法律援助若干问题探讨

　　自前司法部长肖扬1994年1月3日在一份律师工作材料上第一次正式提出建立中国特色法律援助制度的设想以来，我国法律援助制度从无到有，从小到大。有关法律援助的地方性法规和规章大量出台。2003年7月21日，国务院适时颁布了《法律援助条例》，规定经济困难的标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。目前，各个地方规定的经济困难标准都是参照当地最低生活保障线执行，这样的标准有其不合理之处。生活在最低保障线以上、却又尚未达到小康水平贫民阶层，遇到法律纠纷但无力聘请律师的现象大量存在。为了改变法律援助在我国为“赤贫阶层”所享有的“特权”这一异常现象，适当扩大法律援助受援层面，保障所有真正需要帮助的人都能顺利进入诉讼程序，我国应规定更为科学的经济困难标准，并建立相应的配套保障机制。

　　一、法律援助制度的起源、发展和现状

　　对法律援助的定义，期刊及论著表述不尽一致。在英国，法律援助被定义为：“在免费或者收费很少的情况下，对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。”在我国，法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。法律援助实质上是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障包括社会弱势群体在内的所有公民不因经济能力、生理缺陷、文化程度、社会地位等因素所限制而平等地获得法律服务，达到法律上的真正平等，从而实现社会公平。

　　法律援助在西方社会产生和发展的历史，经历了一个最初由律师自发地对穷人提供免费法律帮助的慈善行为，逐步演化成国家为保障其贫弱公民实现必要诉讼权利的国家行为的过程。它起源于15世纪的英国。17、18世纪以后，随着近代资产阶级律师制度的产生，一些民间组织如宗教团体、慈善机构开始有组织地向贫弱者提供法律援助。随着19世纪末20世纪初资产阶级人权观念的确立，法律援助作为人人都享有的一项政治权利，在世界各国逐渐得到了确认。

　　二战以后，法律援助已发展和演变成为以国家义务、政府职能为基础的现代法律援助制度。

　　现代法律援助制度主要有以下三个特征：

　　（一）国家通过立法明确规定提供法律援助是国家责任，法律援助的具体实施纳入了法律化、制度化的轨道。如英国的《获得司法公正法》及其配套的十几个单行法律援助条例等，美国的《法律援助公司法》等。香港的《法律援助条例》和《法律援助服务局条例》，就是分别对法律援助和法律援助机构做出的专门立法。

　　此外，法律援助的国家责任还被规定在《公民权利和政治权利国际公约》、《联合国少年司法最低限度标准规则》、《关于律师作用的基本原则》等一系列国际文件中。

　　（二）法律援助机构、法律援助人员由国家出资并管理

　　就刑事法律援助而言，各国主要由政府专设的法律援助机构的公职律师来承担，或者由政府专设的法律援助机构指定、委托私人律师来承担。

　　刑事法律援助以外的援助活动，主要有三种模式：一是国家机关设立由专职律师组成的公共法律援助机构承担法律援助。二是由私人组织和私人律师在国家宏观控制下提供法律援助。三是混合型的，即前两种模式的并行实施，法律援助机构既包括国家设立的机构，也包括私人团体，法律援助人员既包括公职律师也包括私人律师。

　　在组织管理法律援助的机构上，各国大体上有三种类型：一是政府机构管理。二是由非政府组织管理，管理经费主要由国家拨付。三是由政府机构和非政府组织共同管理。

　　（三）建立了符合本国国情的法律援助资金供给制度，使法律援助制度的实施具有较为稳定的经济保障。世界各国的法律援助均得到了政府的拨款支持，只是程度上存在差异而已。

　　从现代法律援助制度以上三个特征可以看出，现代法律援助制度最主要的标志是政府通过立法，确立国家承担提供法律援助责任，并对法律援助机构和人员进行有效的管理。

　　二、我国法律援助现状及存在问题

　　经过近十年的努力，我国法律援助从无到有，从小到大。截至2003年6月底，全国共建立各级法律援助机构2642个，有专职法律援助人员8899人，其中，近50%有律师资格。除法律援助机构的专职人员提供一定数量的法律援助外，律师、公证员、基层法律服务工作者以及一些社会团体、法学院校的法律援助志愿者，也参与了具体的法律援助工作。据不完全统计，自1997年至2003年6月，各级法律援助机构共接待解答法律咨询641余万人次，办理各类法律援助案件80余万件，有97余万人次通过法律援助，维护了自己的合法权益。

