美国城市土壤污染治理法律免责制度比较研究

【摘要】　　近年来，土壤污染，尤其是城市土壤污染治理已成为一些发达国家炙手可热并日渐关注的问题，由于城市土壤污染与农村土壤污染显著的区别，基于此的专门立法不断涌现。本文选取了美国的“超级基金法”与“棕色区域法”，对其中关于棕色区域问题，从纵向历史的角度对责任制度进行了比较，以确定棕色区域治理诸制度的前提。这也会对我国可能出现的棕色区域问题予以一定的借鉴意义。
【英文摘要】 Recently, land pollution, especially the urban land pollution has gradually becoming a hot spot, on which, in many countries, has ad hoc legislation focused, because of its difference with rural land pollution. In the following paper, “Superfund Act” and “Brownfield Act” are selected as the object of the comparison. Through the comparison, a conclusion can be drawn that — the development of liability exemption reveals the premise of brownfield revitalization.
【关键词】棕色区域；免责制度；超级基金法；棕色区域法
【英文关键词】brownfield; liability exemption; “Superfund Act”; “Brownfield Act”
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、前言
　　
　　土壤污染被称为“化学定时炸弹”，已逐渐成为一个世界性的问题。由于其长期性、潜伏性，各国发现的较晚，法律的这种滞后性更明显的体现于城市土壤污染的治理问题。美国城市土壤污染立法相对先进，并形成了较完善的责任制度。本文就试图从纵向历史比较的角度揭示美国城市土壤污染治理免责制度的发展。由此窥见城市土壤污染法律制度设计的重心是恢复土壤的质量。另，美国城市土壤污染责任制度与其环境基金有一定程度的关联，对我国环境基金制度的建立颇有借鉴意义。
　　
　　现行美国城市土壤污染治理最主要的两部法律是“超级基金法”和“棕色区域法”。“超级基金法”，即环境应对、赔偿和责任综合法（The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act），于1980年11月11日颁行。对化学和石化工业收税，并扩大了联邦有权机关的权力，以直接应对发生的或可能发生的危险物质的污染，防止危害环境和人体健康。在最初颁行的5年里，就聚集了16亿美元，在此基础上，设立了信托基金，致力于遭受危险物质污染的废弃的，以及未得控制的区域。因此，“超级基金法”主要规定了受其调整的区域的要求和禁止性的条件；确定了对污染负责的责任主体的认定；建立了基金，用于无法确定责任主体时的污染治理。
　　
　　“棕色区域法”即小企业责任减免与“棕色区域”复兴法（Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act）。2002年1月11日，布什总统签署通过了该法。这部法律扩大了联邦政府对“棕色区域”复兴的潜在的财政扶持，包括对评估、清理、职业训练等的资助。新法律同时还减轻了特定的不动产的持续所有者，以及潜在购买者的责任，明确了无辜的土地所有者的抗辩，鼓励他们复兴和重新利用“棕色区域”。另外，本法还要求地方政府建立并加强应对机制，这在“棕色区域”的再开发活动中扮演着重要的角色。棕色区域法下设三章，第一章整理并扩充了联邦环保署现行的治理计划，设立了“棕色区域”的评估和治理基金。将基金增加至2亿美元/年，并为“棕色区域”的评估、贷款及其直接的清理提供了资助。第二章减轻了持续拥有者、潜在购买者的责任，并确定了“无辜的土地所有者”所应当具备的条件，鼓励了“棕色区域”的治理。而且，可以说，划清了“棕色区域”法和超级基金法的界限。第三章规定州应对计划的建立。
