试论实行审判质效考评体系的配套条件

　　肖扬院长在全国高级法院院长座谈会上就贯彻“司法公正、一心为民”指导方针、按照中央部属推进法院司法改革中强调人民法院司法改革的基本经验就是：必须更新司法理念，必须有科学的理论指导，必须符合司法工作的客观规律，必须注重改革措施之间的协同配合，必须依照宪法和法律进行，必须注意充分发挥基层法官和法官的积极性和创造性，必须置于司法体制改革的总体框架之中，必须借鉴人类司法文明有益成果并根据中国国情创造中国特色的法院制度。

　　江苏省普遍推行的案件质效考评体系是紧紧围绕肖扬院长指示精神，将审判工作绩效以量化的形式进行评估，并通过数字的对比，及时掌握和科学分析审判工作的动态变化规律，从而制定相应的解决方案，促进审判质量和效率的提高。在尊重客观审判规律的前提下，从全面提高审判质量和效率入手，以实现司法为民的根本宗旨和坚持公正与效率世纪主题为落脚点，积极探索科学地管理模式，制定了一整套审判质量效率评估体系。

　　审判质量效率评估体系主要包括审判质量效率指标评估，案件质量监督评查和法官业绩考评。该评估体系是建立在科学管理的基础上，充分利用计算机网络和电子信息技术，从而使整个审判过程从宏观到微观，从横向到纵向，全方位、立体化的展现在我们面前。审判质量效率评估体系对审判工作的导向、激励和约束作用是显而易见的,它促使每个法官不断提高业务水准和审判质量效率，并为本级法院和上级法院及时制定审判政策提高管理水平提供科学依据。审判质量效率评估体系作为一种现代化的管理模式，他的健康运行需要相应的配套条件，如何构筑审判质量效率评估体系的实施平台，保证审判质量和效率评估体系的健康运行是当前法院审判管理工作要研究的重要而迫切的课题。

　　经过我院一年来的不懈探索和积极实践，审判质效考评体系的整体工作已经日趋成熟完善，并被作为一项工作制度加以倡导和实施。下面笔者从以下方面就实行审判质量效率评估体系应具备的配套条件进行阐述，以期与大家共同商榷。

　　一、建立以审判质量效率评估体系为核心的配套管理机构，对审判质量与效率实行专项管理。

　　法院人事管理、行政管理、审判管理是共同构筑法院三大管理的统一体系（见蒋惠岭：《论法官的管理职能》，载《法律适用》2004年第8期）。其中，审判管理具有很强的专业性，这就要求对其管理的专业成分需要强化，但是以往法院对审判工作的管理主要是沿袭院长、庭长层层把关的传统做法，这种做法一定程度上可以起到管理作用，但这种管理模式是以行政权威本位的管理理念，容易导致司法管理行政化、行政管理权与审判管理权几乎完全合一。甚至造成行政权凌驾于审判权之上的权力错位现象。这种做法严重忽视审判规律，背离了管理的专业化要求。审判管理没有发挥出正确的导向、激励和约束作用，从而不利于提高审判质量和效率，不利于打造适合新形势发展的专业化精英化的审判队伍。审判质效考评体系针对审判工作的特点，对管理目标、质量标准、评查程序都有完整的、健全的制度规范，评判标准具有统一性、科学性、连续性，将原先的事前审批转移到事后的考核、检查。这种管理重心的转移体现了以行政权为本位向以法官为本位的管理理念变化，是法院审判管理的重大突破。

　　随着全省法院审判质量效率统一指标体系和考评机制全面实施，案件质量评查室被赋予了更多的职责。原来的“案件质量评查室”无论是机构名称还是人员设置，均不能适应当前审判管理工作的需要。2005年6月3日，在我院党组的积极努力下，经泉山区编委[2005]2号文批准，我院原“案件质量评查室”正式更名为“审判管理办公室”。作为法院内部对自身案件质量监督的专门机构，我院审判管理办公室具有一定的特色，其一是编制独立，这在全市法院系统属于第一家。其二是人员固定，目前共设专职人员3人。以往，我院的案件评查室对审判质量的管理仅局限于案件评查的单一层面上，其它的审判管理工作有各职能部门分工完成。

　　新设立的审判管理办公室集审判质量效率指标数据的统计和通报、审判流程管理、案件报结扎口管理、案件质量评查、法官业绩考评的基础数据提供、庭审考评等多种职能，审判管理完成了从粗放型、分散型向集约型的转变，更加适应了审判管理工作新形势要求，实现了审判各项管理工作立体化运作。

　　在机构设置上成立专门的审判质量与效率管理机构，负责法院的整个审判管理质量和效率管理工作。其主要职责是在宏观上通过评估体系所反映的客观数据对法院的整个审判运行态势定期进行分析把握，再通过案件评查从微观上及时发现问题解决问题，充分利用审判质量与效率评估体系的正确导向性优化审判资源，以便对下一步的审判工作提出总体要求和部署。使整个审判工作具有机动灵活性，不断适应新形势发展的要求。由于审判质量与效率评估体系的运行具有专业性强，综合性强，指导性强，并为本院对审判工作制定政策提供决策依据等特点，因此审判质量与效率管理机构应由具有统计知识，掌握计算机操作技能的工作人员和审判业务精湛并具有分析能力的法官组成。如果将审判质量与效率评估工作的各项工作内容分解由不同的业务庭来执行或挂靠某一庭室下开展工作，势必不利于从整体上对审判工作进行指导，不利于从宏观和微观两个方面对审判工作进行监控，不利于及时调动审判资源以适应新形势发展的需要。不符合现代司法理念对审判管理工作提出的新要求。

