论中国加入WTO与司法审查制度

关于司法审查，WTO的一些协议和规则在不同的条文中．已经作了规定。归纳起来，主要有以下几个方面的要求：必须建立一个独立于主管行政机关的审查机构；必须赋予受各种行政行为影响的当事人请求司法审查的权利；必须建立一套客观、公正的司法审查程序。应当说，中国已经构建了一套比较健全的司法审查制度，中国的司法审查正在实现与国际接轨，正在朝着适应人世新形式的方向发展(新近《专利法》的修订即是例证)。人世后国内执法重点将有所转移，无论从WTO的要求还是中国自身法治的需要来看，司法审查都应进一步加强。但是，所有这些并不意味着司法可以随意干预或者取代行政执法。国内目前在强化司法审查的同时似应考虑到问题的另一面，即加入WTO后司法权是否可以扩及贸易事项，法院是否可以和有必要对行政行为无限制地进行司法干预。WTO本身司法权的行使也有严格的法律限制，WTO并不能越俎代庖，并不能任意干预国内行政及司法程序。
　　一、国内法院诉讼及司法复审
　　在WTO条约体系之下，国内司法程序的独立性和重要性得到充分强调。按照WTO法律体制，私人诉讼主体之间、企业与企业之间、企业与政府部门之间的经济纠纷不属世贸组织争端解决机构受案范围，而概属国内法院管辖，有权提起WTO司法程序的仅限成员方政府，私人诉讼主体不能直接利用WTO争端解决机制。WTO裁决贸易纠纷的权能明显受到国内司法程序的制约。这包括以下三层含义：
　　1．两种司法程序的彼此独立
　　WTO程序与国内诉讼可以同时或各自独立进行，WTO程序不以国内诉讼为前提，反之亦然。也就是说，同一案件，企业既可以请求其政府向WTO提起诉讼，也可以直接向国内法院提起普通民事或行政诉讼。两种程序各自独立，彼此无管辖隶属或审级关系，WTO诉讼适用其自身争端程序，国内法院适用国内诉讼程序法。国内法院依法享有裁决涉及WTO规则的私人贸易纠纷的权利，这一权利不受司法复审程序的影响。
　　2．仅仅间接影响
　　WTO诉讼与成员方国内诉讼在一定程序上存在交叉关系。WTO成员方的企业在国内诉讼时，可能已有或将会有成员之间涉及相同或相关贸易争端问题的WTO诉讼；反过来，WTO程序的背后可能包含有私人诉讼主体之问的贸易纠纷。这就是说，原本普通的国内诉讼案件可能会“多边化”，会成为国际案件，这无疑会增加国内法院诉讼的复杂性。
　　根据WTO规则，国内法院在审理贸易争端时，无须等待WTO诉讼作出裁决，WTO的案件裁决对成员方的国内法院无直接约束力，WTO的裁决充其量对成员方国内法院仅具说服力，国内法院亦无义务就案件争议或法律问题提请WTO作出指示。考虑到“一事不再理”的诉讼原则及为避免相互矛盾的裁决，国内法院在诉讼中可能需要(但无义务)中止诉讼等待WTO的裁决作出后再行最终裁决，或者对WTO的相关裁决给予适当的考虑。
　　但是，无论如何，WTO个案裁决对法院诉讼的影响仅仅是一种间接的影响，而并不具有法定约束性质，并不能影响到法院的终局裁判权。国内法院是否中止诉讼，完全可以白行斟酌。即便WTO争端解决机构已作出生效裁决，这种裁决亦并无朔及既往效力，对国内裁判无直接影响力。
　　3．国内法院的重要作用
　　也许正是鉴于WTO司法管辖的局限性(WTO并不负责裁判成员问的所有纠纷或者所有的贸易纠纷，绝大部分贸易纠纷是在WTO司法程序之外解决的)，WTO对成员方国内司法复审提出了特殊的要求。贸易纠纷实质上多是私人经济实体之间的纠纷，不过部分情况下采取了国家诉讼的形式。除国家诉讼之外的通常的大量的贸易争端是要依靠国内法院来解决的。WTO的立法思路表明，强调国内法院的司法裁量权与WTO的司法体制并无矛盾，WTO多边贸易体系对国内司法程序有着很大的依赖性，国内执法程序是国际程序的重要补充，仍将继续发挥不可替代的作用。世界贸易组织成立后，各国业已确立的行政裁决及司法复审程序不但不会取消，相反会继续使用甚至加强，因为这也是世界贸易组织本身所要求的。WTO相关协议明文规定了成员方应为司法诉讼主体提供相应的司法复审机会。以知识产权协定为例，该协定花了大量篇幅对程序问题进行调整，明确规定诉讼当事人对行政部门的处分决定或至少对就案件是非作出的初审司法裁判的法律方面应有机会获得司法复审。从立法技术及法学(尤其是程序法)概念的使用情况来看，该协定形式上更像一部诉讼程序法。WTO其他协议如《反倾销守则》等亦有类似规定。结合世界贸易组织的争端解决机制的准司法特点(尽管并非真正的贸易法院)来看，这也从一个侧面反映了国际上对司法公正理念的共识及对企业权利的国内法保障的关注。

