给付行政视野下行政给付范围的扩张

【摘要】本文旨在探究给付行政与行政给付的关系，以及在给付行政视野下行政给付的范围问题，并设计了几种具体制度的基本范围。
【关键词】给付行政；行政给付；范围
【写作年份】2009年


【正文】

一、从“管制行政”到“给付行政”

根据行政职能和目的的不同，行政可以分为管制行政和给付行政两种模式。管制行政是国家基于一定之行政目的，为维护公共安全与公共秩序，防止个人或公众免于危害，对人民所实施之限制、制裁或强制之行政。[①]给付行政则是以积极增加公共利益为直接目的，通过一定供给性行为帮助公民改进生存状况为内容的国家行政，是“赋予人民某种利益和权利，给人民提供某种‘好处’的授益行政。”[②]在我国，与计划经济体制相适应，行政的目的是管理，行政的主要手段是命令、强制、处罚等刚性行政行为，行政的模式是“管制行政”；与社会主义市场经济体制相适应，行政的目的是服务，在行政的方式上，行政指导、行政合同、行政奖励、行政承诺等柔性行政行为被大力提倡，行政的模式是给付行政。

给付行政理论是由德国学者恩斯特·福斯多夫在1938年发表的《作为给付主体的行政》一文中首先提出的。他认为：“在20世纪，人民总是先求能够生存，以后才会要求享有自由、秩序和福利。国家因此而负有广泛照料人民生存的义务，并受这种义务之拘束。任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存之照顾。”[③] “给付行政系源自生存照顾之理念，‘生存照顾’非源于法治国家之宪法概念体系，而是由社会国家之宪法原则导出。”[④]“生存照顾”彰显了最朴素的悯人情怀，体现了对生命权的尊重。现代行政法上的给付行政，已不限于生存照顾的层面，其范围被大大地扩展了，甚至有学者认为“通过授益性活动而直接促进社会成员利益的所有公行政活动，都应该视为给付行政。”[⑤]

在德国，给付行政包括基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政和信息行政。[⑥]在日本，给付行政是指“通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性的服务的提供，通过社会保障、社会扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等，即通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公行政活动。”[⑦]包括供给行政、社会保障行政和资金资助行政。在我国，给付行政是指“行政物质帮助或行政救助，是指行政机关对公民在年老、疾病或丧失劳动能力或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关权益的具体行政行为。包括发放抚恤金、特定人员的离退休金、社会救济和福利金、自然灾害救济金及救济物质。”[⑧]

总的来说，西方国家的给付行政更倾向于一种制度和理念，而不是一种具体行政行为，所以其范围十分宽泛，几乎涵盖了现代福利社会所有的行政作用。而我国的给付行政是在具体行政行为的意义上来理解和使用的，范围过于狭隘，给付行政与行政给付不分，给付行政等同于行政给付。如前述的给付行政的概念与“行政给付是行政主体基于公民的物质帮助请求权依法给予其物质权益或与物质有关的权益的法律制度。”[⑨]“行政给付是行政主体向因学、伤、残、死、退、老、灾等原因而生活困难的特定相对人提供物质帮助的授益行政决定。”[⑩]等的行政给付的概念又何不同呢？

二、“给付行政”下的“行政给付”

在我国，不论是管制行政时期，还是给付行政时代，行政给付都是存在的。然而，由于管制行政与给付行政的行政职能和目的的不同，决定了管制行政下的行政给付与给付行政下的行政给付具有不同的意义。

新中国成立以来，我国政府一直致力于行政给付制度的构建和完善。1954年宪法第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。” 1975年宪法第27条第2款规定：“劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。” 1978年宪法第50条规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关怀和保障革命残疾军人、革命烈士家属的生活。”1982年现行宪法第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

