《环境保护法》修改应以可持续发展基本理念为指导

【摘要】　　环境法的发展有其外在的因素和内在的动力。可持续发展理念就是环境法的内在动力，其实质是“环境公益主义”，即环境为人类的生存和发展提供了基本的前提，人的发展必须以环境为依托，以人与环境的和谐关系为条件。《环境保护法》修改应贯穿可持续发展基本理念。
【英文摘要】The development of the environmental law depends upon its exterior the factors and the internal power. The sustainable development idea is the inner dynamics of the environment law development, its essence is “the environment public interest principle”, in other words the environment has provided the basic premise for the human survival and development. Human development must take the environment as a foundation ,take the harmonious relations of the person and the environment as the condition. The revision of the environmental protection Law should penetrate the basic idea of the sustainable development.
【关键词】环境法；可持续发展；基本理念；环境公益主义
【英文关键词】 Environmental law; Sustainable development; Basic ideal; Environment public interest principle
【写作年份】2007年


【正文】
　　可持续发展理念是环境法发展的内在动力。这一理念在发展过程中内涵不断丰富，深刻揭示了环境法赖以存在的最本质关系问题。现行《环境保护法》作为环境法的基本法对这一理念的贯彻和体现不够，在修改中要将这一理念为指导思想，对环境保护作出全面且原则性的规定，推动环境保护立法的完善。
　　
　　一、环境法基本理念问题的提出
　　
　　一个部门法的崛起必然有其存在的现实基础和理论基础。环境法作为一个新型的独立的部门法，从上世纪60年代产生以来，得到了迅速的发展，就其外在原因是全球环境问题的日益恶化，其内在推动力就是环境法的基本理念。这一理念从根本上决定着环境法的发展进程和发展方向。对这一理念的探究应首先从环境法的特殊性着眼。
　　
　　（一）环境法的特殊性
　　
　　通常认为：环境法是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的关于保护与改善环境，合理开发利用与保护自然资源、防治污染和其他公害的法律规范的总称。环境法作为一个新型的法律部门，具有许多不同于传统法律部门的特点。
　　
　　环境法更多地从调整人与自然关系的角度出发，为保护生态平衡，合理开发利用自然资源，规范环境污染和资源破坏行为，实现人与环境的协调发展。因此，这些调整人与自然关系法的法律法规，虽然会受到阶级利益的制约和影响，但也得承认，这些法律规范本身是没有阶级性的，是可以为各种社会所共同认可的。[1]正是基于环境法的这一本质特点，使它区别于一般的法律，调整对象的广泛性、调整方法的综合性和技术性以及调整目的的社会性和公益性及其在价值取向上的人类共同利益的至上性是环境法的重要特征。
　　
　　环境法的特殊性还表现在环境法律关系方面，其内容具有综合性，有依据行政法规范确立的环境行政法律关系，也有按民法规范确立的环境民事法律关系，还有按刑法规范确立的环境刑事法律关系。同属于环境法但具有不同性质的法律规范所确立的法律关系的当事人，在法律关系中的地位不尽相同。环境法律关系的主体极其广泛，在我国，包括国家机关、企事业单位、其他社会组织和公民。其中公民个人，既有享受良好环境的权利，又有保护环境的义务，而且通常没有权利能力的限制，公民是环境法律关系的广泛参与者。甚至，后代人也作为一种潜在性的主体参与到环境法律关系中来，除人类之外的其他生物个体与群体也往往由于人类的理性和对共同利益的要求，将其由法律关系的客体上升为主体，赋予其一定意义的主体资格。环境法律关系中的客体物，是指表现为自然物的各种环境要素，不仅包括可以作为财产权利对象的自然物，还包括不能成为财产权利对象的自然物，如空气、风力，光照等。