　　二、司法权与行政权的关系
　　司法审查的独立性首先是相对于行政权而言的，要实现司法审查的独立性，首先必须界定司法权与行政权的关系。各国的立法权、行政权与司法权的属性固然基本相同，但三种权利的配置却不尽相同。在我国，司法权与行政权的划分，与许多国家，特别是英美法系国家相比．具有较大的差异。因此要从实质上而非形式上、从立法目的上而非字面上理解WTO有关协议和规则精神，更不能用某一个国家的模式简单地加以套用。
　　首先，发布禁令等强制措施权、对违反行政义务的处罚权，在有些国家属于司法权的范围，在我国则属于行政权的范围，如果进行调整，必然涉及我国的基本宪政制度。笔者认为只要对上述两种权利的行使实行严格的司法审查，即将首次裁决权或初步裁决权授予行政机关，而将最终裁决权授予司法机关，就应当认为符合WTO协议的精神。
　　其次，关于民事争议的初步裁决权问题，根据我国某些法律的规定，在行政管理相对人的行政违法行为与民事违法行为发生竟合的情况下，行政机关可以对平等主体之间的民事争议作出初步的裁决，比如商标法第43条第3款规定。这种制度不失为一种较佳的制度，理由是：授予行政机关准司法权，对民事争议作出初步裁决，当事人不服可由司法机关进行司法审查，作出最终裁决，这不仅可以使行政机关在执法活动中连带消化大量的民事争议案件，减少案件对司法机关的压力，而且降低了国家解决这些争议的成本，而且，无论是大陆法系，还是英美法系，都普遍采用这一制度。因此，赋予行政机关对某些民事争议的初步裁决权，同时赋予司法机关以终局裁决权，是完全符合WTO的要求的，没有必要作大的调整。
　　第三，关于强制执行权的问题。对行政行为的强制执行权在有的国家属行政权的范畴，在有的国家属于司法权的范畴，而在另外一些国家则分属于行政权和司法权。对行政行为的强制执行权。根据我国实际情况，在强化司法机关的事前或事后监督情况下，可以考虑让行政机关直接行使。这种选择并不违背WTO协议的要求。
　　三、司法审查机关的独立性
　　审判机关的独立性，是司法审判内在规律所要求的，是实现司法公正的必要条件和重要保障，也是人类司法审判经验的总结。由独立的司法机关审查成员方政府有关国际贸易的政策和行为，解决与贸易有关的行政争议，是WTO协议所反复强调的一个问题。我国从1987年开始，各级人民法院都先后建立了独立于行政机关的行政审判庭，应当说，在形式上已经满足了WTO协议的要求，但实质上或事实上并不尽如人意。因此，应考虑在以下几方面做出努力：
　　1．要改革行政诉讼案件的管辖制度，以减少司法审查的阻力。在级别管辖方面，应当考虑被告机关的级别，原则上，管辖法院的级别一般不要低于被告的级别。在地域管辖方面，要适度扩大异地管辖。此外，还应加强上级法院指定管辖的力度。
　　2．要深化司法体制的改革，是司法审查走出地方保护主义的泥潭。对一个人生存条件的控制，就意味着对一个人意志的控制。让被告决定法官的物质生活条件和进退状况，是无法期待法官作出公正判决的。必须深化法官的任免制度、管理制度、保障制度的改革，刨造法院和法官真正独立的条件。在条件成熟的情况下，可以考虑成立独立于行政机关的、不与行政辖区相对应的行政法院系统。
　　3．要理顺法院与其他监督主体的关系。建立符合审判规律的、既能防止司法权的滥用又不伤害审判的独立性的监督机制。防止其他机关、团体或社会组织假借监督之名而干涉审判。
　　4．要理顺法院内部的关系，强化合议庭和法官的职责，积极创造法官独立审判的条件，以防止或减少来自法院内部的非法干预。
　　四、司法审查的依据
　　国内法院在审查政府和行政机关与贸易有关的行政行为，应当依据什么样的法律规范，WTO的协议和规则在这方面提出了更高的要求和标准，即司法审查不仅需要依据一定的规范，而且该规范必须具有合法有效性；不仅必须符合WTO协议和规则的要求，而且要符合WTO的宗旨和绝大部分成员方认同的正当性。