四部宪法对行政给付都有规定，但在管制行政下，行政给付体现的是社会主义制度的优越性，是从政治和道义的角度来理解和运用行政给付的。前三部宪法规定的给付对象是“中华人民共和国劳动者”，现行宪法才将其改为“中华人民共和国公民”，就非常清楚地说明了这一点。同时政治宣言和道义责任也无需通过法律加以具体规范，所以在管制行政时期，我国的行政给付具体法律制度并不完备。

在给付行政下，行政给付被赋予了新的意义。给付行政促使行政给付制度发展，为其提供了新的时代契机：政府职能从管制到服务，行政给付的作用日益突出，服务理念的确立提升了行政给付的价值；政府行为的目的从国家、社会、公共等抽象的概念转为具体的公民个人自身，行政给付成为目的而不仅仅是手段，给付行政所涉对象趋于普遍和不特定，使行政给付的平等性增强，也使行政给付逐步成为彰显公平正义理念的重要行政领域；权利日渐成为权力的目的，权利主体的权利意识和参与意识逐步得到强化，使得行政给付受益人对于受益权的要求力增强；弱权力或非权力行政现象的出现，使行政给付由管制行政模式下的以权力分配利益转变为行政主体与行政相对人合作分配或享有利益。[11]

给付行政下的行政给付不再是国家与政府对人民的“恩赐”，也不仅仅是社会主义制度优越性的体现，而是人民基于社会契约理论、公共权利理论和服务政府理念所享有的权利。给付行政下行政给付的权利基础从传统理论中的极穷的生存权和物质帮助权提升为普遍的生存权和相当生活水准权，生存权也从传统机制中的“防范国家的权利”或“针对国家的权利”转变为“通过国家的权利”或“向国家要求的权利”。这种提升和转变同时带来了两个根本性的变化：一是权利要求力的不断增强；二是政府积极义务范围的不断拓展。②所以，给付行政为行政给付制度的发展和完善提供了宽广的时代背景，如何尽可能的发挥行政的积极性和服务性，扩大行政给付范围，拓展政府职责，保障人民权益，建立完备的行政给付法律制度，是我们急待研究和解决的课题。

三、“行政给付”范围扩张的直接动力

从管制行政到给付行政，行政给付的意义已有很大的不同，行政给付范围的扩张是给付行政的必然要求，同时也有行政给付权利基础发展变化和公民权利保护的现实需求的直接推动。

（一）生存权时代发展的要求

“在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。”[12]如果没有了生存，其他一切都变得毫无意义。所以，对贫困者的“生存照顾” 是国家和政府必须恪守的职责。“生存权”是行政给付的权利基础。

权利自产生起就处于不断的发展变化之中。生存权也不例外，其经历了以生命权为核心的自然权形式到以国家义务为保障的社会权形式，由初期的教会济贫和政府的慈善救济到政府的职责，再到成为保障公民生存权的普遍需求，由最初的“最低生活保障权”到“相当生活水准权”，生存权经历了外延不断拓宽、内容不断丰富、发展的漫长历程。

“生存权是一种靠国家的积极干预来实现人‘像人那样生存’的权利”，[13]其目的“在于保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严；其主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，是要求国家有所‘作为’的权利。”[14]联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”这就表明了人的需求是不断提高的，不是固守在最低生活水平的保障请求，而是需要“不断改善生活条件”。生存不是单一生命的延续，还包括生命的发展；生存权不是“最低生活水准请求权”，还包括“相当生活水准权”。“生存固然是个人的重要利益，是最基本的利益和权利，但是发展也是个人的重要利益。行政不仅要为公民提供生存照顾，更要为人的全面发展提供、创造必要的条件。”[15]随着社会进步、经济发展，生存已超出生理意义而兼具生存所必须的各种因素，包括环境、健康、和平、尊严、精神等现代人不可或缺的权利，只有对这种权利给予切实的保障，“才能够从最起码的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转确立起必要的条件。”②所以，当行政给付的权利基础——生存权在发展变化时，其自身就必须随之变化——范围扩张、标准提高和方式多样化，这是时代的需求，也是行政给付制度发挥作用的必然选择。现代社会中许多国家对公民的生存权给予全方位的保障就是这一趋势的必然结果。“在当代社会关系日益复杂的形势下，国家不仅应该保障个人的自由，而且还应为个人提供充分的生存条件或福利保障，以促进个人的幸福。”③

