宅基地使用权

【出处】《民法案例教程》，法律出版社2006年版
【写作年份】2005年


【正文】

　　一、宅基地使用权的概念与特征

　　（一）宅基地使用权的概念

　　宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，在立法上，1988年的《土地管理法》分别对农村居民住宅用地和城镇非农业人口使用集体土地建设住宅作了规定，但1998年的《土地管理法》仅规定了农村村民的宅基地使用权，对城镇非农业居民的宅基地问题则没有规定。[1]现行立法除了土地管理法规定了宅基地使用权之外，《担保法》也有规定，即“宅基地使用权不得抵押”。物权法草案规定：“宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施”。在学理上，宅基地使用权是指公民个人依法定程序取得的在农民集体所有的土地上建造住宅并居住使用的权利。由于农村宅基地是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，宅基地在一定程度上具有福利和社会保障的功能，[2]因此，笔者认为，我国物权立法应该将宅基地使用权确立为一种独立的用益物权，以切实保障农村居民的生存居住条件之基本实现。[3]

　　（二）宅基地使用权的特征

　　宅基地使用权作为一种独立的用益物权，除了具备物权和用益物权的一般特征之外，还具有下列特征：

　　1．宅基地使用权的主体是公民个人。法人和非法人组织不能享有宅基地使用权。具体说来，主要是作为农村集体经济组织的农民有权申请宅基地，这是由土地的有限性决定的，也就是在这个意义上，农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。[4]

　　2．宅基地使用权的客体是集体所有的土地。对此，大部分学者主张宅基地使用权的客体应为集体所有土地，但也有学者主张国有土地也可以成为宅基地使用权的客体，认为城镇非农业户口居民一般可对国有土地取得宅基地使用权，农村村民一般可对集体土地取得宅基地使用权。[5]笔者认为，之所以出现如此分歧，主要是对宅基地使用权的涵义界定不同而导致的。[6]另外，根据《土地管理法》和物权法草案的规定，集体经济组织的成员只能申请一处宅基地，即坚持“一户一宅”原则。[7]

　　3．宅基地使用权的内容主要体现为筑宅。即在宅基地上建筑房屋和附属物，因此，宅基地使用权人不得在宅基地上进行非筑宅之使用，如将宅基地投资建厂或者挖建鱼塘等。这是与土地承包经营权、建设用地使用权不同之处。

　　二、宅基地使用权的取得

　　（一）取得条件

　　宅基地使用权取得条件方面的规定有：①凡无宅基地、居住拥挤确需分居而又无宅基地的，因国家或乡村建设需要另行安排宅基地的农村村民，均可向村民委员会或村农业集体经济组织申请批划宅基地；②应当使用原有宅基地和村内空闲地，确需使用耕地的，经办理农用地转用审批手续；③宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市政府规定的标准；④符合乡土地利用总体规划；⑤出租、出卖住房后再申请宅基地的，不予批准。[8]

　　（二）取得程序

　　宅基地使用权取得的程序是：①农村村民使用宅基地应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出申请；②经村民代表会或村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，经乡人民政府审核，由县级人民政府批准，如占用农用地的，按照农用地转用的有关规定报有审批权的县级以上人民政府批准；③经过有批准权的人民政府批准后，核发证书，登记造册，确认宅基地使用权。不过，各地具体操作程序有所不同。[9]

　　三、宅基地使用权的内容

　　（一）使用权人的主要权利

　　宅基地使用权人的主要权利有：①筑宅权。即在依法取得的宅基地建造住宅，包括房屋和其他附属物，并取得对住宅的完全所有权。②转让权。即在转让住宅（房屋和其他建筑物）所有权时，有权同时转让宅基地使用权。[10]③种植权。即在宅基地空闲处从事种植并收益的权利，宅基地使用权人在庭院、房前屋后种植树木、花草等收益归使用权人所有。

　　（二）使用权人应承担的义务

　　宅基地使用权人的主要义务有：①正当使用义务。即权利人有按照批准的用途使用宅基地的义务。取得宅基地使用权的人必须在批划的宅基地上建造住宅，不得擅自改变用途，新批划的宅基地，使用权人应在规定的期限内建造住宅。②接受规划义务。即服从国家、集体土地利用总体规划或公共利益需要的义务，因国家公共利益需要或建设集体公、公益设施需要，而需要变更使用权人的宅基地时，使用权人不得阻挠，但因变更给使用权人造成困难或损失时，应依法予以补偿。③遵守法律义务。即行使宅基地使用权不得违反法律、妨碍公共利益和邻人合法利益。如，转让时不得以馈赠钱款、索取物资、以土地入股等方式变相买卖宅基地。