　　我国法律援助现已探索出一套符合国情的实施办法，确立了统一受理、统一审查批准、统一指派办案、统一监督检查办案情况的“四统一”原则。我国法律援助制度已基本成形。

　　2003年7月21日，国务院颁布了《法律援助条例》，为在全国范围内建立健全法律援助制度提供了重要的法律依据，必将大大加快有中国特色法律援助制度建立和实施的进程。但从目前来看，由于《法律援助条例》的规定比较原则，还不足以有效解决法律援助实践中存在的以下问题：

　　（一）法律援助供需矛盾十分突出

　　我国法律援助虽然起步比较晚，但从产生之日起就供不应求，而且随着时间的推移，供需矛盾日益突出。我国现有城市最低生活保障对象为2000万人，农村中的贫困人口约为3000万人，14周岁以下的未成年人有3亿多人，60岁以上的老年人有1.32亿人，残疾人6000万人，需要法律援助的困难人员众多。《海峡导报》2003年8月1日报道：我国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际办理的仅17万件，得到援助的不足四分之一。可以说，在法律援助当中，供需矛盾是最突出的矛盾。

　　供需矛盾既使是在经济较发达、法律援助发展得较好的广东省也未能例外。1991年至2001年广东省共办理了36220件法律援助案件，其中刑事案件 21683件，民事案件14537件，但是仅在2001年当年，全省大约还有2946起需要援助的案件因缺乏经费而无法办理。

　　（二）法律援助受援层面很窄，大量困难群众得不到援助。

　　我国一方面是对大量需要援助的当事人无法提供援助，另一方面由于目前各地经济困难的标准都是参照当地最低生活保障线执行，公民符合法律援助“经济困难标准”的比率很低。例如，在咸阳这样一个经济欠发达的地区， 2003年享受城市最低生活保障金的标准为每户人均收入低于每月130元。又如，在南京，人均月救助标准从原来的200元提高到220元（鼓楼区自行提高到250元），其他区县“低保”人员每人每月也将增加5-10元。经过这次提高后，预计全市享受城市居民最低生活保障的人数，将由现在占城镇总人口的 0.8%，增加为占城镇总人口的1%以上。（2）事实上，生活在最低生活保障线以下的困难群众平时参与的社会关系不多，他们大多无业，有病时没钱去医院，平时甚至连门都很少出，所以他们遭遇属于法律援助受案范围的劳动争议、医疗事故、交通事故等法律纠纷的概率较低。大量外来打工者、下岗失业人员合法权益被侵犯，但他们的收入水平略超最低生活保障线，因而得不到法律援助。例如，广州市城镇居民最低生活保障费为平均300元，法律援助受援经济标准为城镇居民家庭人均月收入380元以下。而广州市下岗职工基本生活费为442元，因经济条件不符合受援标准，一部分靠领取失业保险金或下岗职工基本生活费的贫困人士，难以享受法律援助。2002年7月29日，广州市法律援助中心重新制定广州市法律援助经济困难标准，新标准为家庭人均月收入500元以下。经济困难标准调整后，下岗工人才纳入法律援助的对象范围。

　　（三）法律援助事业发展不平衡

　　1、地区发展不平衡。例如，从办案数量看，2001年，仅黑龙江省、河南省、山东省、安徽省、四川省、广东省等六省办理的法律援助案件就占全国办理法律援助案件总数的48.2%.