（二）弱势群体的权益保障的现实需求

贫穷是人类社会必然存在的现象，人类发展的历史就是与贫穷斗争的历史，只是不同时代斗争的方式和解决贫困的方式不同而已，尤其是政府在解决贫困问题上的角色定位更是决定了古今中外在解决贫困问题上的差异。古代的济贫是为了统治，其给予贫困者的物资被看作是施舍和恩赐；现代社会济贫是政府的职责，是衡量和考验一个政府执政能力的重要指标。“每个人都天然有权取得为自己所必需的一切”[16]，贫困状态下的人们有权向他人或社会索取生存所必须的财物，只是这种索取被作为法定权利存在则是极其晚近之事，到政府承认其负有建立行政给付制度、对贫弱者有救济之责就是更晚的事了。

新中国成立之初，承继的是一个残破而百废待兴的江山，大范围的贫困有待政府解决，当时政府也无力解决这一问题。可以说，当时整个国家和个人都是共同贫穷，也就无所谓“弱势群体”。改革开放以后，伴随着社会主义市场经济的发展，一方面“市场机制没有能力在所有的情况下或对每一种财产都提供正义性的利益平衡”[17]；另一方面，政策的倾斜就更加起到了推波助澜的作用，催生了大批“弱势群体”。他们是那些依靠自身的力量或能力无法保持其个人及家庭成员最基本的生活水准，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。尽管世界各国由于社会、经济、个人等各方面的原因，不同程度上都存在需要救助的弱势群体，但在我国这一问题更加突出。

城乡二元格局一直是我国的特色，也造成了严重的城乡差距。一方面，城市享有农村所无法比拟的很多优惠和特权，另一方面，农村又要不停的为城市发展作贡献，导致贫穷，甚至还要遭受歧视。城市化进程发展了城镇，但也因为土地征收的不合理而导致了大范围的农民失地，使其沦落为“种田无地、上班无岗、就业无份”的三无人员，其中就有大部分成为了“弱势群体”。即便是在城镇，也依然有1500～3100万人之间的贫困人口，约占我国城镇人口总数的4％～8％，[18]而且这一规模还在扩大。

在社会主义现代化和城市化建设过程中，农民土地大量被征收，政府通过低价征、高价卖的方式从中获利，而失地农民则成为了城市化进程的受害者。“从法律意义上是自由的决定，但从经济角度却是被迫的、新的从属和剥削关系，由此产生的人数不少的民众层的贫穷就不能解释为是个人的无能。”[19]而由政策产生的弱势群体，当然需要由政府来解决他们的贫困。行政给付就是政府解决这一问题的重要方式。一是不特定对象给付，即为政府向不特定的公众普遍地提供某种福利、服务、保障等，如行政供给中的给付对象；二是特定对象给付，只有按规定符合一定条件的个人和组织才有权接受和享有某种给付，如行政救助对象。可以说，行政给付救助了弱者，给贫弱者以合理的照顾，这样就不会使“弱势群体”成为边缘群体而被忽视。但是，因为传统上我国行政给付的范围比较狭窄，根本不可能把所有的“弱势群体”都覆盖进来，而且即使能够获得救助也是“最低的生活水平”，这显然是与责任政府、执政为民的理念不相符合，这不但是对弱者生存权的漠视，也是政府职责的缺失。所以通过扩张行政给付的范围和提高给付标准，把“弱势群体”尽可能地纳入行政给付范围内，并且使其不再仅仅限于“最低生活水平”，而是“相当生活水准”，如此就保障了弱势群体的利益，也有利于国家稳定、经济发展、社会和谐。