　　1．在程序法领域，在国内法与WTO的规则有冲突或国内法没有相应的规定的情况下，直接适用WTO的规则是没有问题的，我国几部诉讼法均有明确的规定。而在实体法律适用上，司法审查应以国内法为依据。从西方发达国家的司法惯例来看，WTO协议在法院诉讼中均不能直接加以适用。我国法院对WTO协议同样不宜直接使用。我国实践中既有直接使用国际条约的做法(如《民法通则》的规定)，但也有非直接使用的平行做法。《民法通则》规定的法律适用模式并不能简单套用于WTO条约。WTO是一种国际公法，所调整的是政府行为而非一般民事权利义务关系，完全不同于普通民事条约。
　　在国际法上，条约义务与条约的国内实施方式是两个不同的概念。一国采用何种方式实施其所承担的条约义务，完全是该国的内部事务。就WTO而言，我国为适应人世的需要已经对国内法律进行了大量的清理和修订工作，人世后这项工作将会继续下去。对于法院来说，应该明确我国是通过将WTO规则转化为国内法律的办法来履行我国对外承担的条约义务的，法院适用这些国内法律本身就是履行WTO条约义务。因此，法院在诉讼中无任何正当理由不适用国内法律而去直接适用WTO协议。而且，从WTO协议的精神来看，也倾向于各成员方通过国内立法体现WTO协议的精神。
2．加大行政法规、规章的透明度，并完善相应的监督机制。WTO的有关协议，对法规、规章，特别是有关国际贸易的法规规章的透明度原则以及审查机构都作了明确的规定。在我国，由于《立法法》的出台，这方面的制度已初具规模，但还有待于进一步完善，一是规章以下的规范性文件没有纳入调整范围；二是监督机制运作起来比较困难。应当特别注意的是，WTO协议不仅要求成员方正式实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签定的影响国际贸易政策的现行协定，都必须在合理的时间内公布，而且要求成员方就有关制定贸易政策、法令及条例的情况向WTO的有关机构提出专门报告，并向WTO秘书处提交本国或本关税区有关国际贸易的法规、规章和决定的副本。成员方如不履行上述义务，不仅要受到WTO贸易政策评审机制的监督，而且其制定的有关法律、法规、规章的合法性或有效性将受到质疑，因而能否成为司法审查的裁判依据也就有了疑问，因此必须认真对待。
　　3．在不与规则抵触的情况下，迅速完善国内的贸易保护规范。在相当一段时间里，人们研究问题时，更多的是考虑如何同规则接轨的问题，而很少考虑如何利用WTO的规定保卫国家的经济安全，怎样建立一套机制保护国内贸易的问题。在立法方面，更是极少有这方面的规范，这一法律漏洞，必须迅速进行填补。应当看到，WTO在规定各成员方义务的同时，也赋予了成员方政府某些权利和特权。前者如限制进口、反倾销、反不正当竞争以及其他保障措施；后者如发展中国家或最不发达国家所享受的某些特殊待遇。如何用足、用好这些规定，如何利用成员方应当享受的权利和发展中国家的特权保护国内贸易，对于我国来说至关重要。因此，应当迅速通过国内立法，将WTO规则和协议允许的保护手段法律化、制度化，从而为司法审查提供可供援引的规范依据。制定这方面的规定时似应注意以下几个问题：一是充分赋予我国政府或政府机构进行适度贸易保护的权力，并授予特定的行政机关采取相应的强制和制裁措施，如果没有明确的授权，要么是行政机关无所作为，要么是行政机关越权行政而被法院撤消，而且要规定明确的行为要件和严格的执法程序，以防止因行政机关滥用权利而引起不必要的国际贸易争端。
　　五、司法审查的范围
　　关于司法审查的范围，即哪些行政行为可以接受司法审查的问题，或者说行政管理相对人可以就哪些行为请求法院进行审查的问题。对此WTO的一些协议和规则在不同的条文中作了明确规定，归纳起来是要求各成员方必须针对各自政府与贸易有关的行政行为建立相应的司法审查制度。《关税与贸易总协定》第10条第3款第2项规定：为了能够特别对于有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正，各缔约方应维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。这种程序应独立于负责行政实施的机构之外，而他们的决定，除进口商于规定上诉期间向上级法院或法庭提出上诉以外，应由这些机构予以执行，并作为今后实施的准则。《反倾销协议》第13条规定：反倾销案件的有关当事人如对处理该案件的国家主管机构所作的最终裁决或行政复审结果不服，各成员方应允许其向司法部门提起诉讼。《与贸易有关的知识产权协议》规定：在任何情况下，对于知识产权的获得与维持所作出的行政部门的终局决定，成员方应授予当事人将该决定提交司法审查的权利。此外，在《有关非关税壁垒的协议》、《进口许可证程序协议》、《保障措施协议》中，也暗含有诉诸司法审查的可能性
