什么是行政复议参加人

行政复议参加人，是指参加行政复议的当事人和与行政复议当事人地位相类似的人。根据行政复议法的规定，行政复议参加人包括行政复议申请人、被申请人、第三人以及行政复议代理人。



1.行政复议申请人



行政复议申请人，是指认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出行政复议申请的公民、法人或者其他组织。作为行政复议申请人，具有以下几点特征：



一是，行政复议申请人，必须是以自己的名义进行行政复议活动的人。在行政复议过程中，不是以自己名义而是受他人之托、以他人名义参加行政复议的人，因为其所表达的意志不属于自己的意志，所代表的利益也不属于自己的利益，因此不能作为行政复议申请人。



二是，行政复议申请人，必须与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系，即有法律上的利益牵连。与具体行政行为没有利害关系的人，未经有利害关系者授权，即便他对该具体行政行为有不同意见，也不能作为行政复议申请人。



三是，行政复议申请人，必须是行政管理相对人。行政机关的工作人员认为有关具体行政行为有错误的，可以通过内部监督程序提请有权机关予以纠正，但是不作为行政复议案件处理，除非利害关系人依法提出行政复议申请。四是，行政复议申请人，必须是依法向行政复议机关递交了行政复议申请书或者口头申请行政复议的行政管理相对人。如果行政管理相对人只有不服有关具体行政行为的内心意愿，但并未依法向行政复议机关提出行政复议申请，就不能实际取得行政复议申请人的地位。


 行政复议申请人的范围，包括三种情况：



一是，公民。这里所讲的公民，是指具有中华人民共和国国籍的自然人。公民如果不服与其存在利害关系的具体行政行为，可以申请行政复议，从而成为行政复议申请人。如果有权申请行政复议的公民在申请行政复议期限内死亡，其近亲属继受其行政复议申请人的地位，以自己的名义直接申请行政复议。根据有关法律的规定，可以取代死亡的行政复议申请人申请行政复议的近亲属包括：配偶、父母。子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。此外，外国人、无国籍人在我国境内，对我国有关行政机关作出的具体行政行为不服，认为侵犯其合法权益的，也可以作为行政复议申请人在我国申请行政复议。但是，如果该外国人所在国的法律对我国公民在其国内申请行政复议的权利进行限制的，我国对该外国人也应当给予同等的限制。



二是法人。法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。在我国，法人包括企业法人、机关事业单位法人和社会团体法人。它们作为组织，是与公民相互区别的具有自己独立利益的一类法律主体。在它们认为合法权益受到具体行政行为的侵害时，与公民一样有权申请行政复议。这里，需要注意的是，国家行政机关作为机关法人，具有双重的身份。一方面，它们是行使某行政管理职权的行政主体，可能成为违法的或者不当的具体行政行为的始作俑者，另一方面，它们又是具有法人地位的民事主体，相对于其他行政机关而言，在日常生活中又经常处于被管理对象的位置，并可能受到其他行政机关违法的或者不当的具体行政行为的侵害。因此，在它们居于被管理对象的地位时，它们也可以成为行政复议申请人，并以行政管理相对人的身份向行政复议机关申请行政复议。 

 
三是，法人以外的其他组织。所谓法人以外的其他组织，是指不具备法人资格的所有组织。在实践中，法人以外的其他组织很多。例如，根据合伙企业法成立的合伙企业，根据企业法人登记管理条例成立的法人分支机构，未办理法人登记的集体所有制企业等等，都属于法人以外的其他组织。这类组织虽然没有法人资格，但是与法人同样具有自己相对独立的利益，是社会主义市场 经济条件下一类特殊的民事主体，应当可以作为行政复议申请人。对于法人或者其他组织来讲，如果它们受到违法的或者不当的具体行政行为的侵害，未及申请行政复议即告终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以作为行政复议申请人提出行政复议申请。顺便提及，外国法人或者其他组织在我国境内，也可以依法申请行政复议。



2.行政复议被申请人



行政复议被申请人，是指与行政管理相对人处于相对地位，其具体行政行为被行政管理相对人认为侵犯自己的合法权益，并依法申请行政复议的行政机关一方。从这个概念可以看出，行政复议被申请人必定是行政管理主体，即作出具体行政行为的行政机关。这里应当提到的是，行政机关的具体行政行为虽然是通过特定的工作人员来实施的，但是行政机关的工作人员不能成为行政复议被申请人。因为这些人员的具体执法行为是代表其所在的行政机关的意志，而不是他个人的意志。因此，当行政管理相对人不服行政机关工作人员在履行职责过程中作出的具体行政行为，只能以该工作人员所在的行政机关作为行政复议被申请人，而不能以该工作人员直接作为被申请人。作为行政管理主体的行政机关一方，在作出某个具体行政行为时，如果行政管理相对人认为侵犯其合法权益，向行政复议机关依法提出行政复议申请，那么该行政机关就处于行政复议被申请人的地位。