四、“行政给付”范围扩张的合理样态

（一）行政给付制度范围

建国近六十年来，我国行政给付制度逐步发展，目前其范围主要包括：

1、自然灾害救助法律制度。新中国成立以来，民政部先后制定了一系列与自然灾害救助有关的法规和规章。1997年12月我国制定了《防震减灾法》，具体规定了对地震灾区及灾民的救助。可以说，现在我国已初步建立了自然灾害社会救助法律制度。

2、贫困地区救助法律制度，贫困地区扶贫制度。1984年，中共中央、国务院发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，开始有步骤地进行扶贫工作，1994年，又制定和实施了《国家扶贫攻坚计划（1994－2000）》，成立了中国扶贫基金会。1996年，中共中央、国务院作出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。1997年，国务院办公厅又印发了《扶贫基金管理办法》。除此以外，民政部也先后制定出台了许多关于贫困地区行政给付的部门规章和规定。

3、低收入者救助法律制度。低收入者社会救助法律制度主要包括城市最低生活保障制度和农村特困户生活救助制度。最低生活保障制度，是指对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口，由国家给予一定救助，以保证该家庭成员基本生活的需要。1993年6月，上海市民政局经报请市政府同意，与有关部门一到下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，在全国率先建立起了该制度。1995－1996年，民政部在青岛、大连、厦门、广州、无锡、海口等部分沿海城市试点。 1997年9月2日国务院于发出了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年1月，民政部下发了《关于加快建立与完善城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月28日国务院发布，1999年10月1日起施行了《城市居民最低生活保障条例》。1999年9月底，在全国667座城市和1638个县人民政府所在地的镇，全部都建立了城市居民最低生活保障制度。2006年12月23日闭幕的中央农村工作会议作出重大决议，2007年将在全国范围内建立农村最低生活保障制度，这更加推动了我国行政给付制度的建设和完善，有利于发挥行政给付制度的价值。

4、特殊事件救助法律制度。是指当社会成员遇有特殊事件而需一定的经济支出，但其本身的经济状况却不足以承受此种指出时，由国家给予其一定的经济和服务帮助，以帮助其度过困难。特殊事件救助包括法律援助与医疗救助、求学救助等。

5、城市流浪乞讨人员救助法律制度。我国传统上对城市流浪乞讨人员的救助方式是收容遣送制度，国务院于1982年5月12日发布、施行了《城市流浪乞讨人员收容遣送方法》，但由于收容遣送制度实际上限制了被遣送人的人身自由，国务院又于2003年6月20日发布、2003年8月1日起施行了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，民政部2003年7月21日发布、2003年8月1日起实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。这样我们就用救助管理制度代替了收容遣送制度，对城市流浪乞讨人员统一由政府给予救助。

通过上述措施，使宪法规定的物质帮助权成为公民在法律上的权利，公民与相应的行政机关之间也就形成了特定的权利义务关系，要求物质给付是公民的权利，而进行物质给付则是行政机关的义务，如果行政机关拒绝履行、拖延履行或不依法履行这一法定义务，公民可依有关规定请求行政救济。至此，我国的行政给付制度初步成型。但是，毕竟因为政治、经济、文化、社会等各种原因，使得我国行政给付制度发展十分缓慢，至今尚未成熟，表现在行政给付的范围狭窄、标准较低和对象有限等诸多方面，尚且有待改善。

（二）行政给付范围的扩张

1、总体要求

我国行政给付的范围，不仅仅是一个法律条文的规定问题，它牵涉到国家综合国力、制度建设和相应配套规则的整体运行。也就是说行政给付范围应当是随着国家综合国力、制度建设和配套规则运行情况而不断变化的。一方面，我国行政给付范围扩张是时代所需，另一方面我们又应当基于我国经济和社会发展的实际状况，循序渐进，适度扩张。因为我们没有保障公民不劳动就可获得“小康生活”的综合国力，而且无限制提高政府给付范围和标准的措施也使行政给付失去了其本来面貌。[20]

