抽象行政行为的司法审查制度论析

“公共权力如果不加以监督和制约，就必然导致权力被滥用，这是人类几千年历史已被证明的一条经验。现代行政与国民生活的密切关系导致了行政权的不断膨胀，不管人们是否愿意，生老病死总是离不开行政”。有权力就要有制约。现代法治的基本理念就是在于通过制度设置从而保护人民的权利，自由和幸福不受各种权力的侵害，包括不受行政权力的侵害，抑制行政权力的无限扩张。司法审查制度就是现代国家通过司法程序审查和裁定某一立法和行政行为是否违宪违法的一项重要制度。本文将重点探讨司法审查制度中法院通过对抽象行政行为合法性的审查以此来制约和监督行政机关行政权的问题。
　　一、抽象行政行为的概念及特点
　　1．抽象行政行为概念
　　行政行为是形成于火陆法系国家行政法学中的一个概念，为我国行政法学界所采用。1989年颁布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》首次以立法的形式采用了“具体行政行为”概念。抽象行政行为相对于具体行政行为，其是以行政行为的对象是否确定而对行政行为的一种划分方式。行政法学界的主流观点认为，所谓的抽象行政行为，是指行政机关在行使行政职权的过程中所制定和发布的能反复适用的普遍行为规则的行为。
　　2．抽象行政行为的特点
　　(1)对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的，不特定的人或事为行政对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。
　　(2)效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后要发生的同类行为或事件。
　　(3)准立法性。抽象行政行为具有普遍性，规范性和强制性的法律特征，并须经过起草，征求意见，审查，审议通过，签署发布等一系列的程序。
　　二、我国建立抽象行为司法审查制度的必要性
　　司法审查是西方法律制度的一个专用概念。司法审查制度是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查以纠正违法活动的制度。根据司法审查的范围的不同，司法审查分为广义的司法审查制度和狭义的司法审查制度查制度。纵观世界各国实践，一般认为广义的司法审查制度审查的范围主要包括：对立法活动和其他议会活动的违宪审查；对行政机关的行政立法行为，行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)进行合宪性及合法性的审查。狭义的司法审查仅仅指法院对抽象行政行为的合法性的审查。本文讨论的是狭义的司法审查。我国社会主义法制的一项基本原则就是：“法律面前一律平等”，这要求平等的权利应当受到平等的保护。当公民的权利受到行政行为的侵害时，没有理由不受到有效的保护。面对强大和无所不至的行政权力，为了保障公民的权利，抽象行政行为的司法审查是非常必要的。
　　1．我国目前抽象行政行为存在的突出问题，迫切需要建立司法审查制度。以使行政权的行使得到监督和制约
　　(1)从抽象行政行为对公民、法人和其他组织的影响来看，现有的监督机制缺乏力度，不够完善。抽象行政行为是具体行政行为执行的依据，如果抽象行政行为违法，行政主体依据抽象行政行为做出相应的具体行政行为，行政相对人的权利当然就受损害了。近年来，随着行政权的日益扩张，实践中不断出现违法行政行为，而抽象行政行为占了很大的比例。在当今社会，行政权是公认的最易膨胀而不萎缩，最需要控制而又最易失去控制的权力。在我国，现行对抽象行政行为的监督缺乏力度。
　　(2)从抽象行政行为的制定过程和实施过程来看，由于中央和地方权力划分不够明确，地方保护主义和部门保护主义的存在，制定抽象行政行为的文件的合法性不仅得不到保障，且经常出现相互打架的现象，这不仅冲击了我国的法治的统一性，也侵害了行政相对人的合法权益，甚至严重影响了我国法治的统一及政府执政的水平。而现有的监督机制不能有效地发挥作用。因此建立司法审查制度是法治进步和建立和谐社会的必然选择。
　　2．我国现有的监督机制对抽象行政行为不能很好地发挥作用
