我国环境保护基本法的基本理念和原则

【摘要】　　近年来，面对严重的环境问题，我国现行《环境保护法》从理念、原则到内容已显露出诸多缺陷和不足，修订《环境保护法》基础上制定环境保护基本法成为解决问题的一个有效途径。环境保护基本法需要在适应我国长期发展状况的理念和原则下进行制定。文章通过研究我国现行《环境保护法》的基本理念和原则，以探究我国环境保护基本法的基本理念，并具体提出环境保护基本法的基本原则的立法建议，推动环境法律的持续发展。
【英文摘要】　　In recent years, facing the serious environment problems, our country present 'Environment Protection method' from the idea, has revealed many flaws of the principle to the content, so revises 'Environment Protection method' in the foundation to formulate the environmental protection fundamental law to become solves a question effective way. The environmental protection fundamental law needs in to adapt our country to develop under for a long time the condition idea and the principle carries on the formulation. The article through studies our country presently 'Environment Protection method' the basic idea and the principle, inquired into our country environmental protection fundamental law the basic idea, and proposed specifically the environmental protection fundamental law basic principle legislation suggested, pushes environment law of keep on develop.
【关键词】环境保护；理念；原则
【英文关键词】Environmental protection; Idea; Principle
【写作年份】2007年


【正文】
　　改革开放以来，我国经济飞速成长。正当人们还陶醉于工业文明所带来的丰富的物质和精神财富的同时，生态环境恶化也相伴而生。我们品尝到了不曾有的苦果：山不再青，水不再碧；空气不再清新，自然不再宁静；天空不再高远，土壤不再肥沃。虽然有发达国家的前车之鉴，但是我国不少地方还是走了一条先污染后治理之路。环境整治的速度追不上环境污染与破坏的现实，让人们对牺牲环境的发展有了清醒的认知。众所周知，法律是社会生活的产物和反映，是分配社会利益、解决社会矛盾的平衡器。面对环境问题的严峻挑战，我国环境法体系的形成过程采取了先污染防治后自然资源保护的途径。现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环境保护法》”）是1989年在原《中华人民共和国环境保护法（试行）》(1979年)的基础上修改制定的。其制定于“有计划的商品经济”向“社会主义市场经济”过渡的转型时期，带有鲜明的时代烙印。颁布以来，国内外经济、社会、生态环境保护的形势已经发生了很大变化，现行《环境保护法》从理念、原则到内容已显露出诸多缺陷和不足，无法适应社会的发展和调整日益复杂的环境法律关系。近年来，日益严重的现实问题引发了我国学者对《环境保护法》何去何从的激烈争论，全国人大也开始考虑对《环境保护法》的立、改、废问题。笔者赞成“环境保护基本法论”，有关《环境保护法》修改的必要性与制定环境保护基本法的意义，学界已有很多论述，在此就不赘述。制定环境保护基本法，需要具备长远的眼光，同时立足我国特定历史阶段现实，这样才能使我国的环境资源保护具有稳定性和前瞻性。这首先涉及环境保护基本法的立法理念和原则问题。法律理念是指导法律制度设计的基础，法律原则是其具体体现。因此，确立环境资源保护的基本理念和基本原则不仅是制定环境保护基本法的核心问题，而且是推动环境法律发展的灵魂。
　　
　　一、相关概念界定
　　
