关于论我国社区服务法律制度

近年来，我国社区服务发展迅速，截至“十五”末期，全国社区服务中心已达到8479个，一般社区服务设施l94796个，全国城镇新增3．2万多个老年活动之家和约2000个较完善的综合社区服务设施。目前，全国已有的社区服务专职工作人员达30多万人，社区志愿者l8o0多万人。伴随着社区服务制度的迅速发展，社区服务法律制度滞后的问题日益凸显，从法学视角全面剖析我国社区服务制度，对于完善我国社区服务法律制度，推动社区服务法治化、和谐化，以至推动全国的城镇化进程都有借鉴意义。

　　一、社区服务法律制度基本理论
　　(一)社区服务法律制度的概念
　　社区一词来源于拉丁语，意指共同的东西和亲密的伙伴关系。l887年，德国社会学家Tonnies在《社区和社会》一书中最先提出社区的概念。20世纪30年代初，社区概念被引人中国。现在，对于社区，比较统一的界定是：指聚居在一定地域范围内的人群根据一套规范和制度结合而成的社会生活共同体。我们通常所说的城市社区则是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区。
　　社区服务是在政府倡导和扶持下，为满足社区成员的多种需求，动员社区力量开展的福利服务和便民服务，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要组成部分。而所谓社区服务法律制度呢，管理学上一般将其界定为规范和调整社区服务管理、运行、监督机制的法律制度。我们主要从法学角度将其界定为调整社区服务相关法律关系的法律规范的总称。
　　自l993年以来，我国的社区服务法律制度一直处于发展提高阶段。目前，调整社区服务方面的专门法律尚属空白，只有一些中央的总体性规划和指导性意见。主要有：l993年8月，民政部、国家计委等14部委颁布《关于加快社区服务业的意见》，这是社区服务发展中的第一个政策性文件。它要求将社区服务纳人第三产业的发展规划，为社区服务业的发展提出了目标、要求和基本任务，制定了相关的扶持保护政策。此后，社区服务迅猛发展。l995年l2月民政部颁布《全国社区服务示范城区标准》，推动社区服务向高标准、规范化方向发展。2000年2月国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，对社区服务的对象和内容作了进一步的明确和规范。2006年4月9日，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》正式下发。该文件指出，做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进社会主义和谐社会建设都具有重要意义。2007年5月14日，国家发展改革委、民政部联合印发《“十一五”社区服务体系发展规划》，更是对“十一五”期间的社区服务发展目标、发展重点等做了详细部署。
　　(二)我国社区服务法律制度的主要内容
　　1．规定了社区服务制度的主要模式，即政府为主导，街道和居委会为依托，注重社会效益
　　(1)政府为主导。一方面，政府在社区服务中具有不可替代的重要地位；另一方面，其能力和作用也是有限的，应“有所为，有所不为”。“有所为”是指政府应当在社区服务的启动、组织、协调等方面发挥重要作用，而“有所不为”是指政府不应干预居委会对社区服务的具体领导，不应直接参与具体的社区服务活动。
　　(2)街道和居委会为依托。街道是政府的基层组织机构，担负着社区服务的实质性的指挥工作。街道应建立社区管委会，由街道办事处牵头，驻街单位负责人参加，对本社区建设和管理实施全面领导。居委会既是居民的自治组织又是社区管委会的下属组织，具体负责落实社区管委会下达的社区服务任务，并积极主动地开展利民便民工作。总之，社区服务的各项工作都要在街道、居委会落实，必须充分发挥街道、居委会的作用，保障社区服务健康发展。
　　(3)注重社会效益。社区服务的目的在于满足社区居民的物资文化需要，增强居民的社区意识，从而创造良好的社会环境。因此，社区服务应注重社会效益。当然，也并不排斥有偿提供社区服务的可能。不过即使有偿服务，也应当遵守便民微利的原则。
　　2．宏观上明确了我国社区服务的发展目标和重点任务