　　
　　虽然两部法律在主要内容方面存在明显的差异，两法都规定建立基金，但却存有区别，简单的说，“超级基金法”下的基金是在无法查明责任者的情况下启动的，针对污染比较严重，治理比较困难的区域。而“棕色区域法”下的基金是前者基金之外的情况，主要是针对受到污染，但未充分利用，仍然又再开发再利用潜力的地区。两部法律并不是非此即彼的关系，二者各有不同的调整领域，但是由于二者有重合之处，而对问题的规定并不相同，反映了环境问题治理的不同阶段的不同思想，所以两部法律的比较有着一定的意义。本文试图通过对两部法律的比较，尤其突出作为其根基的责任制度的比较，窥见其背后深刻的背景原因，予以分析。
　　
　　本文主要采用的是比较分析的方法，具体说来，着重于纵向的比较以及功能性的比较，采用较单一的比较对象，即“超级基金法”和“棕色区域法”的比较。
　　
　　二、“超级基金法”责任制度概述
　　
　　（一）调整范围比较
　　
　　由于对被污染土地的所有，将有可能引发土地所有者的责任，这种规定最初来源于环境应对、赔偿和责任综合法，即超级基金法。超级基金法要解决的是由于特定设施释放的，或者可能释放的有毒有害物质，给环境，最终对公众健康等带来的威胁。除了建立了“超级基金”之外，本法还赋予了联邦环保局巨大的权力，至此，它不仅有权清理这些受污染的区域，而且有权责令责任者承担此项义务。
　　
　　“超级基金法”规制了广泛的污染物质，包括有毒有害的化学物质以及各种废物。但是却不包括石油和其他的石化产品污染，这些物质污染的管理权属于州法律的管辖范围，例如南加利福尼亚州石油污染和有害物质控制法[1]。
　　
　　而“棕色区域法”的规范的是“棕色区域”，“棕色区域”是已经存在严重的或潜在的有害物质、污染物，从而影响其扩展、再开发和再利用的不动产。 “棕色区域” 包括居住的、商业的以及工业的不动产。如，工业用地、加油站、废弃的可能含有危险物质的居住地甚至包括遗弃矿区等等。以此为基础，规定了“棕色区域”的评估，治理，以及相应的基金的诸多问题，着重规范了责任者的认定。
　　
　　由此可以看出，一方面，二者调整的范围是不同的，“棕色区域”曾经被用于工业用途，或特定的商业用途，受到一定程度的有害物质或其他污染物的污染，最重要的是一旦经过良好治理，就可以重新利用。当然，如果是受到深度的污染区域，则不属于“棕色区域”，而是超级基金或国家污染地重点治理名单（NPL）所规制的范围。以此为基础的制度措施当然存在差异。另一方面，二者在规定调整范围时也存在重大的区别，“超级基金法”是通过规定污染物的范围来界定的，而“棕色区域法”是通过对适格区域的特征性描述来确定的。前者属于列举式加概括式的界定，而后者属于纯概括式的界定，这就导致了后者在实践中确定基金资助主体时要30％的资金用于评估工作，这其实也无形中增大了基金的资助范围。
　　
　　（二）责任制度比较
　　
　　“超级基金法”确定了治理被污染区域成本的可能承担者的责任模式，涵盖了广泛的“潜在责任主体”（potentially responsible parties）。一般而言，任何造成了治理成本者，无论是联邦环保局、州、“潜在的责任者”，还是任何其他的私有主体，都有可能被追诉，以承担治理的成本，或者成为成本的分担者。这些“潜在的责任者”包括：设施的现有所有者、运作者；排污时的所有者、运作者；基于合同、协议及其他任何安排而承担运输、治理、处置工作者，其服务的对象是带来污染物质的所有者、产生者。现有的所有者如果不能证明具有免责事由，则同样承担责任。后来，制定了“超级基金法”的修正法，即超级基金补充和再授权法。（Superfund Amendments and Reauthorization Act ，SARA）确定了“无辜的土地所有者”制度。至此，“超级基金法”的免责事由包括：不可抗力；战争；第三方行为；“无辜的土地所有者”四个方面。
