〔南宁律师〕广西南宁市西乡塘区 “出嫁女”问题成因以及解决问题的几点思考

广西南宁市西乡塘区 “出嫁女”问题成因以及解决问题的几点思考 
　  
来源：南宁市西乡塘区法制办公室　　 2010-11-24 
（广西南宁市西乡塘区法制办主任  李春耕）
      目前，西乡塘区有“出嫁女”约4300户，共7400多人（含子女），涉及44个村，312个村民小组。其中有相当部分人的户口仍留在原村民小组内，居住该村并履行该村的村民义务，而所在的集体经济组织不承认她们为该组织成员，拒绝其参与集体经济利益分配。据不完全统计，近年来仅“出嫁女”上访就达1000多人次。现在纠纷案件仍然呈上升态势。
一、“出嫁女” 问题成因
西乡塘区 “出嫁女”大体有六种类型：有的是政策原因（男方为非农）户口迁不出去，其子女随母亲入户留在本村组；有的男方户籍地在偏远的地方条件较差，而选择将户口留在本村，参与集体经济分配更实惠；有些原来娘家福利好不愿随夫后来才迁进的；有部分户口迁进后离婚或丧夫的；有些是由非农转为农业户口的情况；还有少部分类似“出嫁女”的搬迁户和上门女婿。产生“出嫁女” 纠纷案件主要成因：
一是观念陈旧。村组不给“出嫁女”参与集体经济利益分配实际是陈旧传统观念作崇。几千年来，从夫居的习俗以及男尊女卑的观念在当前一些农村仍相当普遍，传统的封建陋习、家庭观念、婚嫁观念还牢牢占据着许多村民的头脑。有的村民认为“出嫁女”嫁给别人做妻子，就是婆家人了，就是亲戚。作为亲戚只有逢年过节、大小喜亊才走一走。如果长期吃住娘家，把娘家都吃穷了，把娘家的“风水”都占光了。基于这一狭隘思想观念，一些村组拒不给“出嫁女”发放分红、征地补偿款和自谋职业安置补助费。
二是利益博弈。村组不给“出嫁女”分红，主要还是利益博弈问题。普遍村民认为“出嫁女”是“泼出去的水”，不应该回村里与村民争利益。“出嫁女”分得一分钱，其他村民就少得一分。女儿生外孙，外孙再生仔，如此重复在集体经济利益分配上，连“出嫁女”的父母、兄弟都有意见，部分“出嫁女”的父母、兄弟也不同意给“出嫁女”分红和征地补偿款，认为应当趁早断绝她们的念头，以免留下后患。
三是法律屏障。《村民委员会组织法》赋予村民极大的自治权，为维护和保障村民的权益起到了重要作用。但在经济尚欠发达，经济收入不高，村民法律意识淡薄，文化素质偏低的今天，老百姓为取得更多一点利益，往往闹得不得了。一方面，一些集体经济组织的领导们，为了照顾大多数村民利益和情绪，在处理类似“出嫁女”问题时，片面强调村民自治，忽视了村规民约与其他法律法规的关系。主要根源还是有些村组干部和村民对国家的法律法规和政策不够了解，认为村民自治就是老百姓说了算，经大多数村民讨论通过的决议、决定就是合法的，偏颇地理解了《村民委员会组织法》的立法本意，并抱有“法不责众”的心态。另方面，由于村干都是村民直选产生，很多村组干部都担心得罪大多数村民影响自己的任职，以至不惜牺牲小部分村民即“出嫁女”利益，滥用村民自治权造成了“出嫁女”现象。对于这一现象，各级党委政府十分重视，但基于法律障碍，很难介入予以有效制止。
四是监督欠缺。出现“出嫁女”现象，除了村民利益观有问题外，监督机制配套缺陷也是一个重要原因。首先，《村民委员会组织法》是一部涉及老百姓政治权利及生计的法典，该法实施正处于初级阶段，各地方各族群的经济状况、文明程度不一样，法律的实施方式、效果自然各有差异，理应有个过渡的行政监督辅助保障机制，即村民自治权使用不当时，谁去制止，又如何制止。仅《村民委员会组织法》而言，确实没有类似“出嫁女”享受村民待遇的保障机制，只靠“……村规民约不能与宪法、法律、法规相抵触……”简单的法条，很难解决当前出现的群体性传统历史遗留问题；其次，基层组织对侵害妇女权益的村规民约审查监督不力，特别是对“出嫁女”比较敏感的集体经济组织的分配方案缺乏操作性强、切实可行的监控措施。有关维护妇女合法权益的法律法规的宣传教育亦不到位。