　　(1)总体目标为：到2010年，在全国城镇逐步建成与社会主义市场经济体制相适应，符合我国基本国情，与当地经济社会发展水平相协调，立足街道、社区，以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务设施网络，形成多方参与、责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的运行机制，初步建立起覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。具体目标为：一是到2010年，全国每个街道基本拥有一个综合性的社区服务中心；每万名城镇居民拥有约4个社区服务设施，每百户居民拥有的服务设施面积不低于20平方米。二是70％以上的城市社区具备一定现代信息技术服务手段，满足社区居民多样化的服务需求。东部地区和中、西部有条件的地区要加快发展，创新社区服务体系运行机制，提高社区服务设施和信息化建设水平。其他地区的社区服务体系发展状况要有明显改善。三是“十一五”期间，中央拿出6亿元专项资金，民政部从本级福利彩票公益金中拿出1．3亿元，地方配套资金l4．5亿元，在全国范围内资助建设3000个左右的示范性、综合性的社区服务设施，包括500个左右街道社区服务中心和2400个左右社区服务站及l00个左右城市社区服务信息网络。
　　(2)发展社区服务体系要重点完成四方面的任务：一是要加快发展全方位、多层次的社区服务业，尤其是社区公共服务，以满足居民多样化的生活需求。如群众日常生活所需的便民利民服务，社区就业和保险服务，社区救助服务，社区卫生和计划生育服务，社区安全服务，社区文化、教育和体育服务，社区老年服务，社区环境服务等。二是要以社区服务站为重点，加强社区服务设施建设，构建社区、街道、区(市)社区服务机构分工协作的社区服务网络。三是要大力推进社区信息化建设，构建社区信息服务网络，推动形成“资源共享、协同服务、便民利民、安全可控”的社区服务信息化发展格局，在全国范围内培育一批“社区信息化示范社区”。四是以体制改革和机制创新为动力，建立健全社区服务组织体系，最大限度地调动和发挥各个服务主体的积极性。
　　3．规定社区服务的对象为本社区全体居民社会服务的对象不仅仅局限于老年人、残疾人、青少年、贫困者、下岗失业人员等弱势群体，而是涵盖了社区的全体居民。社区服务作为一项福利措施，社区的居民都有权享受，只是弱势群体更加需要社区服务。因此，弱势群体是社区服务的重点对象。
　　4．规定了社区服务的各项内容
　　(1)面向各类弱势群体的福利服务。
　　(2)面向社区普通居民的便民利民服务。家务劳动社会化产生了对社区便民利民服务的需求，开展便民利民服务应当使社区面向社会，覆盖居民生活的方方面面，使居民不出社区就可以享受良好的日常服务，等等。
　　(3)面向辖区单位的“后勤”服务。除了普通居民，社区内还或多或少存在企事业单位、社会团体和国家机关等，为这些单位提供必要的服务也是社区服务的内容之一。这种服务通常是有偿的，而且互惠互利。通过为辖区单位提供餐饮、娱乐、健身等方面的服务，一方面能够解决社区部分居民的就业问题，另一方面又能解决辖区单位的后顾之忧。
二、完善我国社区服务法律制度的意义
　　(一)是实现社会法治化的重要环节
　　法治化是现代社会发展的大趋势。社会的法治化包括方方面面的法治化，社区服务发展也不能例外。而事实上，目前社区建设与发展缺乏法律上的规范，无法可依、无章可循的现象严重，缺少法律法规保障。当前，国家主要通过一个在全国推进社区建设的意见来规范社区服务发展，在各地也都依据这一“意见”来开展社区建设与发展工作，并制定了相应的地区性的规定。《社区自治法》这一社区自治的基本法还未出台，各专项法律如《社区服务法》《社会保障法》《医疗保险法》《社会救济法》也没有出台。这种情况下，必须完善社区服务法律制度的建设，早日实现社区服务的法治化、规范化。
　　(二)是实现社会和谐化的重要环节
　　我们知道，社区服务具有三大基本功能：一是维系弱势人群的社会尊严、生存权利和生活能力，限制不平等的差距，提高社会的公正度和稳定性；二是满足社区居民的公共利益需求，提升居民的福利水平和生活质量；三是促进社区的人际交流和人际关怀，改善社区的人文环境，提高居民的道德文化素养。而这些功能正是同我们当前倡导的和谐社会公平、正义、和谐理念殊途同归的，因此完善社区服务法律制度的建设，使社区服务有法可依、有章可循，是实现社区和谐的重要保障，也是整个社会走向和谐的重要环节。