　　1．对行政终局性决定行为可提起司法审查。《行政诉讼法》第12条第4项规定：法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。这一规定表明，对于某些法律规定由行政机关最终裁决的具体行为即使侵害相对人的合法权益，人民法院也不能进行司法审查。然而，TRIPS第41条第4款规定了对于初审的司法判决，在符合一定条件下，应使当事人有上诉提请复审的机会。而对于行政部门的终局决定或裁决，在任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。我国《专利法》至少有三处与之不一致。该法第43条规定了专利复审委员会对申请人、专利权人或者撤消专利权的请求人关于实用新型和外观设计专利权无效的请求所作出的决定为终局决定。第49条规定了专利复审委员会对宣告实用新型和外观设计专利权无效的请求所作出的决定为终局裁定。第63条规定了将非专利产品冒充专利产品的或者将非专利方法冒充专利方法的，将由专利管理机关责令停止冒充行为，公开更正，并处以罚款。《专利法》的这些条款表明了在涉及实用新型与外观设计的“确权”纠纷中，专利局的决定是最终决定，对那些将非专利产品冒充专利产品的或者将非专利方法冒充专利方法的违法行为的处罚时，专利管理机关似乎有最终的决定权。
　　2．对部分抽象行政行为，如政府的决策、具有普遍约束力的决定和命令可予以司法审查。为了维护本国的服务贸易秩序，各国都会依据自己的国情和政策目标，制定各种管理其境内服务贸易的法律和规章，为了使这些法律和规章不至于妨碍GATS服务贸易自由化目标的实现，GAPS第6条为各成员方国内规章规定了一般纪律。其中重要一项是：在不违背一国宪法和法律制度的前提下，每一成员国应当保持或者尽快建立切实可行的司法、仲裁、行政的裁判庭或者程序．对有关提供服务的行政决定作出迅速的审查并给予公正的裁决。当一项具体承诺中的服务提供需要经授权时，成员国的主管机关应在合理期间内，应申请者的要求，将有关审查申请的状况及时通知申请者而不应有不适当的延误。如认为根据受影响的服务提供人的请求对影响服务贸易的行政决定进行迅速审查的请求正当有理，应当提供适当的补救。这些规定表明，在GAPS中，行政机关的政策、具有普遍约束力的决定和命令，依据申请者的要求，可能提起司法审查，如果申请人的请求合理，成员国还将提供相应的救济。这将突破我国行政诉讼法的规定。因为根据该法第20条的规定，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令是排除在人民法院受案范围以外，也就是说，对这些行政行为人民法院是不能作为司法审查的对象的。
　　我国目前的法律要求法院在司法审查中全面审查案件的事实及法律问题(上诉审亦同，不受上诉范围限制)加八WTO后这种政策是否应该继续，似有重新考虑的必要。行政机关与司法机关同样是执法机关，虽然司法机关的终审权威高于行政机关，但后者同样有权适用和解释法律，行政机关对法律的解释并非必然不符合法律的原意和法律的目的，司法机关也并非在任何场合都适宜于对任何法律问题作出终局解释。在目前情况下，至少在对外贸易(特别是反倾销等)领域对司法审查的范围应有所限定。这个问题在中国加入WTO后尤其应引起足够的重视。因为中国加八WTO后，不仅行政机关要依法行政，司法机关同样需要遵循正当法律程序，并根据客观环境的变化赋予其以新的内涵。在WTO新形势下，司法机关同时还负有协助行政机关正确履行国际条约义务，维护我国的正当经贸利益的责任。