（1）扩大覆盖面。行政给付目的在于救助弱者、解决贫困，是社会保障制度的最后一道防线，如果没有了这一制度的救助功能，就会使富者愈加富裕、贫者失去依靠，而无法平衡利益、保障弱者、促进社会稳定和经济发展。只有使这一制度覆盖了所有公民，也就是说无论何人一旦当其自力无法获得相当生活水平时，政府就有义务给予扶助，帮助其达到必须的生活水准。我国现在的行政给付制度仅仅局限于生活极度贫困者，而且对其救扶还附带各种苛刻的条件，致使这一制度实际作用的空间十分有限。所以，必须改变这一现实，充分发挥行政给付的制度性优势，扩展其覆盖的范围，使其真正成为扶助社会贫困者的救助制度，成为社会平衡、稳定和发展的安全网。

（2）提高给付标准。我国现在的行政给付是由各地按照当地所需的最低生活水平给予救助的，城乡不同，地区之间差异很大，而其共性特征是标准偏低。如以城市居民最低生活保准标准为例，即可说明问题。

《城市居民最低生活保障条例》第6条规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（煤气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”目前，我国各地制定低保标准主要参照依据包括：①维持居民的最低生活需求所需要的物品的种类和数量；②生活必需品所需要的费用；③市场综合物价指数，尤其是生活必需品的价格指数；④居民的平均收入和消费水平；⑤经济发展状况和财政收入状况；⑥其他社会保障标准。从上述低保标准的确定我们不难看出，对于交通、医疗、日杂开支等并不在低保标准确定的考虑因素中，同时它也忽略了不同类型贫困家庭的特殊需求。因此，尽管我国各地制定低保标准参照了上述因素，并随着人民生活水平的提高而不断提高，但这并未摆脱我国城市低保标准偏低的现实。

（3）拓展内涵。我国现在的行政给付范围仅限于行政救助和行政物质帮助，只是对于生活处于极度贫困状态下的人给予物质帮助，可见其内涵过于有限，导致了其种类仅限于贫困给付，这显然是不利于贫困者利益保护的。行政给付的目的是救助贫困者，即保护那些需要救助的个体，有的人因为自然灾害或者巨额医疗费等导致极度贫困，甚至面临死亡威胁，此时就需要发挥行政给付的作用。应当在原来急难给付的基础上拓展行政给付的种类，强化政府职责、保障民权，使其符合时代发展的要求

2、几项具体制度的设计、完善

（1）生活保障给付的范围

我国城乡二元结构十分明显，城乡待遇差别悬殊，在行政给付领域也存在严重不平衡的现象。长期以来，“最低生活保障”的政策优惠只给予城市居民，对于农民则只是提供“五保”供养与农村贫困给付相结合的给付方式，缺乏整体性和规范性，而且总体上国家对农村的资金投入很少，对农民的给付水平比较低。所以，要实现社会的公平，就需要从根本上改变重工轻农、重城轻乡的二元行政给付模式，为农民提供“最低生活保障”。

改革开放以来，随着经济持续快速发展和三农工作的加强，我国扶贫开发和社会救助力度也不断加强。近几年，部分地区从实际出发，进行了建立农村最低生活保障制度的探索，取得了一些经验。目前，在全国农村普遍建立最低生活保障制度，条件基本具备。为了稳定地解决农村贫困人口温饱问题，逐步缩小城乡差距，维护社会公平，促进社会主义和谐社会建设，2007年5月23日国务院召开常务会议，研究部署在全国建立农村最低生活保障制度工作，决定2007年在全国建立农村最低生活保障制度，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。