　　什么是理念、法律理念和环境保护基本法的基本理念？什么又是法律原则和环境保护基本法的基本原则？这涉及一系列相关的概念。每一个概念通常都有不同的理解，为方便下文讨论，在此先对这些概念做一界定。据中国大百科全书（简明版，1998）解释，理念是指：“一种理想的、永恒的、精神性的普遍范型。该词源于古希腊文，原意为形象。或指思想的理念，或指客观的理念。柏拉图认为理念是一种离开具体事物而独立存在的精神实体。中世纪经院哲学称理念为共相。康德将一些超经验的概念称为理性的理念，必须设定的理想。黑格尔称之为一种客观的理性或精神。”[1]“通俗点讲，理念就是引导人类行为的理性的思想或观念。[2] 由此可见，法律理念是指导法律制定及运行的思想或观念。有学者更具体指出：“法律理念是人们对法律现象、法律原则、法律体系、法律模式、法律信仰或信念、法律实践、法律文化及价值取向的宏观性、整体性反思而构建的理性图型。”[3]正如台湾法学家史尚宽先生认为：法律之概念，谓“法律为何者”，法律之理念，谓“法律应如何”；法律理念与法律目的的区别在于“法律之理念，为法律的目的及其手段之指导原则”。因此，环境保护基本法的基本理念就是指导环境保护基本法律制定、运行的思想、观念以及环境保护基本法律所确认、宣示的基本观点。它是环境保护基本法立法目的的思想基础，是环境保护基本法基本原则的出发点，是环境立法动机的根源。一般认为，法律原则是指法律规范的基础或在法律中较为稳定的原理和准则。因此，环境保护基本法的基本原则就是指环境保护基本法中具体规则所应遵循的准则，是体现环境保护基本法理念的最高级法律规则。我国环境保护基本法的基本理念和基本原则是应然和实然、内容和形式的关系。
　　
　　二、我国现行《环境保护法》的基本原则和理念
　　
　　我国现行《环境保护法》分为六章，规定的具体内容主要是污染环境防治和其他公害，因此其基本理念和基本原则显得比较狭隘。且在《环境保护法》施行的近20年中，“国际国内环境立法的“环境”出现了重大变化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法制度的价值取向上发生了根本性变革，这种变革无疑会动摇《环境保护法》的根基”。[4] 因此必须对我国现行《环境保护法》的基本理念和基本原则进行全面审视，寻找差距，为我国环境基本法的立法打下坚实的基础。
　　
　　学界普遍认为，我国现行《环境保护法》包括以下原则：第一，协调发展原则。《环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”由此可见，协调发展原则是指环境保护与经济建设和社会发展相协调，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。“协调发展”原则实质就是正确处理经济建设、社会发展与环境保护之间关系的法律规定。它表明了国家已经意识到经济建设、社会发展、环境保护三者间存在相互制约、相互促进的关系。而在现实生活中，这三者经常发生激烈的冲突，故调整、平衡相互间的关系就显得十分重要。“协调原则”与“可持续发展原则”内涵已经很接近，但是二者在持续性、发展性等方面还存在区别。第二，预防为主、综合治理原则。具体是指环境问题防治要以预防为主，把综合性的防治环境污染与破坏的措施贯穿于环境的开发、利用和改善的过程中。这条原则是人类在治理环境污染和生态破坏过程中经验与教训的总结。由于人类在工业社会早期的活动不注意预防环境污染和生态破坏，导致了历史上一系列严重的环境污染和公害事件。特别是在污染和破坏已经发生的情况下，只有切实做到防控新的污染和破坏的发生，才能综合运用多种手段有效治理老的污染和破坏。第三，环境责任原则。其内容是指环境问题的责任主体必须按照法律规定承担相应的环境法律责任，补偿和恢复已被污染和破坏的环境，具体表现为污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复。第四，环境民主原则，也称为公众参与原则。其内容是指在环境的开发、利用、保护与改善活动中任何单位和个人都享有平等的参与权。《环境保护法》第六条指：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”环境是典型的公有物，只有每个人都有权参与环境保护与监督，环境问题才容易得到解决。
　　