　　
　　“无辜的土地所有者”的抗辩实际上仍然属于第三方抗辩。主张方是现有的土地所有者。本质上讲，“无辜的土地所有者”的购买行为必须发生在有毒有害物质排放之后，而且进行了适当的调查，对有毒有害物质的排放尽了注意义务，采取了适当的预防措施防止第三方的排放和疏忽行为，在这些前提下，不知道，或者不可能知道先前排放有毒有害物质的行为。
　　
　　为了证明自己是无责任的，土地所有者必须证明，首先，有毒有害物质的污染或污染的可能性仅仅是第三方行为造成的。其次，第三方不和现有土地所有者存在雇佣或代理关系。再次，第三方的排放行为或疏忽不和现有的土地所有者存在任何直接或间接的合同关系。最后，现有的土地所有者对于危险物质的泄漏尽了相当的注意义务，并针对第三方的可预见的排放行为或疏忽态度采取了适当的措施[2]。
　　
　　然而，由于“无辜的土地所有者”抗辩仅仅适用于对污染不知道或不可能知道的购买者的情形，与“超级基金法”重大区别在于，“棕色区域法”确定了一项新的抗辩，即“真诚的购买者” Bona Fide Prospective Purchasers的抗辩。适用于明知是污染的区域而购买的人，当然，也需要满足特定的条件。正如联邦环保总局的备忘录中指出的：“真诚的购买者”的抗辩是对环境应对、赔偿和责任综合法的重大变革，只要满足了特定的条件，购买者即使明知该设施受到了污染，仍可购买，而不会承担环境应对、赔偿和责任法中规定的责任[3]。
　　
　　因此，依照小企业责任减免与“棕色区域”复兴法，只要是尽了一定程度的注意，无论购买者从前手得知了何种情形，都享有对“超级基金法”中治理责任的抗辩权。如果购买者尽了所有适当的调查，仍然没有得知是否遭受过污染，就使用“无辜的土地所有者”的抗辩；如果购买者尽了同样适当的调查后，得知了实现的污染，“真诚的购买者” 的抗辩就适用，当然前提是满足法定的条件。
　　
　　“真诚的购买者”的抗辩须满足如下的条件：其一，须为发生在小企业责任减免与“棕色区域”复兴法生效之后的购买行为，即2002年1月11日后。其二，污染发生在购买行为之前。其三，对在先的所有关系做了所有适当的调查，并且遵守通行的商业上的或习惯上的惯例。其四，对危险物质的监测做了法定的应尽义务，并且对发现的危险物质采取必要的措施，以防止进一步的污染。其五，对采取应对行动者尽最大可能的协助，提供信息，服从行政传讯。符合对所有土地利用的限制。最后，与真正的责任者不存在任何家庭的、合同的、合作的或财政上的关系，与责任者不存在实质的联系。[4]
　　
　　除此之外，小企业责任减免与“棕色区域”复兴法还确定了其他一些有条件的免责制度。即持续占有者的免责（The Contiguous Property Owners Exemption），主要是针对所有者或使用者持续的占有某设施，后第三方占有，带来了污染的情形；The De Micromis Exemption，仅针对那些排放了少量包含危险物质的材料的所有者或运输者；城市垃圾排放的免责（The Municipal Solid Waste Exemption）。当然这些都是有条件的免责，使用严格，范围特定。
　　
　　可以看出，“棕色区域法”的免责范围和条件都宽于“超级基金法” ，这无疑将对“棕色区域”的治理发挥重大的作用。
　　
　　三、分析
　　
　　由于本文采取功能主义的比较方法，所以没有对所比较的内容做到面面俱到，只是择其重点，予以深入分析。两法的调整对象和责任制度为何出现如此大的差异呢？
　　
　　这要从其背后的现实原因分析。环境污染一旦发生，治理的难度非常大，首先在于环境的难以恢复性，其次在于环境责任的难以认定。美国爱渠灾难事件的发生促使人们思考危险物污染的问题，希望建立对危险物质污染的确认和清理，以及责任认定机制，在此背景下，“超级基金法”得以通过。在尽量找出责任者的思想指导下，“超级基金法”将基金的应用范围限定在无法确定责任者的情形。同时确立了非常严格的污染者责任制度，即使是“超级基金”已经承担了治理费用，在确认了真正的责任者之后，仍然可以向其追偿。可以说，这在本法的目的范围内是有效的。