　　三、国外相关社区服务法律制度及启示
　　(一)美国社区的“皮毛法律”
　　在美国社区，法律要求每一个业主避免在自己的土地或房产上进行“不合理”地侵扰附近土地使用或享受的活动，小麻烦也有相应的法律监管，美国人称此类为“皮毛法律”。以社区噪音问题为例，早在l997年，纽约市议会就通过了严厉的《新噪音防治法》，规定在距离公寓楼一米处进行测量，所有噪音超过45分贝的声源都被禁止使用。无论是狗叫、过大的电视音响还是汽车的呜叫，都不得连续超过3分钟，上述违规超过三次，就将被罚款525～2625元。“新法”还规定，各家商店、酒吧、夜总会的扩音喇叭声音不能让街道上行走的人听见，如果音量太大，就将最高处罚2．4万美元。家庭报警器、建筑机械、电动工具、垃圾处理装置、大型空调设施等都在该法的严格监管之下。音响设备，一次违规罚款90—350美元；三次违规罚款270～1050美元。狗叫，一次违规罚款45—175美元；三次违规罚款l35—525美元。车辆喇叭，一次违规罚款l30美元；三次违规罚款4200美元。摩托车(过度轰鸣)，一次违规罚款440—1400美元；三次违规罚款1320—4200美元。锤子敲击(夜晚)，一次违规罚款440美元；三次违规罚款4200美元。酒吧、夜总会喧闹音响，一次违规罚款2000—8000美元；三次违规罚款6000～24000美元。另外，纽约市环保部门专门成立了处理噪音污染的机构，该机构有几十位督察员从上午8时至下午6时处理有关噪音的投诉。原则上，只要社区有投诉，督察组成员就会带着监测仪器，在当地警察的陪同下赶到现场测试噪音分贝，对违规者当场开具罚单。
　　除了社区噪音问题备受法律关注，其他社区的琐碎问题，如家庭宠物限养、保持自家门前卫生问题等等均有法可依。美国的这一做法对我国将来实现社区服务法治化有积极的借鉴意义。我们在出台社区服务相关法律时必须考虑最大限度的细化和可操作性。具体而言，就是完善与社区居民切身利益密切相关的各项法律，如社区环境改善、社区服务方式多元化等都要有具体的专门的法律予以规范。
　　(二)社区服务刑罚制度
　　社区服务刑罚制度是法院判决犯罪人为社区从事一定时间公益劳动的一种非监禁刑罚方法。
　　也就是说，法庭通过下达社区服务令的方式，判令犯罪人进行社区服务。社区服务通常是在闲暇时间进行的，社区服务的内容包括保持和维修社区福利设施、参加国家实施的工程、在某个企业或者其他机构参加劳动。社区服务的刑罚方法最早出现在英国，该国在l973年的《刑事司法法》中规定了“社区服务”的刑种。该法规定，法官可以判令被告人进行无偿的社区工作，弥补因其罪行给社会和个人造成的损失。这种刑罚方法一出现，就受到了广泛的关注，各国纷纷仿效并很快将其法律化。目前，社区服务已经在很多国家和地区使用。而且，国际社会非常重视社区服务这种方法在各国的推广、使用。1997年12月24日至28日在赞比亚卡马多举行的非洲社区服务裁决国际会议通过了《卡马多社区服务宣言》，对于推动社区服务刑罚在世界各国的使用起了很大的作用。
　　目前我国大陆刑事制度中尚无社区服务令这一刑罚，但实践中已经有司法机关对这一刑罚方法进行实验：2001年，河北石家庄市长安区检察院向因为盗窃而受到刑事追究的17岁的犯罪嫌疑人发出了我国第一道“社区服务令”，此后我国又开展了社区矫正试点工作，取得了初步成效。实践证明，社区服务刑罚制度作为一种非监禁的刑罚方法，是一种教育、改造、挽救那些未成年犯、轻微犯罪人、过失犯非常有效的措施，它将社区服务与刑事惩罚相结合，对于预防犯罪、稳定社会、帮助社区稳定发展都有良好的作用。
　　虽然目前的试点工作是在法律依据不充分的情况下摸索前行的，未来，社区服务刑罚制度作为社区服务法律制度和刑事法律制度的交叉制度，在我国必然走向法治化、规范化。未来，我们在发展这一制度时，可以借鉴英国2000年出台的《刑事法院量刑权限法案》，建立我国的社区服务刑罚法律制度，对社区服务刑罚的对象、社区服务刑罚的执行主体、社区服务刑罚的程序、社区服务刑罚的类型等作出专门规定。然而从我国社区服务刑罚立法条件的现实状况考虑，要想马上制定一部完备的社区服务刑罚法律还不太现实，但是以修改与完善现行的《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》作为过渡，还是可行的。待条件成熟之时，再启动社区服务刑罚法的立法程序，推进社区服务刑罚制度的法制化进程。