二、“出嫁女”问题处理工作存在的问题及困难
（一）标准不一，村民难定。村民即集体经济组织成员。目前，国家法律法规至今还没有一个统一的确认农村集体组织成员资格的标准和条件，农村集体经济收益分配与村民的切身利益惜惜相关，涉及人数多、牵涉面广泛，社会影响大，解决此类纠纷已成为维护社会稳定工作的当务之急。要处理好“出嫁女”问题，首先要确认她们是否具有集体经济组织成员资格。在实际工作中普遍共识:户口、居住都在该村组，并履行该村组村民义务的村民为该集体经济组织成员。现在很多村的集体公益设施修建、公益活动等费用都是由集体开支，村民都是自谋职业，自由支配自己的行为，履行该村组村民义务在实体上很难界定。
（二）涉及众多，情况复杂。西乡塘区有“出嫁女”约七千余人，真正解决问题的只有一千多人，尚有占“出嫁女”总人数80%左右的人还没有得到解决。当然，在这个人数众多的群体里，有的因所在的集体经济组织收益分配数额小，没有诉求价值未诉求；有的因自己的经济收益比较高，生活水平比较好，为了避免与自己的父母、兄弟闹僵，主动放弃诉求。据统计，今年向政府申请调解或行政裁决的“出嫁女”纠纷案件，有8件109户共167人。可见，大量的纠纷还潜伏在民间，许多“出嫁女”仍在观望，未来案件数量庞大，涉及人多面广。
用宅基地和自谋职业补助费安置“出嫁女”，让她们放弃集体经济分红，自谋职业，是目前处理“出嫁女”问题比较理想的办法。但是，一些老城区 “出嫁女” 问题己十几二十年，按政策规定原安排的村集体三产用地和回建地早己使用完毕，显然这些办法己经行不通。且部分村组从未给过“出嫁女”分红，累计起来历史欠帐缺口较大。先不说把以前的补上，就是给“出嫁女”重新参与分配也困难重重，拿出一笔资金给她们补助安置更不现实。所以，“出嫁女”案件案情复杂，既有历史原因又有政策原因，涉及方方面面，处理起来相当棘手，难度很大。
（三）法律缺陷，制度滞后。一方面，目前我国已经建立了保护农村妇女权益的法律体系，特别是中共中央、国务院办公厅发布的《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。但，一些集体经济组织只强调了自治权，规避了与相关法律的衔接，制定了一些违背法律法规的村规民约损害“出嫁女”的利益。而对这些违法现象没有有效的机制和制度予以否定。另方面，对于涉及“出嫁女”集体利益分配纠纷案件，因考虑到问题的复杂性，法院系统暂缓受理。基层的同志经常诉苦，按村委会组织法规定，村民委员会的重大决策（含集体经济分配）有三之二村民参加，与会三之二村民表决通过就有效（仅在程序上），而“出嫁女”人数在该集体经济组织里占的比例少，任凭她们努力有时也确实无法反映她们的意愿，维护她们的利益。对于村民大会表决通过一些违背法律的村规民约，基层组织也无从下手。他们说，这些问题特别是集体经济分配纠纷问题应由法院管。面对一个松散自治组织的群体性纠纷，法院系统也有难处。他们说即使下了裁决，执行标的也很难控制，有些村组一有钱就分，你知道的时侯他早己分光了，不知等到何时再有钱，如果判决长期得不到执行，或每次分红都要通过判决来实现，既损害法律的尊严，也影响审判机关的威信，同时处理不好还会引发其他群体性事件。法院系统暂缓受理“出嫁女”等村民待遇案件也有他们的苦衷。最后，解决问题的责任还得落在政府肩上，但政府同样遇到困难，因政府缺少了一个关键的强制执行功能，就算下了行政裁决也无法执行。