但是，在农村建立低保制度仍需解决以下问题：第一，科学确定保障对象范围。和城镇居民相比，农村居民在收入认定上存在一定困难，因为其收入以实物为主，难以货币化；收入受季节、自然气候、外出务工等影响较大，不够稳定。第二，合理确定保障标准。我国地域广阔，发展很不平衡，保障标准要从实际出发，与各地经济社会发展水平、财力状况和当地生活水平相适应。第三，加强制度建设。坚持公开、公平、公正的原则，规范申请、审核和审批程序，实行民主评议、社会公示、动态管理，做到制度完善、程序明确、操作规范；加强保障资金的管理和监督，确保资金安全。第四，做好与其他农村社会保障政策和补助措施的衔接工作，保持农村各项救助、优抚制度的基本稳定。第五，资金保证。目前大部分地区取消了原来村级承担低保资金的责任，将低保资金纳入地方各级财政预算，而实际上财政越紧张的地区，贫困人口往往越多，分担低保经费的任务就越重。所以，经费在以地方人民政府为主，实行属地管理的同时，中央财政对财政困难地区应给予适当补助。第六，制定统一最低标准，要求各地区不得低于这一标准，以防止因财政状况等因素影响农村低保制度的实施和保障低保受益人的权利。第七，继续加强扶贫开发，改善贫困地区的生产和生活条件，积极推进农村劳动力培训和转移就业工作，扶持有劳动能力的贫困人口自强自立、发展生产，加快脱贫致富，以真正实现给付行政对行政给付扩张的要求。

（2）流浪乞讨人员救济的范围

流浪乞讨人员的产生有多种原因，但主要的原因还是贫困，为了保障这一群体的生存权，政府应当承担起无偿救助的义务。国务院《城市流浪乞讨人员救助管理办法》是在紧急情况下出台的，十分仓促，虽然体现了政府责任的转变和对流浪乞讨人员权益的保护，但仍有许多缺陷。如只考虑到了城市中的流浪乞讨人员，而没有考虑到农村中的流浪乞讨人员等。在流浪乞讨人员的救助办法上应当从社会公平理念出发，不应当首先区分城市与农村，而应当规定行政机关和法律、法规授权的组织承担起全体流浪乞讨人员的救助责任。对于那些确实在救助地无依无靠、自身无力解决食宿、只能流浪或乞讨度日的，都应当给予给付。

（3）急难给付的范围

急难给付包括灾害给付和其他突发性困难给付。灾害给付是指在发生水灾、旱灾、火灾以及地震等灾害的情况下，由政府对灾民给予抢救和援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险的行政给付，“如救助基本口粮、提供居住房屋、现金救助、药品救助、部分生产资料救助等。”[21]其他突发性困难给付的对象是遭受意外伤害或家庭突发其他严重困难无法维持基本生活的人员，只要具备规定的条件，都有权获得临时性的物质帮助。急难给付目的是对处于危难中的公民予以救助，并通过这种救助使其摆脱灾害的恐慌而实现相对稳定的生活，但是，长期以来尽管我国一直在承担着重要的救灾责任，而实际上灾害的后果依然由受灾者自我承担，多数灾民都因为受灾而陷入了深深的困境之中。所以，在今后的急难给付中应当把范围更加扩大，不仅仅限于那些遭到严重破坏性灾难的公民，也要包括那些相对严重的灾情，并且给付标准要有所提高，这是政府应当承当的责任。

（4）医疗救助制度的范围

医疗救助制度是指公民由于疾病，生活陷于重大困难，为了保障其基本生活和生命健康，由行政机关或法律、法规授权的组织进行的救助制度。医疗救助主要包括对处于贫困状态的患病公民的救助和对突发疾病的公民的救助。

建立医疗救助制度应遵循以下原则：国家救助与社会帮扶相结合的原则；医疗救助水平与经济社会发展水平、财政支付能力相适应原则；属地管理与大病救助原则；与新型农村合作医疗制度相结合的原则；先行试点，逐步完善，稳步推进的原则；公开、公平、公正的原则。