　　二、规范审判与效率指标评估涉及的司法行为，统一适用标准和统计方法，确保评估数据的客观性和准确性，保障审判质量效率评估的健康运行。

　　审判质量与效率指标评估是针对诉讼各个环节中依法采取的与质量效率有关的审理或裁判行为，按照程序法和实体法及相关司法解释的规定，在公正审理的基础上紧紧围绕审限设置的相关质量与效率指标，然后科学地对审判工作做出评估。因此指标数据的统计标准只有建立在统一、准确、真实的基础上，评估工作才能够对审判质量和效率的提高真正发挥作用。然而长期以来，由于司法审判管理的大环境忽视审限，缺乏对审判各个流程的跟踪管理，客观导致法院与法院之间，审判员与审判员之间对审判与效率指标涉及的审理和裁决行为没有在审限上严格控制，在执行条件上没有严格按照有关程序法和实体法以及相关司法解释的规定进行把关，执行的标准上也不统一。审判人员在审理案件过程中对案件有关程序性的处置随意性较大。有些案件审理或裁判虽未超期，但由于约束机制不健全，审限被无顾拖延。这种审判管理状况不利于提高审判质量和效率，不适应法院现阶段面临的审判任务，也不符合现代司法理念对法院工作提出的总体要求。规范审判与效率指标所涉及的司法行为就是对审判流程的跟踪管理，是指标数据客观、真实，统计口径一致的关键。是审判质量与效率评估正常运转的根本保证。目前审判质量与效率指标所涉及的司法行为主要包括：1各类案件报结案标准2办理审限延长、中止、审限扣除、中断的标准和起止日的计算3办理庭外和解暂扣审限的条件和期限等等。

　　三、大力加强计算机网络建设和信息化建设，建立计算机网络和电子信息管理制度，提高对现代化工具的使用和管理水平，为审判质量与效率评估体系的健康运行提供有力的物质保障和技术支持。

　　现代化的管理离不开现代化的管理思想和现代化的管理工具。审判质量与效率评估体系是一种现代化的管理模式，它充分利用计算机网络和电子信息技术从而实现了对整个审判流程的动态管理。不断开发计算机网络和电子信息技术是现代化审判管理工作的需要。是现阶段审判质量与效率评估体系健康运行的需要。计算机网络和电子信息技术的安全性和可操作性直接关系到审判质量与效率评估体系的健康运行。1、采用分布式流程控制软件，按照法院组织结构合理分配，将案件在不同部门、不同阶段的数据及时准确的采集，确保安检原始数据的及时性，准确性和真实性。2、加强对信息资料的保密管理，制定计算机信息资料保密制度，根据法院工作的特点，设定保密等级，严格划分享有、使用审判信息资源的范围和等级，保证评估体系健康运行。3、通过法院内部三级联网专线实现法院与法院之间审判信息资源共享，构筑审判质量与效率评估体系实施的物质平台，上级法院通过评估体系对下级法院的审判工作进行监督指导，及时调度审判资源，总结审判经验，统一执法尺度，从而发挥审判质量与效率评估体系在法院之间的导向和激励作用。有利于法院之间及时交流审判经验，不断提高审判管理水平。4、将案件流程信息管理和法庭监控联系在一起，利用后台观摩程序，在网上对案件进行直播，更客观地对审判人员庭审能力进行考评，对案件全程进行跟踪，对重点环节进行监控。

　　四、正确理解运用审判质量指标估体系量化指标之间的关系和意义，建立和完善与之配套的审判质量效率管理制度，充分发挥审判质量与效率评估体系在审判管理中的作用。

　　审判质量效率指标评估是通过量化指标对审判流程跟踪，对审判态势分析实现对审判和效率的管理。审判质量与效率指标体系由基础指标指标与分析指标两部两部分组成。基础指标是体现审判质量和效率的关键性数据，分析指标是作为分析审判工作运行态势的参考数据。我们要正确理解运用审判质量指标估体系量化指标之间的关系和意义。评估体系是对审判工作进行综合评估的指标，是一种相对的管理手段，不能机械、孤立、盲目地追求单个指标的排名而导致审判管理上的片面性。比如民商案件应尽可能提高调解率，而刑事案件则不然；上诉率主要是针对民商案件设定的，而刑事案件的上诉率则并不能反映审判质量的客观情况。量化指标是一项综合性评估指标，目的是通过制度性有效管理，不断提高法院整体的审判质量和效率。科学地分析评估指标，建立机动灵活的管理机制，对审判质量和效率实行动态管理。

