对环境基本法之修改的思考

【摘要】　　我国面临严峻的环境问题，环境保护是我国的基本国策。环境法是保护和改善环境方面的法律规范的总称。由于现行环境法已经不适应当前的时代要求和社会发展需要，有必要对其进行修改和完善。笔者对环境法的修改完善进行了思考，提出一些粗浅的建议。
【关键词】环境问题；环境保护；环境法；环境法的修改意见
【写作年份】2007年


【正文】
　　一定质量的环境是人类赖以存在和延续的条件，是人类取得各种生活资料和生产资料的源泉，并为人类提供生产、生活和其他各种活动的场所。但是，人类并不像动物那样被动地适应环境，而是利用环境提供的条件能动地改造着自然环境。在处理人与自然的关系中，人往往陶醉于对自然的胜利。因此，在自然或人为活动作用下发生了许多不利于人类生存和发展的环境结构和状态变化的现象，即产生了环境问题。
　　
　　环境问题是当今人类所面临的最重要的问题之一，也是涉及人类能否长久持续发展的问题。我国环境状况的严峻现实决定了“环境保护是我国的一项基本国策”。1989年我国第一部正式的《环境保护法》诞生至今，在法律的保护屏障下，我国仍然面临着严峻的环境问题：主要污染物的排放量超过了环境的承载能力，流经城市的河段普遍受到不同程度的污染，许多城市空气质量不高，酸雨污染加剧，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染严重，核安全和辐射安全存在极大隐患；生态环境破坏严重，水土流失量大，荒漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化等等。这些发达国家上百年发展过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年中集中体现，呈现出了结构型、复合型、压缩型等特点。环境污染和生态破坏给我国造成了巨大的经济损失，严重危害着群众的健康，影响了社会的稳定和环境的安全。
　　
　　在社会环境形势方面，20世纪90年代，从国内看，我国实行了“两个根本性转变”的决策：一是经济体制由计划经济转变为市场经济，二是经济增长方式由粗放型转变为集约型；从国际上看，在1992年召开的里约环境与发展大会上，“可持续发展”的思想提出并得到了全世界的共识。我国也已将可持续发展作为党和国家全局事业的指导思想；党的十六大还提出了科学的发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的要求。而且，我国加入WTO以后，不仅要求经济与国际接轨，法律也需加快发展步伐与国际社会要求一致。从国际环境发展现状发现，西方国家把环境作为对华外交的主题，在国际贸易上，欧美开始对我国设置绿色贸易壁垒，如在机电行业设置的环境指标致使我国每年损失上亿美元。况且，我国已经加入了《京都议定书》，虽然近期还没有削减排污的义务，但是如果现在不痛下决心调整产业结构的话，当我们轮到兑现削减承诺时，我国将处于非常尴尬的境地。因此我国现阶段正处在进入“环境法的历史转型时期”。
　　
　　总之，环境法作为保护和改善环境方面的法律法规，须与环境保护的要求和社会发展的需要相适应。而我国《环境保护法》从1989年诞生至今，已经历了十多年，在经过了十多年的司法实践的诠释，《环境保护法》已不再适应如今21世纪高速发展的时代和现阶段的环境保护工作的发展，显示出了不合时宜的缺陷。因此亟待修订，笔者试从以下几个方面进行分析：
　　
　　一、立法指导思想
　　
　　1989年的《环境保护法》是基于当时的商品经济的体制下修改的，显然从立法背景不足以适应现在的社会主义市场经济体制，立法的指导思想缺乏相应的时代性。党的十四大以来，中国社会发生了巨大的变化，2003年十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，促进经济、社会和人的全面发展科学的发展观总结了20多年来我国改革开放和现代化建设的成功经验，吸取了世界上其他国家在发展进程中的经验教训，揭示了经济社会发展的客观规律，是从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，并成为党和国家事业发展的指导思想。
　　
　　二、立法地位
　　
