浅谈我国行政诉讼制度的完善

    行政诉讼制度是指独立于（或相对独立于）行政机关的其他国家机关根据相对方的申请，运用国家审判权并依照司法程序审查行政行为合法性从而解决行政争议的制度。1随着社会的不断进步与发展，行政诉讼已经成为当代文明国家的共同制度。1989年4月4日，第七届全国人大第二次会议通过了《行政诉讼法》，并于1990年10月1日起开始施行。行政诉讼法的制定和实施标志着中国社会主义行政诉讼制度最终得以确立并走向成熟，是社会主义中国民主法治建设中的一件具有里程碑意义的大事。行政诉讼法实施十多年来，对于保障公民权利，促进行政管理的法治化，推进市场经济体制的确立，推动宪政和法治建设，均作出了重要贡献。但由于行政诉讼制度作为一项新的法律制度，国家在立法上不尽完善，人民法院审判司法实践尚存不足，加之人民群众的法律意识不强，不懂或不敢大胆依法提起行政诉讼，有的地方行政长官法律意识淡薄，以言代法，以权压法，行政诉讼制度在实践当暴露出了很多的问题，从而导致行政诉讼制度的公信力不足，社会各界对行政诉讼的期望值下降。在抽样调查中，有66％的群众对法律能够保障公民与政府地位平等表示怀疑；有25％的法官、40％的律师、21％的行政官员认为行政审判仅是一种形式，不能解决实际问题。行政诉讼处于困境之中已成为不容回避的现实，并引起了各界人士的广泛关注。

    行政诉讼实践中的问题主要表现在以下几个方面：（1）行政案件数量偏低，增幅减慢，部分地区出现负增长。造成这一问题的原因是多方面的：如行政诉讼法规定的受案范围比较狭窄，法院对有关起诉的规定又作了很多限制性的解释和理解，导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的纠纷，如涉及农民负担、计划生育、企业经营自主权、土地征用和房屋拆迁等争议不能或难以通过行政诉讼得到解决2；因法律知识欠缺，法律意识低下有的相对人不知道运用行政诉讼来保护自己的权利，“不敢告、不愿告、不懂告”依然较普遍存在；老百姓对行政诉讼心理压力比较大，害怕行政机关官官相护、打击报复，宁可有事托人，找关系解决，也不愿提起诉讼。（2）行政案件撤诉率高，并且其中有很大一部分是非正常撤诉。在近年人民法院受理的行政案件中，以原告撤诉方式结案的占百分之五十以上，并呈逐年上升趋势。这其中有很大一部分属于非正常撤诉，即原告撤诉并非因为其对原具体行政行为或重作的具体行政行为不再有异议，而是基于外力的影响而不得不撤诉3。（3）行政审判质量不高，行政审判队伍有待进一步加强。最高人民法院发出《关于进一步加强行政审判工作的通知》后，我国法院行政审判队伍的配备问题有了一些改善，但仍然不能满足行政审判的需要，许多基层法院客观上难以为行政审判庭配备一个合议庭的人员。部分行政审判人员审判能力低下，审理的行政案件质量没有保障，致使行政审判的公正性难以保证。（4）行政判决执行难。一些行政机关对行政诉讼缺乏正确的认识，对法院判决重新作出具体行政行为不执行或者拖延执行；对判决由其负担败诉案件的诉讼费拒不交纳。行政判决执行难的问题必然会给社会带来一定负面影响，同时也影响了人民法院行政审判的公信度。

    因此，反思我国现行行政诉讼制度的内在缺陷并提出改革的构想，是我们不能不重视的重大课题和重要使命。笔者参照国外的一些行政诉讼制度，从加强行政诉讼的司法独立、扩展行政案件的受案范围、设置行政诉讼简易程序以及行政诉讼调解的确立等方面谈谈完善我国行政诉讼制度的一些看法。

    一、加强行政诉讼的司法独立

    公正是司法的生命，司法独立是公正的基础。司法独立作为当代司法的一项基本原则，得到了世界各国的公认，司法独立的功能在于排除司法活动中的法外干涉，保证“法官根据他们自己对证据、法律和正义的认识对案件进行裁判时独立于政府权力和私人的压力、诱惑、干涉和威胁”4。1985年第七界联合国预防犯罪和犯罪待遇大会通过并经联合国大会决议核准认可的《关于司法机关独立的基本原则》规定，各国应保证司法机关的独立，并将此项原则正式载入本国的宪法和法律之中。我国作为一个行政权长期占据优势、司法权威一直未能确立的国家，更需要采取切实有效的措施强化司法的权限，提高法官的威信，以及在此基础上确立组织上和职能上的司法独立。我国1982年宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这表明我国已经明确规定了司法机关独立的原则，但这一规定因为严重的司法体制障碍而不能得到有效贯彻落实。就法院来说，除了在法官的任免等人事管理方面须受地方党政机关的领导外，在编制、经费的预算、拨给方式、基础设施和装备等司法行政事务方面也受制于行政机关。就法官个人来说，由于资格认定、身份保障等一系列规章制度尚不健全，个人无法抵御庞大的关系网，无法与掌握着各种资源分配权的行政权相抗衡。这一体制导致在我国行政诉讼实践中，有的地方党委、行政机关对行政诉讼的受案范围加以限制，造成法院有案不能收，群众起诉难，特别是对乱处罚、乱摊派、侵犯企业经营自主权等较为敏感的案件，往往以维护大局、便于政府工作为由，规定法院不得受理此类案件。有的地方甚至规定法院受理行政案件要经过党委、人大、政府或政法委的批准。