　　我国《环境保护法》的上述基本原则体现了如下基本理念：第一，人类中心主义理念。我国《环境保护法》是在传统“人类中心主义”理念下制定的，整部法律规范具有明显的以人类为中心的倾向。这首先体现在立法目的上。《环境保护法》的直接目的是“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”；最终目的是“保障人体健康’和“促进社会主义现代化建设的发展”。这凸显了人的地位，赋予了人类高于环境的价值。而“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的用语则体现出浓厚的以人类价值为环境保护尺度的色彩。人类与环境的关系仍然是价值主体与客体的关系。第二，环境秩序理念。人与人之间产生社会秩序，而人与环境之间也产生环境秩序。《环境保护法》的一个重要内容是有关国家环境管理方面的规定。它通过设置国家环境保护的管理监督制度，授权政府维护环境的良好秩序。此外，通过规定环境责任，对污染和破坏环境者进行惩罚，修复受损的环境法律关系。现行的《环境保护法》具有强烈的政府干预色彩，但是对政府维护环境秩序的行政行为只做模糊性的授权，没有具体规定权力的界限和运行程序，导致环境秩序处于相对不稳定状态。第三，环境民主理念。公众参与原则是环境民主理念的主要体现。公众参与原则一般包括公民的知情权、监督权、重大问题的决策权等基本内容。纵观整部《环境保护法》，只是在总则第6条和第8条中体现了环境民主理念，而且并没具体规定公众参与的方式与程序。相反，法律对政府授权众多，政府处于绝对强势地位，环境民主原则近乎虚置。
　　
　　三、我国环境保护基本法的基本理念探究
　　
　　把法律理念注入法律的制定和运行，是一个立法者执着的追求。全面修订现行《环境保护法》，把它真正制定成为一个全面调整环境资源保护关系的综合性法律，需要更新法律理念。现代环境理念关怀的重点分别是以“类”形式出现的人和独立于人类之外的自然。追求人类幸福的同时尊重生态的整体价值，我国环境基本法才可能将其视野扩展到人类与自然关系的广阔领域。据此，我国环境保护基本法应具有如下基本理念，可在立法目的中予以确认：
　　
　　（一）人与自然和谐共处理念
　　人与自然和谐共处理念已成为世界环境法律的重要理论支柱。可持续发展、循环经济的理念都是建基于其上。人与自然只有建立在平等的关系上，才能发展和谐、持久的、健康的关系。正如《世界自然宪章》所指出的：“人类是自然的一部分，生命有赖于自然系统的功能维持不坠，以保证能源和养料的供应，文明起源于自然，自然塑造了人类的文化，一切艺术和科学成就都受到自然的影响，人类与大自然和谐相处，才有最好的机会发挥创遣力和得到休息与娱乐。”因此，我国在构建环境保护基本法基本理念体系的时候，应贯彻人与自然和谐共处理念。在立法目的的修改中，应明确把“人与自然和谐共处”加入其中。这不仅符合世界环境立法的趋势，而且将“指引我国环境资源法制建设沿着环境法治的方向发展，并将促进和保障‘人与人和谐共处、人与自然和谐共处 ’和谐社会的建设和发展。”[5]
　　
　　（二）可持续发展与循环经济理念
　　
　　《我们共同的未来》报告指出：“人类有能力使发展持续下去，也能保证使之满足当前的需要，而不危及下一代满足其需要的能力。……人们能够对技术和社会组织进行管理和改善，以开辟通向经济发展新时代的道路。”自从此报告发表以来，可持续发展理念深入人心，世界各国纷纷以可持续发展理念构建本国的环境法体系。我国是世界环境与发展委员会的缔约国与参加国，且改革开发初期高投入、高消耗的粗放型经济发展模式已经显露出穷途末路，因此国务院于 1992年 8月批准和下发了指导我国环境与发展的纲领性文件——《中国环境与发展十大对策》，在这个文件的第 l条中就明确规定：“我国要实行可持续发展战略”； 1994年 3月国务院又制定了《中国2l世纪议程》，它把可持续发展原则贯穿到各个方案领域。如今可持续发展理念已成为政府和全社会的共识，确立其在环境保护基本法中的法律地位已经水到渠成。可持续发展包括三个层面的关系，即人与自然、人与人、当代人与后代人的平等关系。具体内容包括生态、经济、社会三个方面，即保护生态系统的环境和功能，保证经济的稳定增长，满足社会长期需要，实现资源与收入代内和代际的公平分配。正如高利红教授所言，生态的可持续是基础，经济的可持续是重点，社会的可持续则是最终的目标。为了实现可持续发展理念，循环经济理念就显得必要和及时。二者在我国环境保护基本法的基本理念体系位阶中是上位和下位的关系。循环经济理念要求节约资源、提高效益、对废弃物进行循环利益，改变传统的生产与消费模式。
　　
　　（三）环境秩序理念
　　
　　如上所述，环境基本法必须维护生态的长远价值，维护人与自然关系的和谐关系，因此建立合理的环境秩序是整个制度建设的关键所在。环境秩序理念包括维护人类合理利用环境和资源的秩序与保护环境和生态系统的秩序，是法的秩序理念在环境法里的映射。我国环境基本法可以通过对政府、社会组织、公民的权力与义务的规定，对违法者的环境责任的规定，对预防为主、综合治理等治理措施的规定，确立我国的环境秩序，使保护环境、利用资源都沿着法治方向发展。
　　
　　（四）环境民主理念
　　