　　又如，从财政投入上看， 2002年广东省财政已安排法律援助专项资金1500万元。全国各地每年用于法律援助的财政拨款总额才5000余万元，广东省一个省的经费就占了全国总经费的近30%.目前全国仅有12个省有专项拨款，上海每年有57.5万元，重庆一年仅5万元，两者同为直辖市，法律援助经费却相差十倍以上。

　　2、业务发展不平衡。法律援助常被误认为就是帮穷人打官司，这种错误认识导至不少地方对非诉讼法律援助事项不重视，甚至基本上不开展非诉讼业务。例如，厦门市法律援助中心每年办理近五百件法律援助案件，但在公证法律援助方面，至今仍处于空白状态，而南京市仅2001年就办理公证法律援助案件1800件。

　　（四）法律援助还处于律师免费义务提供法律服务为主的阶段

　　关于律师承办法律援助案件的报酬问题，目前还没有统一的报酬办法，各地根据实际情况，一般要求每个律师每年义务办理1—3个法律援助案件，在这个限度内，律师通常是没有拿报酬的。

　　受各地法律援助机构业务经费的制约，律师办案所需的必要费用，各地解决方式不一样。在没有业务经费的地方，律师办案经费是个人承担的。据司法部法律援助中心统计，目前全国平均每件法律援助案件办案补贴费仅有60元。在经济较发达的地方，律师还可以获得少量的服务补贴。但即便如此，法律援助律师的报酬也远远低于社会律师承办的有偿服务的报酬标准。我国基本上还处于由律师协会、律师免费义务提供法律援助为主的阶段。

　　三、国（境）外法律援助制度对我国的借鉴意义

　　“他山之石，可以攻玉”。国（境）外法律援助经过数百年的历史发展，积累了丰富的经验，形成了一套完整的制度，无疑是值得我国借鉴的。

　　我国对西方国家法律援助制度的借鉴原则应该是，从中国实际出发，与中国国情相结合有选择地吸收利用。大体说来，国（境）外法律援助制度可供我们借鉴的主要内容包括：

　　（一）不断完善法律援助立法，确保能够满足所有需要法律援助的公民的法律援助需求。

　　建立法律援助制度的各个国家均有法律援助立法，并且都是通过立法来确立政府资助的法律援助制度，而每一次发生的重大改革，又是以法律的修改或新法的颁布来完成。

　　目前，香港已通过了7个专门法律援助法律、法规和规则，形成了一套较为完善和科学的法律援助法律体系，走在了世界各国、各地区法律援助立法的前列。

　　英国1949年就颁布了法律援助法，即《1949年法律援助与咨询法》。其后，该法律经过多次修改。《获得司法公正法》于1999年获得通过，并已于2000年4月1日起取代原有的《法律援助法》开始正式实施。

　　美国国会于1975年通过了法律服务公司法案，规定凡是收入在贫困线的125%以下个人或家庭，均可申请法律服务公司所资助的地方法律援助机构给予法律援助。

　　（二）法律援助经费保障制度方面，政府财政拨款和当事人费用分担并行。

　　在英国，为了保障贫弱群体获得平等的司法人权，20世纪90年代末期以前，国家对于法律援助经费一直采取上不封顶的开放式预算。此外，英国采用固定数额的费用负担。

　　在香港，人口为600多万，但1999-2000年度，香港法律援助总经费超过8亿港元。2000-2001年度，法律援助经费达7.06亿港元。

　　美国每年为法律援助拨款4亿美元。此外，美国许多州和县收取从5美元到75美元不等的法律援助申请费用。

　　南非与我国同为发展中国家，其整体法治化发展水平比我国低，法律“盲点”也较多，其总人口为4200万，但议会2001年确定的中央法律援助预算达3.12亿兰特（1美元约合7.5兰特），人均折合约1美元。

　　（三）政府法律援助机构和民间法律援助机构并存，由政府出资进行有效管理。

　　英国1999年《获得司法公正法》的规定，刑事法律援助和民事法律援助统一由法律援助委员会组织实施。采取以社会从业律师提供为主的模式，另设有5个公设辩护人机构专门提供刑事辩护。