　　
　　（二）环境法的基本理念及其涵义
　　
　　作者认为，必须寻找环境法诸多特殊性产生的共同基础。可以说正是由于这种共同基础所产生的最一般的理性要求，成为环境法产生和发展的内在精神动力，这一最一般的理性要求就可以称之为是环境法的基本理念。环境法的基本理念是环境法本身所具有的、在环境法发展过程中被人们逐步认识而抽象出来的最一般性的理论原则，和环境法的基本原则相比更为抽象和概括。它是环境法存在和发展的理论基础，是整个环境法学理论内容的基本精神或“精神内核”，构成了环境法学理论大厦的“基石”，直接决定环境法理论的各个主要方面，并贯穿于环境立法，执法及法律适用到全过程。环境法基本理念问题的提出是环境法现代化发展的一种需要，也是环境问题日益社会化条件下的一种必然。
　　
　　环境法的基本理念在于回答“环境法的目的什么”，在此基础上解决如何调整在保护与改善环境，合理开发利用与保护自然资源、防治污染和其他公害过程中形成的关系，如何配置在这些关系中当事人双方或多方的权利义务，从而形成一定的环境法秩序。伴随着环境问题的产生，对环境问题的解决经过了早期限制时期、单纯治理时期、综合防治时期，最后进入全面环境保护管理时期。伴随着这一过程的发展，环境法的目的被逐渐地予以揭示出来，不断地发生变化。发展到现在阶段——进入全面环境保护管理时期，可持续发展成为环境法追求的基本目标，或者说，当可持续发展成为环境法的基本理念时，环境法才真正寻找到了其发展的内在的精神实质。
　　
　　二、可持续发展的本质
　　
　　可持续发展的概念最早见于1980年国际自然保护同盟制定发布的《世界自然保护大纲》，1992年联合国环境与发展大会上，挪威前首相布兰特伦夫人主持的世界环境与发展委员会提交了著名的长篇专题报告——《我们共同的未来》，将可持续发展定义为：“既满足当代人需要，又不对后代人满足其自身需要的能力构成危害的发展”，这一定义在最一般的意义上被广泛的接受和认可。对此，有学者认为这种“可持续发展”是一种“弱可持续性”，因为它只强调了代内正义和代际正义，与此相对应的是“强可持续性”，不仅强调代内正义和代际正义，而且强调种际正义。种际正义是指地球生物圈内的不同物种之间应当具有的基本的公平和正义。种际正义要求我们在某种程度上承认非人类存在物享有生存和存在的权利具有自身的内在价值。[2]
　　
　　（一）可持续发展的基本含义
　　
　　可持续发展包括以下三层基本含义：一是发展或发展性。可持续发展的前提是发展，唯有发展才有出路。持续依赖发展，发展才能持续，发展性是可持续发展的基本特征，离开了发展性，也就没有持续可言；二是可持续或可持续性。持续性是可持续发展的时间标志，它调控发展，既要满足当代人的基本需求、又不危害子孙后代满足其需要的能力。[3]正如《中国21世纪议程》指出：“可持续发展的前提是发展”，“既能满足当代人的需求而又不对满足后代人的需求的能力构成危害”。三是整体性。可持续发展是一个整体，不仅是当代人和后代人的共同发展，而且是不同物种在地球生物圈的共同发展。强调持续状态的发展，强调持续发展的动力条件。
　　
　　（二）可持续发展的本质内涵
　　
　　从1980年可持续发展概念的提出到1992年联合国环境与发展大会对可持续发展的概念界定，之后，许多环境法学者从环境保护角度论述了可持续发展，并且将其作为环境法的基本原则加以阐述。作者认为：可持续发展不仅是环境法的基本原则，而首先应是环境法的基本理念，是比环境法的基本原则更为抽象和概括的一种基本理念。值得注意的是这一概念的提出，是为了解决日益恶化的环境问题，从环境与资源保护的现实需要出发而提出的一种战略思想。当它为环境法所认可并作为其发展的基本理念时，我们必须从法律理性的角度来探究其本质内涵，寻找环境法发展的内在动力。
　　