    纵观世界上其它国家的行政诉讼制度，不外有四种：一是行政案件由专门的行政法院管辖，如法国；二是行政案件由普通法院管辖，世界上大部分国家都是采用这种制度；三是行政案件由行政裁判所和普通法院共同管辖，对行政裁判所的裁决不服的案件，可以向普通法院提起诉讼；四是没有专门的行政诉讼，行政案件由普通法院按民事诉讼来审理。在资本主义国家，不管是由何机构管辖行政争议，其法律理论基础有三种：（1）三权分立原则，即国家立法、行政和司法三种权力必须独立，由不同的机关行使，互相制衡；（2）议会主权原则，即行政机关的权力来源于议会制定的法律，议会通过的法律法院必须执行；（3）法治原则，政府的一切活动必须遵守法律，法律对行政机关权力的种类、边界和范围都作了规定，法院只能根据议会制定的法律审查行政机关行使权力是否超过规定范围。

    虽然我国行政诉讼的理论基础和资本主义国家不同，审判权独立的含义也不同，但由于我国行政诉讼起步较晚，国外有许多经验是值得我们借鉴的。行政审判的独立问题国内的许多专家和学者都十分重视，也提出了一些建设性的意见，这些意见大体上可分为两种方案，一是将行政案件由法院按民事诉讼来审理；二是通过建立独立的行政法院来解决行政审判的独立问题。笔者倾向于当前一些行政法家专家的观点，即通过建立独立的行政法院来解决：

    1．设置行政法院的构想。行政法院可设置为三级，即最高行政法院、高级行政法院和初级行政法院。为保障司法的统一，最高行政法院是隶属于最高法院的正部级专门法院，享有独立的审判权和终审权。行政法院的设置不按行政区划设置，而是根据各地的经济、地理与人文等因素，从方便民众诉讼的角度加以设置。行政法院辖区的增大有利于减少行政机关的干预，加强行政审判的独立。主要作为上诉法院而存在的高级行政法院一般仍应设在各省的政治经济中心。5我国目前的绝大多数行政案件都是由基层法院一审、中级法院终审，审判法院级别过低是造成案件审理质量不高和产生地方保护主义的重要原因之一。针对这一问题，笔者认为，应当取消基层法院审理行政案件，而设置相当于中级法院级别的初级行政法院。因此，初级行政法院作为行政案件的一审法院，不再按行政区划设置，每一初级行政法院一般管辖几个省辖市和地区，每个大城市可设立一个初级行政法院，在农村可以设分院或巡回法庭代行初级法院的职能。

    2．行政案件的审级可先将各种的行政案件划分为不同的类别来确定。相对简单的行政案件仍为二审终审制，如行政处罚、行政征收、行政强制等。而对于相对复杂、影响大、易引发群体事件的土地、林地、水利、资源确权的案件应当实行三审终审制。绝大多数行政案件由初级行政法院进行一审，但可以将对抽象行政行为进行审查的案件、对省级人民政府及其职能部门以及国务院及其部门的具体行政行为进行审查的案件，划归高级行政法院进行一审。

    3．各级行政法院的人、财、物权由最高法院集中掌握，活动经费由中央财政直接拨付，不再由各级行政机关控制。

    4．提高行政法官的素质，加强行政法官的队伍建设。行政法官队伍建设应当以精英化、专业化为指导思想，确立和实行统一、严格的行政法官任用和考核标准。具体可从以下两个方面考虑：（1）控制行政法官的来源。结合行政法院的建立，从优秀律师、具有法律专业知识的行政官员和行政法学教授中选拔行政法官。（2）提高行政法官的待遇。只有提高法官的待遇才能吸引高素质的人才进入行政法院系统。