法律解决问题的管道基本被堵住，仅剩调解协商，根本无济于亊。在司法救助途径受阻的情况下，切身利益受到侵害的“出嫁女”只好找政府和有关部门解决，造成无休止的群体上访诉求。
三、处理“出嫁女”问题的几点思考
（一）加大法制宣传，强化调解功能
首先，各级职能部门特别是普法部门以及相关基层组织，认真履行职责，积极发挥职能作用，积极开展“法进社区、法进村坡”活动，通过现场咨询、法律解答等各种形式，广泛深入宣传《宪法》、《妇女权益保障法》和《土地承包法》等，并把有关妇女权益法律法规政策纳入普法计划，加大宣传的力度，提高社会对维护妇女权益的认知度。特别要抓好镇（办事处）、村、组三级基层干部尤其城中村的村组干部法制宣传教育，提高他们依法行政能力和法律知识水平，使其在实际工作中，自觉依法维护“出嫁女”权益。其次，充分利用传媒、报纸、网络等，向社会大众广泛宣传男女平等基本国策和保障妇女权益的法律法规，宣传文明进步的社会风尚，弘扬正气，破除迷信，树立男女平等的思想观念，增强广大村民特别是村干、村民代表的法制意识，为维护“出嫁女”合法权益营造良好的社会环境。第三，建立由政法、信访、妇联、政协等多部门多渠道的调解机制。充分发挥基层人民调解委员会的作用和政府强大的管理和调解功能，对“出嫁女”问题纠纷案件，要坚持“调解协商、调判结合”的原则。各级调解组织工作重心前移，在源头上下功夫，釆取灵活机动的调解方式和方法，尽可能地把矛盾纠纷化解在基层，避免矛盾群体化、扩大化，减少上访特别是群体性上访。
（二）履行管理职责，完善监督制度
村民委员会组织法规定了村民会议可以制定和修改村规民约，并报乡、镇的人民政府备案，同时，还规定村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。这是法律授予基层政府对村规民约合法性审查的法律依据。另外，地方组织法也赋予了基层政府对集体经济组织管理的权力。在行政管理活动中，基层政府应认真履行自己的职权。一方面，对现有的村规民约进行全面清理，并进行合法性审查备案。对一些违背法律的村规民约的条款，以及违背法律的决定、决议内容，应在村民大会上宣布废止并公告。坚决废止侵害“出嫁女”权益的村规民约。对尚未完善村规民约的村组，基层政府应予以指导，规范各村组的村规民约制定与修订工作。另方面，建立老百姓特别敏感的集体经济利益分配方案合法性审查和报批制度。对侵害“出嫁女” 权益的分配方案责成其纠正。建立健全村组集体财产、土地安置费、土地补偿费的合法使用和集体经济利益分配监督制度。
（三）加强行政力度，行使司法职权
如何处理好“出嫁女” 问题，西乡塘区政府釆取过很多办法。比如，陈西村75名“出嫁女”自谋职业补助费纠纷案件调解协商未果后，曾尝试通过仲裁机制或司法程序解决问题，因各种原因未能如愿。经向上级汇报和多方协调，今年8月法院强制执行了由西乡塘区政府作出的行政裁决。从目前来看，虽然仍有一些村民在思想上一时转不过弯来，但村民反应平静，至目前止，尚未有群体上访事件及过激行为发生，其它各方反映比较满意。仅从个案来讲，司法效果比较理想。
法院系统暂缓受理“出嫁女”等村民待遇案件有其道理。一个集历史性、政策性、群体性于一身的“出嫁女”纠纷案件，只靠法院系统处理的确有难处。政府同样也有难题，因为相当部分纠纷案件调解难以成功需要行政裁决来解决，而政府没有强制执行权，行政裁决无法实施。
