浅谈如何完善食品抽检和食品安全信息发布法律制度

江西派诺律师事务所 李机灵

“民以食为天，食以安为先”，食品安全向来都是人民生活之根本，国家稳定之基础，社会发展之前提。最近接二连三爆出的社会食品安全问题，如前些年发生的搀有苏丹红的咸鸭蛋，含有孔雀绿的多宝鱼，加有农药的金华火腿，阜阳劣质奶粉吃出“大头娃娃”事件，近期发生的食用三鹿奶粉导致婴幼儿泌尿系统结石病等一连串的食品质量问题的曝光，引起人们对食品安全高度关注和担忧。加强食品质量安全监管力度，完善相关食品安全监管的法律制度，尽快解决食品安全监督管理方面存在的问题，是摆在我们面前的一项十分紧迫的任务。因此，笔者试图从理论上对我国当前食品安全监管制度中食品抽检和食品安全信息发布法律制度的现状和问题方面进行探讨，并就此提出完善的建议。

一、我国食品安全监管体系中食品抽检和食品安全信息发布法律制度的现状
食品抽检和食品安全信息发布法律制度是食品安全监管制度的重要组成部分，在整个食品安全监管制度中起着重要的作用。现结合实践和相关法律规定谈谈这两个法律制度的现状：
第一、食品抽检法律制度的现状。我国1995年颁布和实施的《食品卫生法》对食品抽检没有作出规定，目前涉及产品、食品抽检方面的规定可见于《健康相关食品国家卫生监督抽检规定》卫监督发【2005】515号、《产品质量法》、《农产品质量安全法》、国家质量监督检验检疫总局于2001年12月29日《产品质量国家监督抽查管理办法》当中的相关条款，这些法律法规及部门规章的调整范围不尽相同，对组织产品食品抽检的机构、抽检抽查的方式以及产品、食品的种类和品种进行了不同的规定。
第二、食品安全信息发布法律制度的现状。《食品卫生法》没有确立信息发布法律制度，该法第三十三条只提及食品卫生监督职责里面规定了卫生行政部门宣传食品卫生、营养知识，进行食品卫生评价，公布食品卫生情况。目前对这方面进行了规定的规范性文件是2004国家食品药品监管局会同公安部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、海关总署联合制定了《食品安全监管信息发布暂行管理办法》，该办法规定，食品安全监管信息应由政府及其有关部门发布，国务院其他有关部门依据有关法律、法规的授权在各自职责范围内负责向社会发布各部门的食品安全监管信息。其中，农业部门发布有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息；质检、工商、卫生和食品药品监管四个部门联合发布市场食品质量监督检查的信息。地方政府及其有关部门负责地方食品安全监管信息的发布。
二、食品抽检和食品安全信息发布两个法律制度存在的问题
第一、食品抽检法律制度存在的问题
1、缺乏专门的食品抽检法律制度。《食品卫生法》涉及食品检测的规定在该法第二十四条：“ 食品、食品添加剂和专用于食品的容器、包装材料及其他用具，其生产者必须按照卫生标准和卫生管理办法实施检验合格后，方可出厂或者销售。”该条虽然涉及到食品检测，但是没有对食品安全抽检进行规定。关于产品、食品抽检的规定散见于《健康相关食品国家卫生监督抽检规定》卫监督发【2005】515号、《产品质量法》、《农产品质量安全法》和《产品质量国家监督抽查管理办法》等法律法规以及其他规范性文件中，没有建立一个统一的调整食品安全抽检的法律制度。
2、没有专门的抽检食品种类和品种目录。有关法律法规及其他规范性文件没有明确食品抽检食品种类和品种，对食品的定义也不尽相同。产品和食品的内涵也不同，如果对食品抽检的种类和品种完全按照产品质量抽查检验规范进性调整，既不利于食品安全监管部门组织食品抽检工作，也无法适应现阶段对控制层出不穷的食品安全问题的法律需求，这样就无法达到我国对食品安全监管的目的。
3、食品安全监管部门繁多，缺乏专门的食品抽检机构。国务院2004年出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发［2004］23号），对具体监管体制做出了进一步的改革，自2005年1月1日起由农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故工作。笔者以为，以上规定虽然确定了各个阶段的食品安全监管部门，但是没有突出食品抽检制度，也没有确定统一的食品抽检机构。
第二、食品安全信息法律制度存在的问题
1、没有从法律上设立信息发布制度。食品卫生法没有确立食品信息发布制度，目前指导信息发布的规范性文件是由国家食品药品监管局会同公安部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、海关总署联合制定了《食品安全监管信息发布暂行管理办法》，该办法的效力低，且在该办法第十条规定，地方食品安全监管信息的发布工作应结合本地实际，参照本办法执行，不具有普遍适用性。
2、公布范围不明确，操作性不强。《食品安全监管信息发布暂行管理办法》第三条规定：“本办法所指的食品安全监管信息是国务院有关部门在食品及其原料种植、养殖、生产加工、运输、贮存、销售、检验检疫等监督管理过程中获得的涉及人体健康的信息。”。该规定虽然对食品所涉不同阶段和环节进行了规定，但是对信息的规定显得过于宽泛，安全信息公布范围仍不明确。
3、没有权威的发布机构。目前，我国的食品安全信息大多是各职能部门自行公布与其相关的信息，但现实中不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样，甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。人民群众当前获知食品安全信息的渠道主要是靠媒体以及人们的口耳相传，缺乏权威部门的声音，有时难免引起人们的不必要的猜疑和恐慌，不利于食品安全工作的开展。
三、需要完善食品抽检和食品安全信息法律制度的必要性
我国食品安全管理权限分属食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保等部门，形成了多部门管理格局，不同部门仅负责食品链的不同环节，分段监管为主、品种监管为辅的监管体制。目前，我国实行的分段式食品安全监管体制的弊端日益凸显，由于该管理体系的管理构架、职责划分、行政成本以及部门协调等诸多原因，很难形成一个综合协调监管的机制，必然影响食品抽检制度和食品信息安全发布法律制度在实际中的发挥其应有的作用，应重点解决目前食品抽检和食品信息发布机构及其职责过于分散的状况，使行使食品抽检和食品安全信息安全发布机构的职能相对集中，权责进一步明晰，从而减少了监管的重叠交叉，建立一种有效率和权威的协调机制来提高整个食品安全监管的机制。
四、如何完善食品抽检和食品安全信息发布法律制度
抽查检测体系是食品安全保障体系的重要组成部分，对食品进行的专业的抽查和检测，是确保有毒有害食品无法进入市场流通的重要一环，抽查检测体系是否完善与重大食品安全事件的发生与否有直接的关系。目前我国食品安全是多个部门依据不同的法规，从不同角度、不同环节进行监管的，而对食品抽检信息以及其他食品安全监管信息也是由各职能部门负责发布，如果发布的信息有出入，消费者便会无所适从。食品安全涉及人民群众的健康安全和切身利益，而食品流通又具有全国性甚至全球性的特性，笔者认为，应该由全国人大统一制定《食品安全监督法》对食品抽检和食品安全监管信息发布进行统一规定，解决目前由不同层次法律法规调整的弊端，建立统一和权威的综合性协调机制，引导人民群众理性消费。

