刍议执行机构改革

    执行难一直是社会各界广泛关注的问题，笔者认为，民事强制执行机构的改革是解决执行难问题的切入点和突破口。

    一、执行机构改革的必要性

    所谓“执行难”是指被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动……，这是我国的一种独特现象，当人民法院生效裁判送达当事人后，因种种原因该生效裁判规定的权利、义务内容难以实现。“执行难”现象，严重损害了国家法制体系的权威性，造成了民众对国家法治现状的“信任危机”。裁判文书成为 “法律白条”，人们不禁要问，法律公正何在？法律威严何存？

    究其根源，造成“执行难”的原因是多方面的，如执行权过于集中，人民法院集执行裁判权、执行实施权于一身；现实中执行机关常常受制于人、人民法院的“婆婆”太多；执行程序中缺乏公开性和透明度；当事人对执行人员具有双重身份在心理上反感；人民法院负责执行的主要是文职法官，在执行实践中特别是强制执行过程中显然力不从心……等等诸如此类的因素都是造成目前执行现状的直接原因。

    目前，人民法院的执行工作采用的是“一条龙”式的工作模式，一个执行案件立案以后，一切由执行员包办，如对财产采取强制措施，对妨害执行行为的处罚，对申请执行人、被执行人和案外人异议的处理，执行款物的交付等都由执行员负责，缺乏应有的监督和制约机制，这在客观上必然导致执行权的滥用。而我国目前关于执行工作尚没有一部完整的法律，有关执行工作的具体规定均散见于诸如《民事诉讼法》等法律、法规之中，最高人民法院于一九九八年颁布了《关于执行工作若干问题的规定（试行）》，对执行工作作出了相对全面的规定，但这只是司法解释，在效力上并不及法律、法规，并不能从根本上、体制上解决问题。

    因此，笔者认为要从根本上改变我国目前执行现状，首要的问题就是改革我国现有的执行机构。执行机构作为人民法院的一个职能部门，已经日益显现出它不合理的一面。因为，人民法院作为行使国家审判权的机关，只要依照法律对各种争议做出肯定或否定性评价，至于怎样落实这些评价，如何把权利落实到胜诉的一方，根本就不在其职责范围之内。同时为了保证执行独立、公正、高效，就必须改革现有的人民法院执行体系，将“平行管理”模式改为 “垂直管理”模式，将执行权收归专门的执行机构行使，由此从根本上解决执行难的问题，改变“债权人流泪，债务人陶醉”的现象。

    二、执行机构改革的可能性

    从本质上看，执行权是利用国家权力的介入，从而实现私权权益的一种权力，它既不是完全归属于司法权，也不同于一般的行政权，其性质定位应是“相对司法权”。即：执行权是由于司法权衍生出来的，是司法权的继续，是形成完整的司法权的一部分。在执行过程中，往往伴随着各种“子争议”的发生。

    例如，对妨害执行行为的处罚、对申请执行人、被执行人和案外人异议的处理、执行中止、执行终结、执行和解、被执行主体的变更等等问题，这些问题的解决均依赖于司法权的行使，这部分权利归属于执行裁判权，是执行权的一部分，但执行权又并非属于完全司法权，在执行过程中，往往还有许多涉及当事人切身利益的执行措施，特别是在到强制执行时，这些执行措施是以国家强制力为后盾的一种行政权的表现，也就是说执行权是一种“相对司法权”。

    在此，笔者认为执行权分为执行裁判权、执行实施权，执行裁判权属于司法权的一部分，应交于人民法院行使，而执行实施权则是属于行政权的一部分，应由专门执行机构行使。

    根据宪法及人民法院组织法的规定，人民法院是审判机关，行使审判权（含执行裁判权）。故审判权是唯一由人民法院行使的权力，也是人民法院唯一的权力，而执行权（主要指执行实施权）是以国家武装力量作为后盾，体现法律强制力的一项重要的行政权，故而执行权应当分权行使。而我国目前由行使审判权的法官来行使执行权的做法，与古代由行政长官掌握司法权一样，反映了我国诸权不分的法律传统。这既不利于执行工作的开展，也不符合执行工作性质的要求。

    事实上，司法裁判的执行，本身就是一项行政性质浓厚的政府事务。现实中，执行权交由人民法院行使，这样易造成权利过于集中，不仅效率低，而且在机制上形成了司法腐败的温床，这与建设社会主义民主国家的要求背道而驰；人民法院是行使审判权的司法机关，其价值取向是追求司法公正，实行的是当事人主义，而执行工作其价值取向则是在执行依据生效的情况下，追求行政效率，实行的是职权主义，故而执行工作的性质也要求执行机构进行改革，要求执行中的裁判权与实施权相分离，两种权力由两个不同部门的人员来行使，这不仅克服了权力过于集中的弊端，而且会形成有效的分权制约机制。

    执行机构的改革其主要内容就是执行权分权运行机制的建立，即将执行权划分为执行裁判权和执行实施权，由不同的机构和人员分别行使。行使执行裁判权即作出评价、判断是非，应当奉行中立、被动、公平的原则。而执行实施权的行使则是要求被执行人履行义务，以保护申请执行人的合法权益，应坚持积极、主动、高效的原则，非因法定事由不得停止执行程序。这不仅在理论上是可行的，而且在现实的条件下此项改革必能建立裁判、执行、监督既制约又协调高效的司法行政管理体制。