　　揭示可持续发展的本质内涵，是回答为什么可持续发展的基本含义是发展、持续与全面。作者认为：可持续发展其本质是“环境公益主义”思想的一种外在表达。所谓“环境公益主义”是指环境与资源不为某个个人、团体和国家所拥有，是属于全人类生存和发展的依托，是属于地球生物圈内所有物种的生存和发展的依托。任何个人、团体和国家都没有理由污染、破坏环境和自然资源，都有义务保护环境和合理利用自然资源，与自然和谐共处。自从人类产生开始，人类与环境就相伴相随，共存共荣。任何对环境与资源的破坏，都会对人类的生存和发展带来不利影响，甚至是灾难性的后果。合理利用环境和资源，与其他物种和谐相处是人类生存和发展的前提条件；人类自身生存和发展的内在需要，又要求人类必须合理地开发、利用环境和资源，环境和资源的有效合理利用是人类能够生存和发展的基本条件。否则，人类的生存和发展将成为不可能的事情。这无疑给我们一个重要的信息：环境和资源是人类存在和发展的基本的依托，它体现着人类存在和发展的共同利益，并且这一利益是人类最基本的共同利益。“环境公益主义”否定和排斥任何为了私人利益而对环境和资源的破坏；并且也否定一定范围内的所谓“公益”而对环境和资源的破坏。环境公益主义只以人类的共同利益为基准，只能是保护和合理利用环境与资源。把这一纯理性的认识与人类发展的现实相结合，提出了可持续发展的思想理念。
　　
　　将可持续发展作为环境法的基本理念，揭示其本质的同时，我们认为可持续发展包含有以下几方面的基本内容：（1）可持续发展强调每个人都享有正当的环境权利，即享有在发展中合理利用自然资源的权利和享有清洁、安全、舒适的环境的权利。[4]（2）可持续发展要求当代人要确立一种全新的发展理念，增强环境保护意识，将发展建立在人类与环境相互依存和相互尊重的基础上，改变人们对自然界的传统功利主义态度。（3）可持续发展要平等地对待所有人的利益，主张人与人之间（包括团体之间、国家之间）、人类与其他物种之间应该互相尊重、互相平等。可持续发展的公平包括：当代人之间的公平、当代人和后代人之间的公平、人之与其他物种之间的公平，有限资源的公平分配等。（4）可持续发展倡导全球人类发展与环境资源保护的一体化。人类发展与环境保护是相互联系、相互促进的，是有机的全球一体化发展，它要求必须通过全人类的共同努力，必须建立起巩固的国际秩序和国际合作关系。贯穿于其基本内容的核心是人类利益、人类利益与其他物种利益的共同性、平等性、发展性、一体性。
　　
　　可持续发展之所以成为现代环境法的基本理念，是因为：（1）可持续发展深刻地揭示了环境法赖以存在的最本质的关系问题，必须解决的环境与人类的关系问题，既要解决横向的关系即环境保护与社会经济发展的关系，又要解决纵向的关系即解决当代人与环境的关系问题时又要考虑到后代人与环境的关系问题，还要解决地球生物圈范围内人类与其他物种的共同发展问题。（2）到目前为止，对上述三方面问题的回答只有可持续发展的能够做出一个圆满地回答——从现实的角度而言，克服了环境保护与社会经济发展的矛盾、当代人与后代人在环境问题上的矛盾、人类与其他物种之间的矛盾；从理论的角度而言，对这三对矛盾的解决达到了理论的同一性与逻辑的一致性，全面阐述了各种环境法现象。（3）可持续发展理念集中体现了环境法内在逻辑的要求及其所寻求目标和发展方向，具有明确的价值导向，符合人类发展的一般规律性要求。
　　
　　三、可持续发展基本理念在环境法中的贯彻
　　
　　在可持续发展问题上，历来有不同的观点。“环境保护论”认为可持续发展本质上是生态系统的永久发展，其核心是环境保护；“经济核心论”认为可持续发展是追求经济发展所带来的利益的最大化，其核心是经济发展。“三位一体论”则认为可持续发展是自然——经济——社会复合系统的具体发展，涉及到生态可持续发展、经济可持续发展和社会可持续发展的协调统一。认为可持续发展归根到底是人的全面发展，其最终目的是为了增进全人类的利益，既为了当代人的利益，也为了后代人的利益。我们认为：在上述观点中，单纯以环境保护或经济增长为核心，来理解可持续发展显然都是片面的，不符合实际的。“三位一体论”基础强调可持续发展归根结底是人的全面发展，是为了增进全人类（当代人和后代人）利益的基础上，实现自然——经济——社会复合系统的协调发展，也是不可取的。因为，它以“人本论”为基础，过多强调了人类利益或以人类利益为核心，忽视了人类与其它物种之间的关系，即忽视了对人类生存的生物圈的保护。我们认为应当建立以保护地球生物圈内核心，实现人类与其他物种关系相和谐的强持续发展模式。它以人类与其他物种平等为基础，强调发展的可持续性和可持续能力。在这个大的前提下，谈自然——经济——社会复合系统的“三位一体论”的可持续发展，科学发展观就是可持续发展理念的具体体现。
　　