　　根据我国《立法法》第七条第二款，“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”而我国现行的《环境保护法》是以全国人大常委会审议的形式通过的，说明《环境保护法》未能作为国家的基本法的形式存在，这完全违背了可持续发展战略和我国把环境保护作为一项基本国策的思想，而且在司法实践中适用环境法时很难说明其法律效力高于单行法律，不能体现基本法和单行法之间的上下位关系。因此建议由全国人民代表大会修改并颁布实施《环境保护法》，真正赋予其基本法的效力。
　　
　　三、立法目的
　　
　　我国《环境保护法》第1条规定，“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”没有体现出可持续发展的理念。从内容上，仅体现了环境与经济的关系，而没有体现环境与资源、环境与人口、环境与社会的关系，法律调整范围狭窄；从时间跨度看，仅以当代人的利益为目标，没有考虑后代人的利益，因此，建议将立法目的修改为，“为保护和改善生活环境和生态环境，保障人类享有以与自然和谐的方式过健康而富有成本的生活的权利，促进代内之间和代际之间的环境公平，实现资源、环境、经济、社会的可持续发展，制定本法。”［１］
　　
　　四、适用范围
　　
　　《中华人民共和国环境保护法》第2条，关于“环境”的定义比试行法规定得更科学、范围更广泛，但诸如湿地等重要的要素未予列举。在修改中，应当在环境定义中增加其他非生物资源、湿地和能量等；并增加来自域外污染的适用。
　　
　　五、立法本位
　　
　　《环境保护法》强调环境义务，而不是环境权利。环境权利仅限于检举权和不明确的控告权。这种强调义务、忽视权利的立法与《里约宣言》倡导的及世界多数民主国家的环境立法所表明的，义务本位和纯粹的权利本位应当让位于符合社会公共利益的权利本位不一致。［２］所以《环境保护法》的修改应借鉴美国、加拿大等国环境立法，丰富公民基本权利的相关规定，更多地体现权利本位。
　　
　　六、基本原则
　　
　　现行的《环境保护法》体现的基本原则主要是环境保护和经济发展相协调原则和预防为主、防治结合、综合治理等原则，但没有体现可持续发展的思想，亟待创新和补充能体现可持续发展、市场经济要求的新的重要原则。建议增加环境民主原则、资源再生与循环利用原则、生态补偿原则等；扩充协调发展原则、预防原则的内涵，使公众参与原则具体化、程序化，以适应可持续发展的要求。
　　
　　七、内容方面
　　
　　《环境保护法》关于环境污染防治的内容较多，关于自然资源、生态环境利用和保护等方面体现较少，仅在第三章有原则性的规定，内容偏少，且缺乏可操作性。因此，应丰富自然资源和生态环境保护方面的法律规范，以适应市场经济运行的机制和可持续发展的要求，弥补我国环境资源法律体系在结构上的缺陷。［３］
　　
　　环境立法内容上有重叠、矛盾之处，尚存一些所谓的“白地”状态。如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》三者存在诸多重叠、冲突之处。有关生态多样性的保护，我国已加入《生态多样性公约》，但国内环境立法中无相应的法律法规；所以《环境保护法》修改时应当全方位体现其基本法的特性。
　　
　　我国在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都设置了污染物排放总量控制的条款，为实行总量控制提供了法律依据，但污染物排放总量控制是一项宏观性的工作，必须有一个完整、可操作性的法规或条例。因此，我国当前应尽快制定《污染物排放总量控制条例》，与此同时，修改《环境保护法》、《水污染防治法》等，增设总量控制的内容。
　　
　　八、基本制度
　　
　　总量控制制度。我国的污染控制政策长期以来重浓度控制，轻总量控制，忽视了环境容量的有限性，忽视了污染程度是由污染物总量决定的这一事实，结果非但没有有效控制污染的扩散，反而造成了污染状况的恶化。有鉴于此，《环境保护法》等法律应明确规定“国家实行总量控制制度”的原则，在总量控制的前提下实现总量控制与浓度控制相结合，为相关的单项法规的制定提供立法基础和指引。［4］
　　
　　排污收费制度的设计实质是一种超标排污收费制度，不足以敦促企业依法谨慎排污、积极治污；应当建立排污即收费，超标排污加倍收费的严格的排污收费制度。［5］
　　
　　环境影响评价制度的规定仅限于建设项目，范围过窄，应当扩大；《环评法》引入战略环评，与《环境保护法》产生冲突，因此修改《环境保护法》时，应结合“三同时”制度，引入战略环境影响评价。