第一、如何完善食品抽检制度
1、建立专门的食品安全抽检法律制度。目前，食品安全抽检尚未形成专门的制度，有关抽检的相关规定散见于不同层次的有关法律法规以及规范性文件中，规定的组织实施食品抽检的机构也不一。为了减少管理职责交叉重叠的现象，权责进一步明晰，应该在《食品安全监督法》中对食品抽检进行专门规定，以利保障食品安全。
2、明确食品抽检的品种目录。目前，我国食品安全监管的品种类别繁多，尚未建立食品抽检的专门品种目录，笔者认为，应该在综合监管各类食品安全信息的基础上，分清主次，突出重点，在《食品安全监督法》中规定抽检品种目录，对诸如大米、面、食用油、酒、饼干以及其他各类肉制品、乳制品、饮料、调味品、冷冻饮品、方便面、、罐头、速冻米面食品、膨化食品、蔬菜、水果等与人们日常生活息息相关的主要食品以及有关人身安全和健康的产品实行重点监控。
3、各级政府应该建立统一的食品安全抽检机构。目前，我国对食品生产阶段、食品流动阶段分别规定由不同的职能机构实施安全监管，这种分段式食品安全监管体制的弊端日益凸显，就以三鹿奶粉事件为例：提供奶料的奶农及企业是由农业部监管；牛奶生产商的加工过程由卫生部和国家质检总局监管；奶粉的市场销售中的安全抽查由工商局负责和国家食品药品监督局负责等。这种安全监管制度因不能联动协作，难以形成一个综合协调监管的机制，从而影响整个监管的效率，所以应该建立统一的食品安全抽检领导机构，笔者认为，《食品安全监督法》可以规定各级政府设立食品安全监督委员会，由该机构负责组织各阶段监管部门统一实施对食品的生产、流通和消费领域的抽检，这样才能真正实现从"农田到餐桌"的完整监管系统，对食品供应链进行全程监控。
第二、如何完善食品安全信息发布法律制度
1、明确应发布的食品安全信息的种类及品种。目前调整食品安全监管信息的规范性文件对食品种类和品种规定不一，而且过于宽泛，实践中很难操作，应该在《食品安全监督法》中明确发布食品安全信息的种类和品种，制定一个统一的食品安全信息的种类和品种目录。
2、建立食品安全信息的发布的范围及食品安全信息种类和品种更新制度。


食品安全，其内涵有严格的定义，不可能凡是涉及卫生问题都属于食品安全问题。世界卫生组织将食品安全（Foodsafety）定义为“食品中有毒有害物质影响人体健康的公共卫生问题”，这就包括两个关键词，第一个是“有毒有害物质”，第二个是“影响人体健康”。 《食品安全监督法》应该规定由国家食品药品监督管理局针对与人民群众身体安全密切相关安全信息确定公布范围。另，社会在不断发展，食品的种类和品种也会不断变化，国家食品药品监督管理局应当根据科学技术和人们日常生活的变化对向社会公布的食品安全信息种类和品种以定期和不定期的方式予以增删调整，以适应社会的发展变化及满足人民群众对食品安全信息的知情权。
3、明确食品安全信息发布的机构及形式。目前我国食品安全监管采取的是分段监管体制，食品生产、加工、贮藏、运输和销售等诸多环节的安全信息由不同的职能部门予以公布，由于部门繁多，各个部门公布的信息容易导致差异，极有可能引起群众混淆视听。因此，尽快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布机构。笔者认为，可以由各级政府设立的食品安全监督委员会负责食品安全信息的监测、收集、使用和发布，统一食品安全信息发布机构。在发布渠道及形式方面，可以通过电视、报纸、网络等形式发布，重点可以通过人们容易接触或者了解到的重要媒体和其他渠道以恰当的方式发布，比如在当地电视台定期以类似中央电视台《每周质量报告》或者食品安全信息新闻发布会的方式和其他不定期的方式发布。


二00八年十月二十二日