从陈西村“出嫁女”强制执行案件中，我们认为，要做好“出嫁女”问题处理工作，首先，要充分发挥基层人民调解委员会和各级政府调解组织功能的作用，调解协商思想工作不放松。在调解过程中，向村民广泛宣传法律法规和相关政策，为后续工作奠定基础。其次，在做调解思想工作时要讲法律，要讲原则，调解思想工作失败时，要进入法律程序，以提高再次调解成功率。第三，政府要使行自己的管理职权，发挥强大的管理功能作用，敢于担当，敢于碰硬，同时法院系统也要认真履行自己的职责。在处理“出嫁女”问题上，政府和法院都有难处，为最终建立“出嫁女”保障机制铺平道路。法院釆取适时适度的参与，必要时配合政府启动强制执行机制又未必不成。
从目前形势来看，“出嫁女”问题己经成为各级政府无法回避的问题，也是各地政府必须迈过的一道坎。研究和建立“调解协商、政府裁决、法院执行” 的“出嫁女”问题处理机制，强化行政司法介入力度迫在眉睫。
（四）建立保障机制，根治纠纷症结
行政司法手段解决“出嫁女” 问题，是在特殊情形下，解决特殊个案的权宜之计。长期以来，因城市建设需要，国家征用土地，村民赖以生存的土地日益减少，现在一些城中村除了每人留20平米宅基地和40平米三产用地外，其余的土地几乎被征用完毕。仅靠集体经营收益生存唯一手段的村民，因土地减少和集体收益的不确定性，引发了巨大的危机感。在这种情况下，有些村组根据自身实际全额或差额给予“出嫁女” 享受分红，所在村组“出嫁女”比较满意。但，有些村组却把这种危机感和土地减少预计的可能性损失直接转嫁摊排到“出嫁女”头上，不给“出嫁女” 分红。目前，一些“出嫁女”吃穿住以及养老、医保都成了大问题，为了获取与村民同等的利益和待遇，她们不断抗争。老有所依，老有所养是“出嫁女”现阶段最关心的问题。所以，司法措施只是排除构建“出嫁女”保障机制障碍的手段，各村组根据实际情况，建立具有自己特色的“出嫁女”保障机制，才是解决“出嫁女” 问题之根本。
由于“出嫁女” 问题的复杂性，其保障机制没有统一的标准和固定的模式。但，各地方处理“出嫁女” 问题确有很多成功经验。南宁市经开区用国有土地置换集体土地办法解决“出嫁女” 的宅基地，并一次性给予她们自谋职业补助费，“出嫁女”主动放弃了集体分红。但，类似西乡塘这样的老城区，原按政策规定安排的村集体三产用地和回建地早己开发使用完毕，用经开区的办法解决象西乡塘这样的老城区当前出现的“出嫁女” 问题，己经行不通了。不过，西乡塘区也有比较成熟的例子。比如，新阳永和村、雅里村“出嫁女”共有282人，全部享受村民同等待遇。村委规定，凡是户口未迁出履行村民义务的享受村民同等待遇；纯女户允许一个女婿享受村民同等待遇；“出嫁女”的子女（户口在村里）按比例逐年递增待遇，直至完全享受。北湖万秀村“出嫁女”660人享受“同酬两免” 待遇。即分配一视同仁；看病免费和治病免费。其子女享受“出嫁女”一半的待遇。除上述模式外，不仿，学一学兄弟省的经验，以现有人口入股经营集体资产。实行增人不增股，减人不减股，并设立一项公益金专门平衡将来出现的人多股少户或无股户管理方式实。对于“出嫁女”，可根据各村组实际情况，对她们的股权的转让、赠与、继承等，在法律允许范围内作一些特别规定，以防止集体资产外流，确保集体资产的固定性。
总而言之，构建“出嫁女”保障机制，是解决“出嫁女”问题长效办法和措施，是各级政府、各级集体经济组织应该认真研究的重要课题。