　　
　　然而，这却逐渐的受到非议，原因在于日益严重的“棕色区域”问题的出现。进入第三次工业革命后，美国的经济结构发生了重大的变化，商品服务的生产方式出现了转变，逐渐向世界经济转变，给现今的城市和农村地区创造了新的经济环境。在美国国内，人口从东北部以及中北部大量的向南部和西部地区转移；从区域视角看，经济活动的中心由城区转移到了郊区，甚至农村地区。这导致了很多区域经济和基础建设的衰败，进而，出现了为数众多遭到遗弃，效率底下，不再利用的工业地，以及特定的商业及其他用地。它们不仅仅面临着经济和社会情况的变化，而且还饱受环境问题之苦。这就是 “棕色区域”，据估计，美国现存有超过450，000 块的“棕色区域”，这些区域逐渐被闲置、抛弃，带来了诸多的环境问题，阻碍了经济的发展，并使相关社区深受其害。无怪乎美国市长会议认为“棕色区域”问题已经成为了美国的头号环境问题[5]
　　
　　环境应对、赔偿和责任综合法，对棕色地块进行了统一规范，主要意图在于清洁全国范围内的有害地块，并明确清洁费用的承担者。但是，这项法律所界定的责任过于苛刻严厉，对有害地块污染程度的评估和对清洁费用的预测也不甚清晰。由于担心纠缠于“超级基金”沉重的、看似无限的责任而陷于得不偿失的境地，无人愿意加入联邦政府的清洁和复兴计划。久而久之，开始只是轻微污染的地块，就逐渐演变为今日污染、凋弊、贫困的经济和社会的边缘地带。由于棕色区域中的有害物质危害环境和人们的健康，蚕食农田，大量城市居民从这些区域及周边地区搬走，向郊区迁移，从而使这些社区的人口和经济萎缩，市政当局的税收减少，进而影响了城市经济的发展。
　　
　　在这种认识的指导下，为了真正实现“棕色区域”恢复和再开发，小企业责任减免与“棕色区域”复兴法确定了不同于环境应对、赔偿和责任综合法调整范围，扩大了基金的资助范围，具体而言，在基金的授予方面，本法扩大了主体适格的范围，即使是非营利组织，只要占有一定的受污染的不动产，而且意于治理，就可能获得基金的扶持。另外，本法对“棕色区域”的界定也较为宽松。最重要的是的责任制度的重大变革，使投资者不再顾忌可能的繁重责任，而投入再开发的浪潮中。这些变革和其他的措施，如税收刺激手段，一道发挥了积极的作用。
　　
　　四、结论
　　
　　通过对美国小企业责任减免与“棕色区域”复兴法和环境应对、赔偿和责任综合法的纵向比较研究，可以认识到，一个优良的法律结构应当是处于不断的调整和修正中，法律不是惰性的结构，伴随着稳定性，同样具有积极的特性。传统认为法律具有内在自足性的特征，这也会随着新问题的出现不断受到挑战的。
　　
　　另外，尽管环境法具有自身独立的价值的观念已为众多人接受，但是，不可否认的是，环境法发展至今，依然是应急型的法律，主要表现在只待出现重大的，至少是显而易见的环境问题时，环境法才会被提上日程。这是有其内在原因的，由于环境问题与科技紧密相关，立法的前瞻性难以超越科技的变化。这也是环境法发展中的两难。从本文对两部法律的比较得出，美国“棕色区域”治理的政策和法律也是值得我们思考和借鉴之处。


【作者简介】
王欢欢，女，硕士，武汉大学环境法研究所2005级。


【注释】
[1] N.C. Gen. Stat. Ё 143-215.75 et seq.
[2] 42 U.S.C. Ё 9607(b), 9601(35)(A)
[3] See Memo Re: Bona Fide Prospective Purchasers and the New Amendments to CERCLA, Breen, Director of Office of Site Remediation Enforcement, May 31, 2002.
[4] 42 U.S.C. 9601(40)
[5] Brownfields federal parternership action agenda November 2002。