　　根据我国现行法律制度，对抽象行政行为的监督大体有两个途径。一是行政监督，包括各级政府所实施的一般性的监督和专门的备案审查监督两种。二是立法监督。这两种制度的建立对保障行政行为的合法性起了一定的作用，但是不难看出，行政监督制度只是行政机关内部的监督机制，其作用的发挥要依靠行政机关自身的主动性和积极性。而从实际的情况看，行政机关由于主观上的自保性和客观上的阻力，难以真正起到监督作用。而立法监督存在着局限性，具体操作上也不具有完备性。行政法规具有很强的时间性和现实性，需要适应社会的不断发展与变化而不断修改和补充。可权力机关是会议制机关，会议次数及期间都是有限的，因此这种非经常性的监督不能适用抽象行政行为监控的需要。
　　以上分析可以看出，由于目前我国的抽象行政行为存在问题而现有的行政和立法监督不能起到很好的监督作用，因此，建立司法审查制度以司法权监督制约行政权是我们必然的选择。
　　3．对抽象行政行为行使司法审查权是我国行政诉讼立法的本质精神
　　人民法院对抽象行政行为行使司法审查权是我国行政诉讼立法的本质精神。而现行的法律制度没有赋予法院修改、撤消，废止违法抽象行政行为的权力。实践中法院一般都采取回避的做法，不在判决书中提及抽象行政行为的效力问题，而是直接适用高阶位的法，这也是法院处于无司法审查权的顾忌。实质上法院在适用高阶位法时，已对抽象行政行为的合法性进行了审查和认定，并对其进行了否定性的评价。而我国的法律制度却一直对此采取回避矛盾的态度。可是由此产生的问题却不能不面对。由于抽象行政行为的反复适用性和针对对象的普遍性特点，致使诉讼不经济现象的产生。例如今天甲公民因行政主体所依据的行政规范(后经司法审查是违法的)而做出的具体行政行为侵害其合法权益而提起诉讼，结果胜诉。若法院无撤消违法抽象行政行为的权力，过后肯定会出现乙公民提起行政机关依据此抽象行政行为做出的具体行政行为的诉讼，不仅浪费了国家的司法资源，而且与设立行政诉讼制度保护行政相对人合法权益的目的相违背。对于法院在审判活动中已经明确认定是违法而不予适用的抽象行政行为却堂而皇之地被行政机关继续使用，也给法治的严肃性和和统一性提出了挑战。
　　三、我国建立司法审查制度的可行性
　　1．建立抽象行政行为具备理论来源
　　我国抽象行政行为纳入行政诉讼的理论基础——有权利就有救济原理。实体法上规定权利，程序法就应给予救济，这原理起源于罗马法。从我国司法实践上看，抽象行政行为游离于行政诉讼范围之外，暴露出来的问题越来越多，同时，危害也越来越严重，已不适应我国当前形势发展的需要。
　　2．我国建立司法审查制度的内部条件已经成熟
　　(1)现行的法律提供了司法审查抽象行政行为的可能。我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。’，根据该条规定，国家行政机关的“一切违反宪法和法律的行为”包括具体行政行为和抽象行政行为。这就为行政诉讼法规定人民法院对抽象行政行为行使司法审查权，提供了宪法依据。
　　(2)作为解决行政争议的行政机关的内部程序，行政复议制度的实施，为建立司法审查制度积累了丰富的经验。行政复议法已经将部分抽象行政行为纳入行政复议的范围。随着我国民主法治的进步，逐步将抽象行政行为纳入司法审查的范围是可行的。
　　(3)现行的行政诉讼制度已行之多年，逐步成熟。更为司法审查制度的建立做了准备。法院在每一起的行政诉讼案件中，首先要针对行政机关或部门做出的令行政相对人不服的具体行政行为的依据即抽象行政行为进行合法性的审查，以此来判定具体行政行为的合法与否。若发现该抽象行政行为违法，法院在不予采用的同时还可在判决书中直接以上位法为依据判行政机关或部门败诉。因此可以看出，法院有着丰富的司法审查的经验，而且法官熟知法律有较强的专业性，有司法审查的基本素质。
3．西方的司法审查制度为我们提供了借鉴经验
　　在西方宪政国家，制定规则的行为因行为方式的不同而进行程序上的划分，但为了排除司法审查而进行划分的却鲜有事例。在民主国家和地区，行政规则可以有着不同层次的分类，但在排除几种特殊性质的(如军事行为、外交行为、国家行为)行为外接受审查却是通例，只不过有些是通过违宪审查，有些是通过普通司法审查，但大多数是通过普通司法审查。在美国，联邦法院运用普通法规则，对规则制定行为进行实质审查和程序审查，将公法关系等同于普通民事关系而予以审查，其体现的不仅是政治上的监督，更对公民权利进行了实质的保护[4]。传统上不注重公私法划分的英国法律传统，至今仍未形成鲜明的公法体系，英国传统上一直奉行法律至上原则，～切人平等地服从普通法院管辖和遵守普通法，政府权力当然不例外。