    三、我国民事执行机构改革的思路

    由于我国法律对执行机构名称未作具体规定，加之传统理论将民事执行权视为审判权，20世纪90年代地方各级法院设立的执行机构，沿用审判庭的称谓为“执行庭”并采取了审判管理模式。显然，这种管理模式并未体现民事执行权的强制权性质。为解决执行庭设置上存在的问题，一些法院对民事执行机构改革进行了大胆的探索。继1998年12月云南省高级人民法院成立执行局后，绝大部分地方法院在最高人民法院的倡导下进行了成立执行局的探索与实践。

    执行局作为改革的产物，是为克服传统民事执行机构设置上的缺陷而产生的，是对民事执行权认识深化的结果，其作为执行实施机构是没有问题的，但执行局本身行使裁决职能，“不仅与执行独立的要求相冲突，亦抹煞了执行行为所具有的司法性”。

    民事执行机构的设置，应以民事执行权性质和构造理论为指导。民事执行权包括着两种不同性质的权力，即执行实施权和执行裁决权。执行实施权体现强制性，执行裁决权体现判断性。执行实施权和执行裁决权的这种不同性质要求民事执行权必须分离行使，但机构分离比人员分离更有利于执行目的的实现。

    首先，执行机构分离有利于实现民事执行分权的目的，实现执行实施权与执行裁决权的相互监督、相互制约，体现裁决事项的“形式正义”。执行裁决权的判断权特质要求执行实施权与执行裁决权必须分机构行使，方能保障执行裁决权对执行实施权的监督制约和指引职能的发挥。

    其次，执行机构分离有利于执行裁决权的公正行使。执行中的裁决事项多数系当事人及案外人执行救济权利之程序保障，多数情况下允许上诉或提出复议，因此执行裁决权的行使应参照审判模式，实行裁决独立。而执行实施权的行使更多地体现为纯事务性工作，实行上下级执行实施机构之间统一管理。执行裁决权和执行实施权的行使方式上的不同，要求二者的行使主体应当分离，以确保不同性质的权力的正确行使。

    第三，执行机构分离丰富了民事执行体制改革的内容。民事执行工作统一管理体制改革，决不能忽视民事执行权中的执行裁决权的独立存在。也就是说，“统一管理”针对的只能是执行实施权，而对于执行裁决权因其裁判特性而不能实施“统一管理”，上下级执行裁决机构之间应当是监督关系。将执行实施权与执行裁决权分机构行使，可以防止“统一管理”的异化。因此，根据民事执行权性质和构造理论，我国民事执行机构改革应分别独立设置专司执行实施权和执行裁决权的机构。

    （一）民事执行实施机构——执行局

    人民法院执行机构的名称由过去的“执行庭”更改为“执行局”，这绝不仅仅是换一块牌子的“一字之差”。实践证明，执行局作为人民法院专门办理执行案件的组织机构，更能适应执行工作统一管理的需要，是新型执行管理体制下执行机构的最佳组织形式。

    在执行局内，又可根据执行实施权的下位权力设立相关部门，可考虑在执行局内设立以下部门：1.执行立案处，专司执行立案权，对案件是否符合执行立案条件进行形式审查，以启动执行程序。2.执行实施处，专司执行命令权、执行调查权、强制措施施行权及其他事务性权力。执行命令权由处长行使，执行调查权、执行措施施行权和其他事务性权力由执行实施处的执行官具体负责。3.拍卖变卖处，负责执行程序中涉及的标的物的拍卖变卖工作。在我国执行机构内设拍卖变卖处专门行使拍卖权，其最大的好处是不存在佣金问题，这样既能使申请执行人的债权得到最大程度满足，又能使被执行人的利益受到最小的损害。4.执行综合处，专司统一管理职能。

    上述四个内设机构在横向上各自独立，依法独立行使职权，共同对执行局长负责。在人员构成上，因执行局所司职能系与执行当事人实体权利分配无关的事项，在人员构成上既可由具有法官职称的审判人员组成，亦可由不具有审判职称的人员组成（可称为执行官）。

    （二）民事执行裁决机构——执行裁决庭

    与执行裁决权相适应，在设立执行局的同时，还需成立执行裁决庭，行使执行裁决权，列入审判序列。上下级法院执行裁决庭各自独立行使裁决权，不存在上令下从的行政隶属关系。上级法院对下级法院的执行裁决，只能是事后监督，不能事前干预，属于执行监督关系。另外，从专业化分工的角度，设立独立的民事执行裁决机构，不仅行使民事执行裁决权，亦因民事执行程序中出现的实体纠纷与执行实施行为具有相关性而行使此类民事实体纠纷的审判权，这不仅有利于发挥其专业优势，还因其熟悉案情，可迅速地作出判断和裁决，提高执行工作效率，实现执行资源和审判资源的优化配置。

    因此，设立独立的民事执行裁决机构行使民事执行裁决权和执行程序中出现的审判权，较之于民事执行裁决权与执行程序中出现的审判权分部门行使，其最大的优势就体现在效率上。在人员构成上，因执行裁决庭所司职能系对当事人及案外人实体权利义务有影响的事项，应由具有法官职称的审判人员（可称为执行法官）组成，在具体的权力行使上应采用合议制。

    这样，执行局与执行裁决庭分别设立，打破了原有的集权式的封闭的运行机制，使民事执行权的行使更具民主性和开放性。不仅符合民事执行权司法权定位和司法强制权性质理论，有利于提高执行工作的效率，也可以达到审判与执行互相监督、互相制约的目的，实现公正与效率的协调统一。

 陈建川