　　针对案件质量设置的指标如：民事案件调解率、上诉数、上诉率、被发回改判率。我们可以通过建立定期通报制度。对发回改判案件、申诉案件的重点评查制度，充分发挥评估体系对审判质量与效率的引导、激励和约束作用。

　　针对审限设置的有关效率指标如：案件平均审理天数、法定正常审限内结案率、依法延长审限未结案（指超过法定正常审限经依法延长审理、依法中止、暂停计算审限）期限内的未结案件数与同期未结案件总数之比）18个月以上为未结案数。通过建立审限预警、延期报批、黄牌督办、超期惩处的管理制度，对办案的各个环节实行流程管理，全程跟踪督办，防止将案件拖到审限临近时才结案的低效率，坚决避免超审限现象，着力解决群众反映强烈的案件久拖不结的问题。

　　五、紧紧围绕审判质量与效率评估体系建立法官业绩档案，从人事管理制度和奖惩制度上保障审判质量与效率评估的健康运行。

　　1、围绕审判质量考评，建立法官业绩档案。政治处对各审判业务部门和职能部门汇总的审判质量考评数据要系统登记，并以此为主要依据，建立法官业绩档案，真正把考评结果作为对法官立功受奖、评先选优、提职晋级、发放奖金、岗位目标奖惩的主要依据。如若不然，这种考评就毫无意义。要注意针对审判管理质效体系的特点制定相应的关系标准，如凡超审限案件一律按错案追究责任；凡错误记录审判信息或者延误审判信息的报送等等行为，均应当扣分。凡多次出现错误的，取消评先资格。同时审判津贴的发放，要按照审判质量考评的排名情况，分出几个档次，不搞平均主义，真正做到奖优罚劣，奖勤罚懒。立功受奖、评先选优必须是审判质量考评排名靠前的法官，不能搞平衡、搞照顾、搞轮流坐庄，真正体现先进性。提职晋级不能凭印象、凭感觉，而是根据量化考评的指标和排名情况，真正让大家服气。把审判质量的考评结果和每名法官的成长进步和奖金直接挂沟，加强对法官的职业道德、工作业绩、调研能力及其他综合能力的考核，将政治业务素质、群众认可程度、纪律作风等表现作为法官晋职晋级的重要依据，实行优胜劣汰，形成科学的政绩观和用人导向，以此调动每名审判人员的工作积极性，真正做到以人为本，实现法官的全面发展，逐步法官增强法官的举证指导能力、驾驭庭审能力、证据分析判断能力、法律适用能力和息诉止纷等全方位的司法能力。

　　2、实行办案质量末位陶汰制度。我院设想对年度考核在本部门排名末位和在审判绩效考核体系达不到60分的审判人员，审判长停止职务一年，助理审判员停止审判权一年；被戒免的法官集中学习，进行业务、作风、纪律培训后实行双向选择聘岗，被聘用的试岗三个月，考核合格正式上岗，没有被聘用的，自行调离审判岗位；年度考核未达到60分的占部门人数的50%以上，部门负责人自动辞职。中层干部年终审判质量及综合测评满意率低于60%的责令辞职；排在末位且测评满意率低于80%的，自动辞职；排在后二、三名的黄牌警告；连续两年黄牌警告的，责令辞职，退长当员。审管办需要定期或不定期组织相关人员，对业务部门的办案质量进行全面检查或重点抽查，有计划随机抽样逐案剖析，作出结论。对审判质量问题突出或者共性问题较多部门，及时向院党组提出撤换建议。对检查结果排名末位的部门、要由院党组进行诫免谈话，要让他们受到强烈的刺激并猛醒，促使其立即采取措施，改变落后面貌，迎头赶上。到年末检查统一考核时，兑现奖惩，强力促进审判质量大幅度提高或跨跃。

　　3、及时追究违法违纪审判人员的责任。在实行年度审判质量量化考评和末位诫免制度的同时，还要及时严厉追究违法违纪审判人员的个案责任。对违法违纪办案造成严重后果，被上级法院改判、发回重审、指令再审、被新闻媒体曝光或者造成重大信访案件的，按照本院根据最高人民法院《违法审判责任追究办法》、《违法执行责任追究办法》和《审判纪律处分办法》制定的实施细则，根据情节严肃处理，对办案人员分别给予通报批评、停止审判权、撤职、调离审判岗位、清除出法官队伍、直至追究刑事责任。用严格的责任追究制度促使法官强化质量意识，促进审判质量的迅速提高。平时，还应加强明察暗访。如发现违反审判纪律作风，影响法院和法官整体形象的行为，坚决追究个人的责任 ，严厉惩处。而且要举一反三，制定《庭审人员行为规范》，促使法官特别注意做到形象公正，在全部司法活动中，始终体现居中裁判，不偏不倚，平等对待，平等保护，文明司法，严格遵守司法礼仪，规范言行举止，恪守法官职业道德，严明司法纪律，让当事人和社会公众直观地感知法官在公正地审判案件，在心里上产生公正感和信任感，让他们感到公正就在身边。在确保案件实体裁判公正的同时，更要做到程序公正和形象公正。这是建立审判质量管理长效机制的更高境界。

　　强晋川 蒋春明