或过低者免谈；2、取得初级速录师资格证书，打字速度至少每分120字以上。这样的制度安排可谓是一石五鸟：1、法学大专生们有了专为自己设计的就业出路，不必再挤破头专升本；2、法学大专教育将彻底摆脱发展困境，重新树立发展目标，法学大专教育将重获新生；3、法学大专生不具备参加司法考试资格，加之其从事书记员工作是物尽其用，门当户对，其会安心地做书记员，不会整天哭着闹着要当法官，法院系统从此将有一支稳定的书记员队伍；4、司法考试的放水压力将大大缓解；5、书记员队伍整体素质有望大幅提高，庭审效率将有质的飞跃，书记员跟不上庭审节奏的现象将一去不复返（注：上述文字摘录自本人博文《书记员改革的唯一正确出路》，欢迎点击了解本人关于书记员改革的更多构想。）②关于法警招录。未来法警的主要职责是什么？答案是：保卫法庭，押解、看管被告人，组织旁听，处理突发事件，传递证据材料，驾驶警车，送达法律文书，实施 执行等。显而易见，上述工作并不需要太高深的法律专业知识，它需要的是能够像旗杆一样整天立在法庭使法庭保持威严的人，它需要的是有较强的处理突发事件的 能力，能在第一时间将扰乱法庭秩序者带出法庭的人，它需要的是能够熟练驾驶警车送达法律文书、押解犯人的人。谁最适合从事上述工作？毫无疑问并不是法学专 业大学生们，而是那些退役士兵和警校毕业生们。为什么要从退役士兵中招录法警？1、退役士兵受过严格的军姿训练，能够像旗杆一样整天立在法庭从而使法庭保 持威严；2、退役士兵受过严格的军事训练，让他们从事押解、看管犯人、维持庭审秩序、处理突发事件等具有一定危险性和暴力性的工作正好可以发挥出他们的优 势。从退役士兵中招录法警可谓是一石三鸟：1、可以形成一支稳定的、高素质的、高度专业化的法警队伍；2、退役士兵普遍不具备司法考试报名条件，可缓解司 法考试“放水”压力；3、可以在一定程度上缓解中国每年几十万退役士兵的就业压力。因此，未来法警的招录对象应当是：一是面向军队、武警部队招录具有高中 学历且具备驾驶技能的退役士兵，招录人数占招录计划的80%左右，培养目标：普通警员。二是招录具有大专以上学历的公安类普通高校毕业生，招录人数占招录 计划的20%左右，培养目标：法警领导。（上述文字摘录自本人博文《司法人民性的实现方式与司法警察的大规模招录》，欢迎点击了解本人关于法警制度改革的 更多构想。）