　　环境民主理念是在20世纪 80年代末以 “可持续发展”为目标而确立的一项环境法理念，它建立在公民环境权理论的基础上。其内涵是鼓励公民积极参与环保事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。具体而言，环境民主是指：在环境法律和政策的制定上，公众有权和国家机关共同参与决策；在环境执法上，公民有权对执法机关及其工作人员进行监督和评价；在发生公共环境危机时，公众有权获得真实的信息；在发现环境违法行为时，有权举报而不受报复。无论在我国环境基本法的立法过程中，还是在法律条文中，环境民主理念都应得到充分的体现。
　　
　　四、我国环境保护基本法的基本原则设想
　　
　　如上所述，法律原则是对法律理念的确认，法律理念是法律原则的出发点，二者通过法律法规相联系，是法律所体现的基本规定。在我国环境保护基本法的基本理念指导下，其基本原则可以归纳为以下几点：
　　
　　（一）可持续发展原则。可持续发展原则是人与自然和谐共处理念的具体体现，是环境保护基本法的核心原则。我国《环境保护法》中协调发展的原则已不能适应时代发展的要求，环境保护基本法应改为可持续发展原则，“可持续发展是对协调发展的一种创新,是一种崭新的文明与理性的社会发展观。它是内涵型、质量型的发展,是全面提高国民经济的整体素质和全面提高人类生活质量及保护和改善生存环境的发展,它倡导发展的协调性、综合性、持续性”[6]。在这一原则当中，我们应当关注的不仅仅只是这一原则所体现的经济效益，如具体制度当中可以实现的循环经济，更要注重的其所带给我们的更多的社会效应，如从提高人类生活质量和保护和改善生存环境的发展这一角度，环境问题在现阶段带给我们的问题，不仅仅只是其所涉及的经济问题，其对于人的生存和发展有着实在的以及潜在的影响，确立了可持续发展原则，则在我们进行环境标准的选择问题上面则有了具体的指导意义，不仅仅只以片面的协调局部的和部门的经济发展作为环境标准选择的依据，更要对于人类的健康和生存发展来作为环境标准的选择依据。
　　
　　（二）预防为主、综合治理原则。预防为主、综合治理原则是进行环境保护的具体原则。预防为主体现出对环境污染和破坏进行事前防范的超前理念，综合治理体现出运用法律、经济、教育、科技等多种措施进行事后补救的整体理念。这一原则在适用的过程当中也是存在着一定缺陷的，如根据这一原则创立起来的一些基本制度如“三同时”制度，“三同时”制度即指一切新建、改建、扩建的基本建设项目,技术改造项目,自然开发项目,以及可能对环境造成损害的其他工程项目,其中防治污染和其他公害的设施和其他环保设施,必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。其适用范围就有着明显的局限性，虽然这是预防为主、综合治理原则的一种体现，然而气质是针对特定的项目采取的，这就和我国的现实状况有些脱节了，在现实当中造成环境破坏和污染的，远不止这些项目，因此有必要对这一制度进行修改以跟得上发展的速度，其次，对于环境影响评价之都应当避免形式化，并建立责任制，不应当在出现在项目建设好以后再补写环境影响评价书的举措，这将会使得这一原则流于形式，也对于现实环境问题的解决起不到任何作用。
　　
　　（三）环境责任原则。我国《环境保护法》中的环境责任是指污染和破坏环境、造成环境问题的责任主体应承担的法律责任，而没有具体指明政府的责任。对于这一原则在实现时应当在我国环境基本法总则中明确规定环境行政部门“权力—权利”的配置原则，说明环境责任的内涵包括环境监督管理部门的作为与不作为责任，对于环境责任问题首先可以从责任主体的角度对于责任在分则阶段予以明确，在我国现行的《环境保护法》和相关的单行条例当中，其次可以从责任类型的角度而言进行协调；对于环境责任的规定分为环境民事责任、环境刑事责任、和环境行政责任三部分，这在适用的过程当中会造成一等程度的不和谐，有必要将这三种责任加以协调，再次，对于责任的内容，有必要进行进一步的细化，如明确政府权责内容，“《环境保护法》中只是原则性地规定了地方政府对辖区环境质量负责，没有明确规定政府部门如何履行责任以及如何保证其履行责任，无法发挥规范和约束政府的作用”[7]。这不仅仅要求在总则的主题上明确政府是环境保护法的责任主体之一，更要在分则当中将责任明确和细分，才能够将责任落到实处。最后，关于责任标准问题，需要根据具体的现今的经济发展水平和各地区的现实状况，并且和国际进一步接轨重新制定新的责任标准。
　　