　　南非根据1969年《法律援助条例》建立了独立的法律援助委员会，该委员会与一些非政府组织和院校签订协议，通过为他们提供资金，由他们来提供法律援助。

　　如果将前述国家法律援助制度与中国的法律援助制度和法律援助实践进行比较，我们可以得到以下启示：

　　1、在国外，国家将法律援助经费列入财政预算，该经费主要用于办理法律援助案件，为法律援助的实施提供基本保障，使法律援助真正发挥保障公民权利的作用。我国经费保障方面相比之下，特别是中央政府对法律援助的经费支持太少，中央在法律援助的投入上应该有一个最低保障，以体现政府确实担负起了对公民应有的法律援助职责。2003年7月21日公布的《法律援助条例》，对经费保障等重要内容规定不明确，不利于法律援助制度的实施。

　　2、不可能有一种法律援助模式适用所有国家。不同国家要根据自己的国情选择提供模式。看一个模式的好坏关键是要看是否能够帮助所有的弱势群体。

　　四、完善我国法律援助的具体方向和途径

　　（一）制定科学的法律援助受援标准，拓宽法律援助受援层面

　　国务院公布的《法律援助条例》第十三条第一款规定：“本条例所称公民经济困难标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。”这一规定显得过于原则。为防止有些地方政府不承担法律援助责任，应当规定法律援助经济困难标准的最低线。根据我国国情，为保障广大下岗职工、蓝领阶层及广大农民都能享受法律援助，以家庭人均收入低于当地平均生活费、或低于城乡居民最低生活保障线150%为法律援助经济困难标准的最低线是比较科学的。

　　（二）拓宽法律援助经费来源渠道，明确法律援助经费用途

　　从中国公民贫困人口较多的实际出发，法律援助的经费全部由政府拨给是不现实的，各级政府的财力不堪承受。法律援助经费的来源应当多渠道、多层次。解决我国法律援助的资金问题应主要通过以下三个途径：

　　1、政府拨款。在我国向现代法律援助制度方向发展的过程中，确立我国法律援助的国家责任、保障所有真正需要帮助的人都能顺利进入诉讼显得尤其必要。目前，我国《法律援助条例》仅在第三条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”政府投入的多少会直接左右法律援助实施范围的大小，并对全社会多渠道的投入起着重要的引导作用。此外，法律援助经费纳入国家预算后，其投入和运作受法律保障和权力机关的监督，具有其他渠道无法比拟的稳定性、可靠性和可检验性。所以，政府投入作为整个法律援助制度主导性资金的地位和性质不能改变。但目前《法律援助条例》的规定过于原则，政府在法律援助的投入上应该有一个最低保障，以显示政府确实负起了对公民应有的法律职责。所以，应当把“提供财政支持”进一步明确为“提供财政保障”。当然，由于我国需要援助的量大，资金负担沉重，如果把解决法律援助资金问题统统推到中央财政或者地方财政一级身上，是不可行，也是不可能的，只能实行中央、地方分级列项，共同承担。

　　2、费用分担。分担费用是指在法律援助案件中，若受援的当事人胜诉，使其经济状况有所改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应按规定的分担范围和分担比例承担部分法律援助费用。所以，费用分担制度从性质上看，它是在法律援助基础上建立的一种完善法律援助的制度，其本质上仍属法律援助。

　　根据我国的实际情况，可以参照香港的做法，规定家庭平均收入介于法律援助经济困难标准和社会平均工资之间的人，在提出法律援助申请时，应当先交一笔相当于法律援助经济困难标准的申请费，如果该申请未被批准，此申请费不予退还；如果该申请获得批准，申请人还应当再交一笔相当于法律援助经济困难标准的受理费，不管案件最终是胜诉或败诉，申请人缴交的这些费有均不予退还。

