强化诉权保护 注重裁判效果

    关键词：诉权保护  案外协调  司法建议  裁判效果

    名称：李彦启诉邳州市陈楼镇人民政府不履行优待金给付义务

    案由：行政不作为

    类型：行政诉讼案件

    原 告李彦启之子于2002年底应征入伍，并于2003年被评为优秀士兵。被告邳州市陈楼镇人民政府依据邳州市政府文件，以每年900至1100元标准，先后 支付原告2003年、2004年度优待金2000元。原告认为被告违反规定，擅自降低优待金发放标准，侵犯了原告的合法权益。在原告多次上访，要求补发未 果的情况下，向邳州市法院提起行政诉讼，要求被告支付所拖欠的优待金2738.50元。被告辩称：一、优待金的发放标准法律并无规定，对此不服能否提起行 政诉讼，行政诉讼法也未明确规定，故本案不属行政案件的受案范围。二、本案即使成讼，陈楼镇政府也不具备被告主体资格，应变更为邳州市人民政府或民政部 门。三、陈楼镇政府按全市现行的统一标准支付优待金并无不当。邳州市人民法院经审理认为：优待金作为现役义务兵家属的一种社会保障制度，不仅体现为荣誉 权，而且体现为财产权。对涉及公民人身权和财产权的优待金发放行为不服的，可以提起行政诉讼。被告未依据《中华人民共和国兵役法》、《江苏省拥军优属工作 若干规定》的规定标准，支付原告优待金，应当补发差额。本案审理期间，适逢上级有关部门对邳州市进行“双拥城”验收评比，本案的诉讼立即引起了有关新闻媒 体的高度关注。考虑到邳州市争创“双拥城”工作的特殊背景，法院在确认证据和案件事实的基础上，辩法析理，向双方当事人特别是被告进行充分的释明，并最终 促成被告按标准自愿补发了原告的优待金差额，并承担了诉讼费用。法院在裁定准许原告撤回起诉的同时，又向邳州市政府及其职能部门、被告等送达了司法建议。 案件的处理最终赢得了多方满意，取得了良好的法律效果和社会效果。

    该案例先后发表于最高人民法院2005年第3辑《人民法院案例 选》、最高人民法院行政审判庭总第17集《行政执法与行政审判》、2006年第1期省高院《参阅案例》等。同时，该案例分析在2007年9月全国基层法院 法官轮训考试中，被最高人民法院作为行政诉讼惟一的案例试题所采用。以下经验值得总结与借鉴：

    一、本案是否属行政案件的受案范围。 现役军人及其家属应当受到社会尊重和优待。作为拥军优属工作的一项重要内容，义务兵服现役期间，其家属应当由当地人民政府给予优待。根据《中华人民共和国 国防法》、《中华人民共和国兵役法》等相关规定，依法发放优待金是当地人民政府的法定义务，领取优待金是有关公民的法定权利，这既不是政府对弱者的一种恩 赐，也不是政府对某种道德义务的履行。优待金的享有不仅是公民受社会保障的权利，也是一种荣誉权利，更是一种财产权利，因而涉及到公民人身权和财产权。虽 然《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条仅把“行政机关没有依法发给抚恤金的”行政行为作为行政案件的受案范围，但优待金和抚恤金显然在本质上并无实质区 别。如果政府没有依法发放，既是失职行为，也是对公民人身权和财产权的侵犯。因此，只要有关公民认为当地政府未依法发放优待金的，均可诉诸行政诉讼，以维 护和保障自己的合法权益。

    二、本案被告主体是否适格。《中华人民共和国兵役法》第五十四条已明确将优待金的发放主体确认为当地人民 政府。而且邳州市邳委办法[2001]37号文件也明确规定“农村军烈残优抚由镇级政府通过财政预算解决，此项资金从农业税正税中列支”。因此，原告以所 在地陈楼镇人民政府作为本案被告，主体适格。邳州市人民政府在优待金发放工作中，仅起监督和指导的作用，并无直接发放的法定职责。被告认为当以邳州市人民 政府为被告的观点缺乏依据，不予支持。目前，民政部门一般负责发放伤残抚恤金、死亡抚恤金和部分的其他抚恤金。伤残和死亡抚恤金的发放对象是革命伤残军 人、因公牺牲军人家属、病故军人家属、因公牺牲或死亡者的家属；其他抚恤金的发放对象是现役军人，复员退伍军人等。显然，作为现役军人的家属不能作为此类 案件的原告，民政部门也不能成为不依法发放优待金类行政案件的被告。

    三、本案被告应否补发优待金。《中华人民共和国兵役法》第五十 四条规定“义务兵服现役期间，其家属由当地人民政府给予优待，优待的标准不低于当地平均生活水平，具体办法由省、自治区、直辖市规定”、《江苏省拥军优属 工作若干规定》第十六条规定“对义务兵实行普遍优待。农村义务兵家属优待标准不低于上年度当地农村人均收入的70%”。该规定第十三条同时补充规定“凡当 年被评为优秀士兵的，增发义务兵家属优待金5%”、邳州市邳委办法[2001]37号文件也规定“农村军烈残优抚由镇级政府通过财政预算解决，此项资金应 从农业税正税中列支。其执行具体标准为：义务兵优待金按全市上年农村人均纯收70%安排”。上述法律、规章及地方政府的规范性文件对农村义务兵家属优待金 的发放标准已作出明确的规定。另外，邳州市统计局公布的统计年鉴表明：原告所在的陈楼镇左西村2003年和2004年度农民人均纯收入分别为 3225.13元、3159元。综上，现行的每年900至1100元的支付标准显然降低了优待金的法定数额，同时还克扣了原告之子因被评为优秀士兵所应当 增发的当年度的5%优待金。

    四、本案裁判的社会效果。人民法院应当把协调机制贯穿行政审判的始末，坚持多调少判，积极以柔性手段 “钝化”官民矛盾，以有效化解行政争议，凸显行政审判的法律效果与社会效果。据查，2001年邳州市政府虽然依据有关法律、规章制定了邳委办法 [2001]37号文件，但由于镇级财政的困难，大部分乡镇继续延袭1994年市政府原定的“每年900至1100元”的支付标准，并未执行现行的法定优 待金标准。本案审理期间，适逢上级有关部门对邳州市进行“双拥城”验收评比，本案的诉讼立即引起了市委、市政府及有关部门的高度重视，院长李德彬亲任审判 长并主审此案。考虑到邳州市争创“双拥城”工作的特殊背景，本院在确认证据和案件事实的基础上，辩法析理，向双方当事人特别是被告进行充分的释明，并最终 促成被告按标准自愿补发了原告的优待金差额，并承担了诉讼费用。本院在裁定准许原告撤回起诉的同时，针对本案政府有关部门所暴露出来的问题，并未满足于案 结事了，而是切实发挥司法建议的“事后诸葛”作用，积极帮助政府“亡羊补牢”。在送达裁定书的同时，又向邳州市政府及其职能部门、被告等送达了司法建议 书，建议他们认真规范优待金的支付工作，把拥军优属活动的各项举措真正落到实处，以切实维护邳州形象。案件的处理最终赢得了多方满意，取得了良好的法律效 果和社会效果。