　　四、宅基地使用权的消灭

　　宅基地使用权的消灭，有下列几种原因：①宅基地的收回和调整。土地所有权人根据城镇或乡村的发展规划，可以收回或调整宅基地。土地所有权人收回宅基地的，应当另行批准相应的宅基地使用权，以保证居民生活需要。[11]②宅基地的征收。国家为了公共利益的需要，可以征收宅基地，并就宅基地上的建筑物给予相应的补偿。③宅基地使用权的抛弃。宅基地使用权虽经审批取得，仍属于一种民事权利，权利人有权抛弃宅基地使用权。但抛弃者，不得再申请新的宅基地使用权。[12]④宅基地的灭失。作为宅基地使用权客体的土地，如果发生灭失，则宅基地使用权丧失了存在的基础，应归于消灭。原宅基地使用权人有权重新申请宅基地使用权。[13]⑤宅基地长期闲置。宅基地长期闲置的，土地所有权人有权收回宅基地，而导致宅基地使用权的消灭。[14]

　　【案例及基本原理解析】：（略）

　　附：《中华人民共和国物权法》第十三章“宅基地使用权”条文

　　第一百五十二条　宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

　　第一百五十三条　宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

　　第一百五十四条　宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。

　　第一百五十五条　已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。

　　（选自《民法案例教程》，法律出版社2006年版。本人担任副主编并承担第二编“物权法”部分的“物权基本原理”、“所有权”、“用益物权”与“占有”四章内容的撰写任务，以后将陆续贴出“物权法”的其他部分。本书编著于2005年，彼时《物权法》尚未颁布，索引“条文”为当时“物权法草案”。其他学术文献引注亦为当时之研究成果。今日刊登于本网，文后附加2007年《物权法》关于“宅基地使用权”之法律条文。特此说明。）

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【作者简介】
李绍章，又名李绍彰，艺名土生阿耿，上海政法学院教师。


【注释】
[1] 杨立新、程啸、梅夏英、朱呈义：《物权法》，中国人民大学出版社2004年版，第162—163页。
[2] 王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2004年版，第473页。
[3] 尽管宅基地使用权的性质在学者中多有争议，但认为将其独立为一种用益物权并以“宅基地使用权”的名称加以规定的学者则为数不少。笔者认为，与耕作权、建设权、居住权相适应，“宅基地使用权”的名称应简化为“筑宅权”。
[4] 集体经济组织以外的人一般不能申请宅基地，这实质上意味着集体经济组织内的成员享有一定的居住福利，成员获得宅基地只要支付较低的代价即可，而不必按市价购买。笔者认为，这在一定程度上是一种事实上的农村社会保障，通过对农民居住权益的法律保障，来促进农村稳定和农业发展。
[5] 刘凯湘主编：《民法学》，中国法制出版社2004年版，第362页。
[6] 认为宅基地使用权客体包括国有土地，是由于将城镇居民由于历史原因取得的对私有房屋的地基土地使用权也纳入宅基地使用权；认为宅基地使用权客体不包括国有土地，是由于主张将城镇居民的“宅基地使用权”纳入到土地使用权制度中进行调整的缘故。笔者认为，应将宅基地使用权主体限定于农村集体经济组织成员（农民），客体限定于农村集体所有的土地。
[7] 《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。物权法草案规定：农户占有的宅基地面积应当符合规定的标准。一户只能拥有一处宅基地。2004年，国务院关于深化改革严格土地管理的决定中规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地，物权法草案也对此予以确认。
[8] 刘凯湘主编：《民法学》，中国法制出版社2004年版，第362页。
[9] 如在重庆，村民向合作社（村民小组）提出申请，合作社（村民小组）同意后将申请提交镇土地管理部门，管理部门接到申请后再会同村干部到现场查看，再由申请人填写“农村社员建房用地申请表”，村委盖章后交土地管理部门审批，审批后，区土地管理部门颁发用地许可证，区规划部门颁发规划许可证，房屋建好后，再由有关部门现场测量审验，由区土地管理部门和房屋管理部门核发集体土地使用证和房屋所有权证。参见全国人大常委会法制工作委员会民法室：《物权法（草案）参考》，中国民主法制出版社2005年版，第360页。
[10] 有一种意见认为，可以允许在一定范围内宅基地使用权单独转让，以发挥其独立作用。参见全国人大常委会法制工作委员会民法室：《物权法（草案）参考》，中国民主法制出版社2005年版，第364页。
[11] 物权法草案规定：因乡村公共设施和公益事业建设的需要，经县级人民政府批准，本集体收回宅基地的，应当对宅基地被占用的农户重新分配宅基地；造成宅基地使用权人损失的，应当给予补偿。
[12] 这主要是为了防止权利人利用抛弃宅基地使用权而取得其他更为有利的宅基地使用权。
[13] 物权法草案规定：宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对没有宅基地的农户，应当重新分配宅基地。
[14] 参见杨立新、程啸、梅夏英、朱呈义：《物权法》，中国人民大学出版社2004年版，第164—165页。根据物权法草案规定， 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记。