　　3、建立法律援助的专项基金。

　　法律援助是国家对公民应尽的责任和义务，经费主要由各级政府财政预算保障。同时，法律援助也是一项社会公益事业，广泛募集国内外资金，动员全社会力量参与和支持我国法律援助事业的发展，是弥补国家各级财政对法律援助事业投入不足，特别是解决经济欠发达地区和贫困地区法律援助经费保障困难的重要方法和途径。法律援助基金会能发挥民间非营利组织在筹集社会资金方面的优势和作用，利用各种渠道，采取多种募集方式和方法，努力筹措法律援助资金，为法律援助事业发展做出贡献。

　　法律援助基金会接受社会自愿捐助者的资金，除国内有关机关、团体、企事业单位捐赠外，还可以接受国外有关单位的非政治性捐赠。

　　《法律援助条例》规定，国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助，这是建立法律援助专项基金的法律依据。但《条例》对社会捐助的用途没有明确规定，有关部门应在制定配套法规、规章时，明确将办案补贴费用和行政管理费用两项经费分列，并规定法律援助经费用在支付法律援助办案补贴之上的具体比例，以防止有些法律援助机构在法律援助经费到位以后被挪用，导致案件承办人员办案补贴过低、甚至拿不到办案补贴现象的发生。

　　（三）规范法律援助管理机制，充分挖掘社会组织在提供法律援助方面的潜能

　　法律援助是政府责任，为了确保法律援助制度的顺利实施，政府可以把它扩大为一项社会行为，通过立法让社会组织也成为法律援助的具体实施者，使法律援助成为在社会组织协助下的一项政府行为。《法律援助条例》第八条规定，国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。要逐步探索建立以国家援助机构为主导，各有关部门、社会团体、高等院校共同参与的多层次法律援助工作体系。

　　1、政府作为法律援助责任主体

　　政府作为法律援助的责任主体，显示了我国对法律援助事业的高度重视，也充分体现了法律援助事业在我国享有的崇高地位。然而国家不可能承担法律援助的具体事务性工作，所以，除了责任主体之外，法律援助还必须有实施主体，即承办法律援助事务的管理机构和个人。这一点类似《国家赔偿法》关于国家赔偿的规定，即国家是赔偿的主体，相关的行政机关或司法机关却是国家赔偿的义务机关，即赔偿的实施主体。同样道理，法律援助也需要在政府作为责任主体之外，另有承担法律援助具体事务性工作的管理机构和个人作为实施主体。

　　2、建立国家援助机构

　　政府通过设立法律援助机构来组织实施法律援助工作。各级法律援助机构中，上级机构负责指导下级机构的工作，其共同的职责是：依法代表政府对本辖区的法律援助工作实施管理、指导、协调、监督。具体来说，包括组织律师等法律服务人员承办法律援助案件，协调法律援助机构与司法机关、社会团体、其他行政部门以及法律援助机构内部的各种关系，申请和募集法律援助经费，动员和指导各种社会力量如社团组织、院校、志愿者个人等参与法律援助工作，扩大法律援助宣传，检查和督促案件承办人员依法办案、保证办案质量，等等。

　　从国家法律援助机构内部来看，需要整合与法律援助相关的司法行政部门职能，发挥司法行政系统的整体效能。从广义的角度理解法律援助，法律援助是个大概念，司法行政的许多职能都与法律援助有关，如“148”法律服务专用电话，中华普法网、免费的非诉讼人民调解，只要是政府提供的无偿法律服务，都属于法律援助范畴，法律援助机构的工作只是其中的一部分。

　　3、其他组织参与提供免费法律帮助

　　例如，监狱等国家机关可以设立法律援助机构，工会、共青团、妇联、残联等社会团体，甚至一些宗教团体也可以设立法律援助机构，甚至社会热心人士也可投资设立法律援助机构。有效地运用非政府组织、院校力量，是补充政府法律援助资源的有效渠道。