 在实际生活中，由于行政机关作出具体行政行为的方式是多样的，有时也影响到行政复议被申请人地位的认定。一般来讲，多数情况下行政机关都是单独作出具体行政行为的，例如，某县土地管理局独家办理一件上地违法案件，并作出了处罚;某市税务局以自己名义查处一起偷税案件，等等。这种情况下，单独作出具体行政行为的行政机关就是行政复议的被申请人。有些时候，也可能出现两个或者两个以上的行政机关以共同的名义作出具体行政行为的情见，例如，工商局和烟草专卖局共同查处某烟草违法行为，如果因此引起行政复议，则工商局和烟草专卖局作为共同作出具体行行为的行政机关，应当共同作为行政复议的被申请人。



此外，对于法律法规授权的组织作出的具体行政行为不服申请行政复议的，应当以该被授权的组织为行政复议被申请人;对行政机关委托的组织作出的具体行政行为不服申请行政复议的，以委托的行政机关的为行政复议被申请人。如果作出具体行政行为的行政机关已被撤销，一般来讲，就以继续行使其职权的行政机关作为行政复议被申请人，但具体而言又包括几种情形： 


 
一是，行政机关被撤销后，其职权与其他行政机关的职权合并，在此基础上形成了一个新的行政机关，此时应当以该新的行政机关为行政复议被申请人;



二是，行政机关被撤销后，其职权被另一个行政机关接管，此时应当以接管其职权的行政机关为行政复议被申请人;



三是，如果行政机关被撤销后，没有确定接管其职权的行政机关或者原职权不再存在的，此时应当以撤销该行政机关的行政机关作为行政复议被申请人。



3.行政复议第三人



行政复议第三人，是指同被申请行政复议的具体行政行为有，利害关系，为了保护自己的合法权益而参加到正在进行的行政复议活动中的公民、法人或者其他组织。



行政复议第三人具有以下几个特征：



第一，行政复议第三人必须是同被申请行政复议的具体行政行为有利害关系的人，也就是说，对某一具体行政行为进行的行政复议可能影响到该公民、法人或者其他组织在法律上的权利和利益，从而使其有参加行政复议活动的必要。

 第二，行政复议第三人只能在其他人提出的行政复议申请被受理后、行政机关作出行政复议决定以前，才能产生。如果没有其他人提出行政复议申请，或者其他人提出的行政复议申请未被受理，或者行政复议活动已经结束，那么就不可能存在行政复议第三人的问题。如果某公民、法人或者其他组织在其他人申请行政复议后自己提出行政复议申请，那么他也不是行政复议第三人，而是行政复议申请人。



第三，行政复议第三人可以由行政复议机关通知其参加行政复议，该公民、法人或者其他组织也可以自己提出申请，要求作为第三人参加行政复议。



第四，行政复议第三人可以是公民，也可以是法人或者其他组织。作为行政复议第三人的可以是一个公民或者组织，也可以两个或者两个以上的公民或者组织。



行政复议第三人参加行政复议，是正确开展行政复议的需要，也是保护各方当事人合法权益的需要，对促进行政复议活动的正常进行具有重要作用。首先，由于行政复议第三人的参与，有利于行政复议机关及时查清案件的全部事实真相，有利于准确 地把握和分析有关法律问题，正确地作出行政复议决定。其次，避免对于同一问题产生新的行政复议，妥善处理好各方面的利益关系。由于行政复议第三人参与到正在进行的行政复议活动中，行政复议决定的作出是建立在广泛听取包括行政复议第三人在内的各方当事人的意见基础上的，因此在结案后，有利于避免行政复议第三人再次申请行政复议，防止造成人力、物力的浪费，促进社会稳定。 