　　如何贯彻可持续发展理念，实现人类与其他物种关系相和谐，经济增长、环境保护与社会发展完全协调发展呢？我们认为至少应当从以下三个层面来考虑：
　　
　　（一）将可持续发展理念作为我国环境与资源立法的指导思想
　　
　　我国现在已经基本形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护等不同层级和效力的有关法律、法规和规章为主要内容，以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约、协定为补充内容的较为完备的环境与资源法的法律体系。但是，该体系中的核心《宪法》，虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。当务之急，应当将可持续发展提高到《宪法》的高度，上升为环境与资源立法的指导思想，特别应将可持续发展的实质“环境公益主义”作为其精髓，强调人（当代人与后代人）与其他物种在良好环境中的生存和发展以及人类社会经济发展与环境资源保护的协调关系。另外，要用可持续发展的理念不断修正和完善以往环境立法中与可持续发展思想不一致的法律规范。《环境保护法》的修改应贯彻可持续发展的基本理念，以可持续发展为指导思想。
　　
　　（二）将可持续发展基本理念贯穿于“源头控制”的预防战略中
　　
　　“源头控制”与“末端控制”相对应，它表明人类对自身与环境关系问题的认识已经达到了一个相当高的程度。它的提出建立在这样一个理性认识的前提之上，即任何在污染与破坏环境资源行为发生，造成环境和资源损害后果之后所进行的补救，都不可能完全恢复到原来的状态，甚至是绝对不可能的。“源头控制”战略的实施，将从根本上改变人与环境经常发生冲突或对立的情形，将人与环境的和谐发展从理性变为现实。“源头控制”最重要的是以环境保护规划制度、环境影响评价制度和“三同时”制度作为基本支柱；将清洁生产作为根本出路。环境保护规划制度是从宏观上对可持续发展理念的贯彻和体现。在环境影响评价中，不仅要重视工程项目建设对环境的直接影响价；更要重视政府政策和规划可能对环境所产生全局性的、长远的影响，加强对政策与规划的环境影响战略评价。切实实行“三同时”制度，将环境保护问题解决在污染和破坏产生之前，坚决杜绝先污染后治理。清洁生产是将整体性的预防战略持续地应用于生产过程、产品和服务中，通过使用清洁能源和原料，采用先进的工艺技术和设备，实现对污染的源头削减和全过程控制，提高资源利用率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，减轻或者消除对人类健康和环境的危害。
　　
　　（三）将可持续发展的基本理念体现在环境立法的具体法律规范中
　　
　　在环境法律关系主体权利义务的配置中，将实现环境保护与社会经济协调持续发展作为一个基本原则。既要考虑主体对环境与资源所享有的权利以满足其生存和发展的需要，又要保证主体对其权利的行使不至于对环境与资源造成危害并危及后代人的利益，以及地球生物圈中物种的共同利益。据此来设定环境法律关系主体的权利和义务，进行旨在体现“环境公益主义”，实现可持续发展的合理配置。


【作者简介】
王小萍，女，山西人。山西财经大学教授，硕导。中国法学会环境资源法研究会理事。


【注释】
[1]蔡守秋：《可持续发展与环境法制建设》，中国法制出版社2003年3月第1版。
[2]吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年11月版。
[3]万斌：《法的共同性初探》，《社会科学》1983年第9期。
[4]曹明德：《关于修改我国〈环境保护法〉的若干思考》，《中国人民大学学报》，2005年第1期。
[5]蔡守秋：《论可持续发展对我国法制建设的影响（上）》，《法学评论》1997年第1期。
[6]参见黄锡生、唐绍均：《论我国环境资源法的基本原则》，《2002年中国环境资源法研讨会论文集》。


【参考文献】
[1] 万斌：《法的共同性初探》，《社会科学》1983年第9期。
[2] 曹明德：《关于修改我国〈环境保护法〉的若干思考》，《中国人民大学学报》，2005年第1期。
[3] 蔡守秋：《论可持续发展对我国法制建设的影响（上）》，《法学评论》1997年第1期。
[4] 黄锡生、唐绍均：《论我国环境资源法的基本原则》，《2002年中国环境资源法研讨会论文集》，第207页。