　　
　　限期治理制度中，以企业的隶属关系作为决定权依据的管理形式已经不能适应市场经济的要求，且政府为追求政绩往往会产生重经济发展轻环境保护的价值偏好，因此在修改中，应将限期治理决定权交给专门负责环境保护与资源利用工作的环保行政主管部门，以减轻政府压力，预防腐败。［6］
　　
　　针对《环境保护法》对与环保有关的市场和经济发展问题缺乏相应的确认、保障和促进机制等，还应该建立一些新的制度，如环境保护基金制度、清洁生产制度、公众参与制度等。
　　
　　九、环境司法
　　
　　我国现时期的环境司法仅是环境行政的补充，由于没有专门的环境司法机构，环境案件又有技术性强、处理难度大等特点，使得环境案件的司法处理质量不高，降低了环境司法的地位和功能。［7］因此有必要成立专门的环境司法机构，如设环境审判庭，发挥司法机关在实施环境法、保护环境中的重要作用。
　　
　　由于我国法院实行不告不理原则，公民的环境权益受到侵害时，如不主动提起诉讼，法院很难介入，所以我们可以借鉴美国法上的“公民诉讼”条款，将自力救济引向公力救济，放款当事人的资格，并鼓励环境诉讼中的“共同诉讼”。
　　
　　为了更好地保护环境公益利益，使侵犯环境公共利益的违法行为在任何时候都能受到法律的追究，在环境民事公益诉讼中，笔者同意“应当取消诉讼时效的限制” [8]的观点。因为环境侵权涉及问题的广泛性和复杂性，即使二十年的最长诉讼时效规定也远远不够，如世界八大公害事件之一的日本富山骨痛病事件，几十年才被确诊，早已超过了诉讼时效。因此，为保护环境公共利益，结合环境污染损害的特点，取消诉讼时效的限制是很有必要的。
　　
　　完善环境法律监督机制。除了加强环保部门的职责，还要加强人大环资委的作用，更要建立健全公众监督机制。要在环境法的修改中赋予公民、公民团体对政府提起环境审查权，赋予公民监督国家是否滥用环境委托代管权，同时确立环境污染损害赔偿制度，以充分保障公民的环境权。
　　
　　十、配套法规
　　
　　《环境保护法》运用了大量的自然科学术语，如土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化等，但在立法上未作出相应的司法解释。所以《环境保护法》要在内容和结构上都作新的调整，使之更加系统化。
　　
　　最后，名称问题。我国的《环境保护法》这一称谓只见“保护”，未见“改善”，似乎表明我们对已造成的环境污染和破坏的治理和改善不够重视或无能为力，不能全面地概括环境法的任务。事实上现代环境法对环境的保护、治理、改善并重而且技术日益提高，以保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。环境的范畴包含了资源，“自然资源保护是环境保护的一个组成部分”，因此“环境与自然资源保护法”和“环境资源法”这样的称谓也是有问题的。虽然自然资源保护与环境保护的范围不同，各有侧重，但“随着资源结构的改变和人们对各种资源特性和作用认识的深化，使得自然资源的保护和环境保护正趋向于统一：自然资源保护更注重于生态平衡，环境保护也更注重于资源的永续利用。”［９］为此，从用词简练又能表达我们的愿望出发，称环境法即已涵盖了自然资源和资源。因此目前我国已趋向于使用“环境法”这一称谓。


【作者简介】
苏芸芳，西北政法大学，陕西西安。


【注释】
[1]夏少敏，张云杰，赵赤.《<环境保护法>的目的及修改意见》《浙江林学院学报》2005（12）
[2]高清，林菲.《论可持续发展战略与我国环境保护法律的融合》《当代法学》2006（5）第20卷第3期（总第117期）
[3]曹明德.《关于修改我国<环境保护法>的若干思考》《中国人民大学学报》2005（1）
[4]马红.《论排污权交易制度的法律化》《经济与法》《企业家天地﹒理论版》2006（10）
[5]廖华.《论我国环境保护基本法律制度的完善》《科技与法律》2005（4）（总第60期）
[6]庄镇城.《现行<环保法>废止，还是修改》《经济与法》2006（3）（总第336期）
[7]赫丽萍，孙爱军.《论我国环境法律建设》《沈阳建筑大学学报》（社会科学版）2006（1）（第8卷第1期）
[8]李艳芳，李斌.《论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新》《法学家》2006（5）
[9]王灿发.《环境法学教程》.中国政法大学出版社.1997 (9) P219—P220