　　（四）环境保护民主原则。明确规定公民环境权利，具体包括知情权、请求权、监督权。在《环境保护法》第六条的基础上增加公民在环境立法和政策制定中参与的权利。笔者在此不主张直接明确环境全的问题，首先环境权是个值得争议的概念，其内涵和外延在学界当中有着很大的分歧，因而不应当在语义不同意的前提现就将这一概念纳入法律当中，然而，明确公民的环境权利是有必要的；首先，对于实体权利的明确规定，如前所述，对于知情权、请求权和监督权予以保障，公民的环境权利是与公民的健康和发展息息相关的一种权利，公民有权利对于自己的生存状况予以清楚的知悉和了解，从而选择更有利于自身生存和发展的环境和空间，并有权利对于不利于自己身体健康和生存发展的有关问题要求予以解决；其次，我国大部分环境保护方面的法律法规往往只是笼统地规定公众有保护环境的义务、有对不法行为进行检举和控告的权利，再就是有关部门应对有关环境事务发布公告或者通告，而缺乏具体的程序和方式。在一定意义上讲，实体性的权利只有得到程序性权利的强有力支撑才可能实现，程序被虚置和忽略，实体权利就难以得到有效保障[8]。因此，应当在环境保护法当中明确这一制度从而对于环境保护民主原则在制度层面上得以实现；再次，对于公民是否参与到环境立法问题，笔者持保留态度，即并不在成公民立法的举措，然而，对于可能造成与公民切身利益相关问题的解决方式上面，笔者赞成采取听证制度来对于公民的利益予以保证，首先听证制度相较之其他方式更成熟更容易实现，其次，对于听证这一方式更能够切实反应利害关系人，和利益相关人的种种要求。当然这一制度的视线也要避免流于形式话，不能公众听证后仍然只是专家作出决定和意见，这样是无法实现环境保护民主原则的。
　　
　　（五）国际合作原则。法律条文中应明确规定负责国际合作的政府管理部门，跟踪世界环境保护发展趋势，加强国际合作，为国际合作提供资金、人才和组织保障。这分为两部分，其中如国际间政府与民间组织的合作，如越界动物的保护问题，以及国际河流问题这些需要就国际间资源如何有效管理进行协商。其次，对于国际公约的遵守方面有必要对于国际上的环境标准进行参考和借鉴并找出适合我国国情的发展方式，从而更进一步的将环境保护问题进行解决，使之更有利于我国经济的发展并为人类的生存和发展提供有力保障。


【作者简介】
李少婷，女，广东省广州市人。昆明理工大学硕士研究生。


【注释】
[1]沈绿野,康宏强.论环境法理念的变迁对国际环境法的影响[J].河北法学.2004，22（12）.
[2]蔡守秋.环境资源法学基本理念的含义、来源和发展——论环境资源法学的基本理念[J].河海大学学报（哲学社会科学版）,2005,7（1）.
[3]周永.环境法学的理念初探[J].甘肃政法成人教育学院学报.2004,（2）.
[4]吕忠梅.中国需要环境基本法. //www.chinaue.com/html/2005-12/20051212161816842.htm, 2005-12-1.
[5]周柯,竺效.环境法的修改与历史转型. //www.66wen.com/03fx/faxue/faxue/061030/24728.html, 2006-10-30.
[6]宣海霞.环境法理念的更新[J]. 甘肃政法成人教育学院学报.2004,（4）.
[7]蔡守秋. “人与自然和谐共处‘是环境资源法学的基本理念[J].中州学刊.2005,(3).
[8]转引自李耀江.社会主义法治理念的观念及其一般特性//www.yfzs.gov.cn/gb/info/ZTHD/shzyfzln/lltt/2006-08/05/0937139681.html,2006-8-5.
[9]李双元,蒋新苗,蒋茂.中国法律理念的现代化[J].法学研究. 1996(3).
[10]杨捷胜.从可持续发展认识协调原则问题———对“环境保护同经济社会持续发展相协调的原则”的质疑 [J].山西省政法管理干部学院学报.2003,16(4).
[11]杨朝飞.环境保护法修改思路 [J].环境保护.2007/2ab.
[12]梁文莉.试论环境保护法中的公众参与原则[J].经济师.2005,(10).


【参考文献】
[1] 转引自李耀江.社会主义法治理念的观念及其一般特性//www.yfzs.gov.cn/gb/info/ZTHD/shzyfzln/lltt/2006-08/05/0937139681.html.2006.8.5
[2] 宣海霞.环境法理念的更新——兼论环境法目的的变迁[J]. 甘肃政法成人教育学院学报.2004(4).
[3] 李双元,蒋新苗,蒋茂.中国法律理念的现代化[J].法学研究. 1996(3).
[4] 吕忠梅. 中国需要环境基本法.环境法研究网2005-12-11.
[5] 蔡守秋. “人与自然和谐共处 ”是环境资源法学的基本理念[J].中州学刊.2005,(3).
[6]杨捷胜：《从可持续发展认识协调原则问题———对“环境保护同经济社会持续发展相协调的原则”的质疑》载于《山西省政法管理干部学院学报》2003年12月第16卷　第4期
[7]杨朝飞：《环境保护法修改思路》载于《环境保护》2007/2ab
[8] 梁文莉：《试论环境保护法中的公众参与原则》载于《经济师》2005年第10期