　　实践中如果各社会团体自行搞法律援助，国家法律援助机构将无法约束。民间的各种力量，尤其是各种社会团体资源，应在国家宏观指导下有组织地聚合，在各自领域发挥效能。还需切实保障民间力量与国家行为在法律援助上的公平竞争，鼓励民间力量监督国家行为，以体现国家行为与民间力量的社会化互动。由于社会团体的人员、资金都是独立的，又不隶属于司法行政部门领导，现阶段可采取由政府法援机构提供一定经费补助，与非政府组织、院校签订协议，为他们规定服务的范围和工作量，定期检查其工作质量。这样，既使政府以有限的投入来调动非政府组织的积极性，拓宽法律援助范围，又能够保证所有法律援助事务都处于政府法援机构的指导和监控之下。

　　例如，可以结合群众遇到法律问题大多愿意找居委会调解解决的国情，借鉴英国社区法律中心的做法，在居委会、村委会内依托人民调解委员会设置社区法律服务室，报所在地法律援助中心或司法行政机构备案，并明确其职责。设立社区法律服务中心有以下好处：一是方便了困难群体，现在把法律援助站建在群众家门口，群众不用再“东跑西颠”去寻求援助；二是扩大了法律援助工作的宣传，社区法律援助站牌一挂，无形中就起了很好的宣传作用（固定广告牌）；三是有利于处理结果的最终落实，有街道、社区干部参与法律援助案件的办理，他们知根知底，有效地保证了处理结果的最终落实。

　　又如，大学法律院系组建的法律援助机构更应当发挥比较优势，从人力资源上解决法律援助的供需矛盾。学生一般不得收取任何费用或报酬，也没有工资，但是可以因他们在法律援助工作中的贡献而获得大学法律院系的奖学金，或计算学分。学生在参与这项工作的同时，也加强了社会责任感，对法律援助活动也将形成更深刻的认识。我们可以借鉴南非作法，由政府法律援助机构与他们签订协议，提供一定的经费补助，规定其服务的范围和工作量，定期检查其工作质量。目前，实践中已有北京市司法局与人大清华法学院签订协议，两学院向北京市法律援助中心派出三年级以上的法律专业的大学生作为法律援助志愿者，办理了一定数量的法律援助案件。

　　（四）拓宽法律援助服务范围

　　由于法律援助的范围十分广泛，因此，在各国的法律援助实践中，依据不同的标准，对法律援助范围的分类也多种多样，但各国通行的是以是否进入诉讼程序为标准，将法律援助的业务范围分为诉讼程序中的法律援助业务和非诉讼程序中的法律援助业务两大类。

　　非诉讼程序中的法律援助业务范围十分广泛，目前主要包括如下几具方面：1、提供有关法律的咨询。2、提供代写诉讼文书和有关法律事务的其他文书等方面的法律援助。3、提供公证方面的法律援助。如，为一些老人或者丧失劳动能力的人提供赡养协议公证，为一些孤残儿童提供抚养、收养公证等；4、道路交通事故调解；5、劳动争议仲裁。

　　五、结语

　　法律援助制度从最初公民个人、社会团体自发的慈善行为发展为国家行为，其内容从刑事诉讼扩大到民事诉讼，从为穷人服务扩大到为中产阶级服务，从法庭代理扩大到预防性的非诉讼服务。可以说，法律援助已涵盖到法制运行的各个环节，成为各国司法制度的重要组成部分。国家作为责任主体，有义务保证所有需要援助的公民都能得到援助，充分实现法律面前人人平等的宪法原则。根据我国国情，不断改革完善自己的法律援助制度并不断修改立法，以保障法律援助制度发挥最佳效能，适应更加广泛的法律援助需求。全免费的法律援助只是让低收入的人容易获得法律援助，而中等收入和高收入者被排除在法律援助之外，这在保护公民平等享有法律援助方面失去平衡，《法律援助条例》出台后，有关部门要及时制定相关配套法律和规章，提高法律援助覆盖层面，让更多的困难群众享受到法律援助。