戴西指出，在没有行政法的英国，普通法是个人权利的最佳保障，韦德亦在其基础上进行了同样的概述，进入二十世纪后特别是加入欧共体后，英国的行政法治不断地吸收和容纳了欧洲大陆的影响，回应了时代的需求，现在，被公认为具有英国传统的私法模式行政法，同时体现了公法和私法的两种规则和治理精神，其独具特色的司法审查将行政权(当然包括规则制定行为)有效地纳入控制范围[5]。虽然由于历史文化的差异，各国的司法审查制度各具风格。但是，法治的普遍性规律使司法审查制度存在共眭，。比较各制度的长短，取他人之长补己之短已成为可能。只要我们切实把握主要国家特有司法审查理念和制度的本质，必将为我国建立具有创新特点的司法审查制度起引导作用。使其既能符合世界司法审查制度的现代法治原则，又能融人变迁中的中国社会。
　　四、关于建立司法审查制度的构想
　　既然抽象行政行为应具有可性，建立司法审查制度也具有必要性和可行性，那么，应该如何构建抽象行政行为司法审查制度呢?笔者认为，司法审查制度虽然内容庞杂，但主要应考虑以下三个方面，即司法审查的范围、司法审查程序的启动人资格和司法审查程序的启动方式。
　　1．建立司法审查制度首先要确立司法审查的范围
　　针对这个问题学术界提出了四种意见。第一种意见认为所有抽象行政行为都应接受司法审查；第二种意见认为只对规章及规章以下规范性文件进行审查；第三种意见认为只对规范性文件进行审查。第四种意见主张采用渐进式，先对其他规范性文件进行司法审查，然后依次推进。考虑我国法治发展的现实与行政诉讼制度和宪政制度的发展趋向，我们主张，明确把行政法规纳入违宪审查，行政规章及以下的规范性文件明确纳入司法审查的范围。因为根据我国宪法第89条的规定，国务院有权制定行政法规、发布决定和命令。由此可见，国务院受最高权力机关的委托和授权就其管理的行政事务进行立法。因此行政法规是法的范畴，也是法院适用的法律法规的重要内容。所以对行政法规的审查属于违宪审查。不属于本文讨论的司法审查的范围。
　　但是也并不是所有的行政规章和其他规范性文件都是司法审查的对象，法律应考虑特别规定对特定行为给予排除。
　　2．关于司法审查程序启动人资格问题
　　考察外国的司法审查制度，在确认审查程序启动人资格问题上有下列几种做法：
　　(1)受害人诉讼。即只有行政行为的直接处分对象才能提起。
　　(2)利害关系人诉讼。即凡受到行政行为影响的人，只要不服行政行为均可提起诉讼。
　　(3)民众诉讼。即大凡任何公民、法人、或其他组织，只要不服行政行为，无论该行政行为是否涉及其自身的利益，均有权提起诉讼。可以看出，各国的司法审查程序启动人的资格要求逐渐放宽。我国应该借鉴别国经验对司法审查程序启动人资格要求上向利害关系人和民众上转变。
　　根据我国的实际情况，人民检察院也应该可以以公诉人的身份提起司法审查。因为当抽象行政行为致使公共利益受损时，在此情况下又没有具体的受损害对象，有必要赋予检察院提起公益诉讼的权利。再者，不少的公民、法人、其他组织因缺乏相关的法律知识再加上法律意识淡薄，不懂任何通过法律途径保护自己，便会放弃诉讼的权利，自身的合法权益得不到有效的保护。如果检察院在知情后却无权起诉，显然与保护公民的目的和检察院法律监督职能相违背。
　　同时也应该赋予特定的公益性团体，19治组织司法审查程序启动人资格。如消费者协会、残疾人团体。因这些成员本身在社会中就处于弱势地位，当他们的权益遭到抽象行政行为的侵害时，由这些组织代他们诉讼，也才会取得更好的效果。
　　3．关于司法审查程序启动方式的问题
　　参考我国已有的法律制度，可以有附带提起和直接提起两种方式。附带提起即公民，法人，和其他组织在对具体行政行为不服提起行政诉讼时，可以对具体行政行为所依据的抽象行政行为(必须在审查的范围内)附带提出合法性审查的要求。直接提起是指公民、法人、其他组织认为生效的行政规章及其他规范性文件等侵犯其合法权益的，可以直接诉请法院进行司法审查并由法院做出裁定。但这种审查一般是合法性审查。
　　司法审查制度能对具体的社会关系，矛盾和利益冲突进行监督，能够把社会实践经验和法律的发展走向纠偏矫正结合在一起。在这种制度下法院以独立公正的第三人身份来审查监督着抽象行政行为，以维护法治的统一和人们的合法权益。司法制度的建立也是衡量一个国家法治水平的要素。“渐进的改革，终极的法治”则是我们建立司法审查制度过程中的目标和追求。尽管法治进程中，阻力重重，但我们仍会不断地思考探究，以求为国家的法治建设奉献微薄力量。