 
4.行政复议代理人



行政复议代理人，是指以行政复议申请人或者第三人的名义，在代理权限内进行行政复议活动的人。作为行政复议代理人，具有以下几个特征：一是，行政复议代理人只能以被代理人的名义参加到行政复议当中，而不能直接以自己的名义进行行政复议活动。二是，行政复议代理人只能在代理权限范围内进行活动，他在代理权限范围内进行活动的法律后果，包括对被代理人有利的以及不利的法律后果，都由被代理人承担;但如果代理活 动超出了代理权限范围，对超出代理范围的部分，应当由代理人自己承担相应的法律责任。三是，行政复议代理人原则上只能从事一般性的代理活动，如提交有关文书材料、查阅有关资料、提 供答辩意见等等，对于撤回行政复议申请等重大事项，应当有被代理人的特别授权，否则不能擅自作出决定。



行政复议代理人包括以下两种：



1.法定代理人。行政复议的法定代理人，是指根据法律的规定，代替无民事行为能力人或者限制民事行为能力人进行行政复议活动的人。法定代理人一般都是对被代理人负有监护责任的人，即监护人。根据我国民法通则的有关规定，对两种人需要设立监护人。一是，不满18周岁的未成年人，其监护人可以是父母、祖父母、外祖父母、兄、姐、经过有关组织同意的关系密切的其他亲属朋友等个人，以及未成人父母所在单位或者未成年人住所地居民委员会、村民委员会或者民政部门等组织;二是，不能辨认、控制或者不能完全辨认、控制自己行为的精神病人，其监护人可以是配偶、父母、成年子女、其他近亲属、经过有关组织同意的其他亲属朋友等个人，以及精神病人所在单位或者住所地的居民委，员会、村民委员会或者民政部门等组织。 行政复议的法定代理人从法律地位上讲，享有被代理人的全部权利义务。但是，他不得作出损害被代理人利益的行为，更不能利用代理权为自己的个人利益谋取私利。由于法定代理人只适用于被代理人属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的场合，因此，只有行政复议申请人或者行政复议第三人是自然人时，才可能存在行政复议的法定代理人。对于行政复议被申请人，因为只能是行政机关，不存在无民事行为能力或者限制民事行为能力的情况，因此不存在法定代理人。 


 
2.委托代理人。行政复议的委托代理人，是指受行政复议申请人或者第三人的委托，代为参加行政复议活动的人。由于行政复议是一种比较严谨的法律活动，参加行政复议需要履行一系列法律手续，例如，行政复议申请人申请行政复议，要向行政复议机关递交行政复议申请书，申请书并须写明相应的内容;行政复议第三人要查阅被申请人的有关答辩材料，要到行政复议机构所在地，按照要求进行查阅，等等。因此，参加行政复议活动，是要耗费有关人员相当的时间和精力，而且还要具备一定的文化水平和法律知识。在这种情况下，为了更好地行使自己的行政复议权利，有利于充分地维护自己的合法权益，有些行政复议申请人和第三人就需要求助于具有专门知识或者相应能力的人，作为自己的委托代理人进行行政复议。



行政复议的委托代理人应当具备什么条件和资格，行政复议法未作规定。主要考虑是，国家的有关诉讼法律对诉讼委托代理人的资格的规定比较宽松，实践中也没有产生什么问题。对于更加便民、简捷的行政复议来讲，更不宜对委托代理人作过多的限制。按照有关诉讼委托代理的范围，律师和其他由行政复议申请人、第三人委托的人都可以充当行政复议的委托代理人。为了便于操作，行政复议申请人或者第三人委托他人作为代理人参加行政复议活动，应当事先与代理人签订代理合同，并向代理人签发授权委托书;行政复议的委托人参加行政复议活动时，应当向行政复议机构提交被代理人签发的授权委托书。授权委托书应当载明代理人和被代理人的姓名、代理的事项、代理的权限和期间。


 这里需要特别引起注意的是，根据行政复议法的规定，作为被申请人的行政机关，没有委托本机关以外的人作为代理人的权利。行政复议法之所以这样规定，主要考虑是，被申请人参加行政复议活动，一方面是作为一方当事人，另一方面则是作为接受上级行政机关监督的下级行政机关。作为前者，它负有参加行政复议活动的义务;作为后者，它有亲自参加行政复议活动的必要，并配合行政复议机关查清有关事实，而不能委托本行政机关以外的其他人应付行政复议机关。因此，被申请人只能由本行政机关亲自参加行政复议活动。当然，本行政机关亲自参加行政复议，并不意味着必然由行政机关的行政首长亲自到场，也可以由其行政机关指派的有关工作人员办理相应的事项。因为从法理上讲，行政机关的工作人员依法履行职责的行为，都是行政机关的行为，而不是其个人的行为，同时，也不同于一般的委托代理人实施的代理行为。