救助对象范围既包括城市也包括农村。在农村特困群众医疗救助包括：农村五保户；经民政部门确认的农村特困户（绝对贫困线以下）；伤残军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、在乡老复员军人中的贫困户；农村独生子女领证户。等等。在城市特困群众医疗救助包括：低保对象中，未参加城镇职工基本医疗保险的人员，以及已参加城镇职工基本医疗保险，但个人负担仍然较重的人员；其他需要特殊救助的对象。

此外，还应确定救助病种（限于重大疾病，并具体列举）；救助方式（定点医院降低医疗收费、医疗补助等）；救助标准（在个人实际负担部分中的救助所占具体比例、救助的上限要求等）；不救助范围（因打架斗殴、吸食毒品、交通事故、酗酒伤害、整容矫形等而发生的医疗费用）。



【作者简介】
张洪宇，男，1982年生，黑龙江省兰西县人，清华大学法学硕士，现任职天津市人民检察院，检察官。


【注释】
[①] 黄启祯：《干涉行政法上责任之探讨》，载《当代公法新论（中）——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，290页，台湾，元照出版公司，2002。
[②] 郭润生、张小平：《论给付行政法》，载《行政法学研究》，1994年第3期，第22页
[③] 参见陈新民著：《公法学札记》，46～55页、北京，中国政法大学出版社，2001。
[④] 李震山著：《行政法导论》，6～7页，台湾，三民书局，2000。
[⑤] 参见杨建顺著：《日本行政法通论》，329页，北京，中国法制出版社，1998。
[⑥] 参见[德]汉斯·J·沃尔夫等著：《行政法》（第一卷），高家伟译，32～33页，北京，商务印书馆，2002。
[⑦] 转引自杨建顺著：《日本行政法通论》，329页，北京，中国法制出版社，1998。
[⑧] 罗豪才主编：《行政法学》，189～191页，北京，北京大学出版社，1996年。
[⑨] 参见林莉红、孔繁华：《行政给付研究》，载《珞珈法学论坛》（第二卷），48页，武汉，武汉大学出版社，2002。
[⑩] 参见叶必丰：《行政法学》，232页，武汉，武汉大学出版社，2003。
[11] 参见柳砚涛著：《行政给付研究》，83页，济南，山东人民出版社，2006。
② 参见柳砚涛著：《行政给付研究》，2页，济南，山东人民出版社，2006。
[12] 林莉红、李傲、孔繁华：《从宪定权利到现实权利——我国城市居民最低生活保障制度调查》，载《法学评论》，2001年第1期，第12页。
[13] [日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，1页，北京，法律出版社，2001。
[14] [日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，16页，北京，法律出版社，2001。
[15] 杨解君：《“双服务”理念下现代行政之变革——服务行政的解读和提升》，载《行政法学研究》，2004年第3期，第4页。
② 吴忠民：《公正新论》，载《中国社会科学》，2000年第4期，第54页。
③ 转引自叶必丰：《20世纪的西方行政法治理论》，载《行政法学研究》，1998年第3期，第12页。
[16] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，31页，北京，商务印书馆，1980。
[17] [德]埃贝哈德·施密特-阿斯曼等：《德国行政法读本》，于安等译，49页，北京，高等教育出版社。
[18] 唐钧：《中国的城市贫困问题与社会救助制度》，载《江海学刊》，2001年第2期，第46～51页。
[19] [德]埃贝哈德·施密特-阿斯曼等：《德国行政法读本》，于安等译，49页，北京，高等教育出版社。
[20] 行政给付是社会保障中的社会救济制度，是个人因为某种正当原因而无法获取相当的生活水准时，由国家给予扶助，帮助其改变现状、维持生活和争取发展的机会。
[21] 蒋月：《社会保障法概论》，62页，北京，法律出版社，1999。