    二、扩展行政诉讼的受案范围

    在民事诉讼和刑事诉讼中并不存在受案范围问题，可以说，受案范围是行政诉讼中特有的问题。行政诉讼受案范围，也称法院的主管范围，是指法院对哪些行政诉讼案件具有司法主管权。行政诉讼受案范围关系至当事人提起诉讼的权利范围，即对哪些行政行为可以向法院起诉讼，法院对行政相对人的权利保护的范围如何确定；也关系到法院司法审查权的范围，即法院可以对哪些行政行为行使司法审查权，对行政机关司法监督权范围如何确定。因而，它是行政诉讼法中至关重要的组成部分，是行政诉讼制度中必须明确和首先解决的问题。

    从法院对行政案件的管辖范围看，世界上大多数国家规定法院对行政争议只有有限的管辖权，例如在行政诉讼较为发达的法国，规定司法机关的行为、立法机关的行为不属于行政审判范围，同时政府有根据法律可保留不受法院管辖的行为的权力。各国由于司法制度的不同，其规定有所不同。如法国，行政审判的权限不是由法律规定，即没有一个普遍性的标准，一般性的标准由权限争议法庭的判例和行政法院的判例确定，而以普通法为主的英、美法系国家，行政诉讼的范围通常是由法院的判例确定，同时制定法也对其作出一定的补充。我国行政诉讼法在制定时，考虑到行政诉讼制度处于初创时期，法院审判经验不足，以及我国民主法制建设尚不完备，因而对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。我国行政诉讼法第十一条采用列举的方式确定了人民法院受案范围。虽然我国在行政诉讼实践中对受案范围也作了大量的探索，特别是《中华人民共和国国家赔偿法》和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的颁布实施，使人民法院受理行政案件的范围进一步得到了扩大。但是实践证明，如果行政诉讼法对民众的行政诉权限制过严，对保障公民、法人正当权益和维护行政法治秩序均很不利。为了完善我国的行政诉讼制度，有必要对行政诉讼受案范围的规定再作进一步地调整。

    根据我国现状，应着重从以下几个方面来扩展行政诉讼的受案范围：

     1、从目前人身权和财产权的保护范围，扩充到宪法赋予公民基本权利的保护范围。根据《行政诉讼法》第十一条第一款第八项的规定，我国行政诉讼保护的权益范围一般包括相对人的人身权与财产权。这种权益保护范围的限制并无多少正当性可言。在现代社会，诸如受教育权、政治权利、劳动权和文化权等对公民同样重要，离开这些权利，公民的生存与全面发展即面临巨大的威胁。因此，切实保障公民基本权利，应是行政诉讼受案范围改革和完善的一个重要方面。

    2、建立法规审查机制，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害，但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制，并不需要具体行政行为的中介；而且即使能够通过提起具体行政行为对抽象行政行为进行审查，由于只能针对个案而不能否定整个抽象行政行为的效力，因此并不是一种经济的制度选择，因此有必要把抽象行政诉讼纳入行政诉讼的受案范围。

    3、建立公益诉讼制度，扩大民主监督的范围。其诉讼形式大致可以分为以下几类：①允许公民以选举人的资格就涉及社会公共利益的不作为行为提起要求履行法定职责的诉讼；②允许公民、法人或其组织以纳税人的名义要求政府或其他公共组织就经费开支和政府投资情况予以公开的诉讼；③允许社会团体就政府不当公共政策提起禁令诉讼6。

    4、确立司法最终救济原则，将终局具体行政行为纳入司法审查范围。终局具体行政行为，是指法律规定由行政机关作出最终效力的具体行政行为。目前，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为有两种类型，一种是当事人不服行政机关作出的具体行政行为，可以申请复议也可以直接向人民法院起诉，如果申请复议复议决定为最终裁决，即不得向人民法院起诉。如《公民出入境管理法》、《外国人入境出境管理法》等就作了这种规定。另一种是当事人不服行政机关的处理决定，只能向有关行政机关申请复议，复议决定为最终裁决，不得向人民法院起诉。如《专利法》、《商标法》的有关规定。我国现行行政诉讼法关于行政终局裁决行为不受司法监督的规定显然有悖于司法公正的原则，只有明确终局行政裁决的司法救济的途径才能更好地保护行政相对人的合法权益。

    5、将行政合同纳入司法审查范围。行政合同又称行政契约或公法上的契约。虽然学者对行政合同在理论上还存在一些分歧意见，但行政合同在实践中已客观存在，如土地使用权出让合同、土地承包合同、棉花收购合同、粮食定购合同、国家采购合同、国有企业租赁经营或承包经营合同等。这些合同纠纷在实践中往往作为民事案件，通过民事诉讼程序来解决。但是从行政合同的特征来看，行政合同的一方当事人是行政机关，行政机关签订合同目的是为了实施行政管理，并且在行政合同中行政机关享有行政优益权，所以笔者认为行政合同很明显是一种行政行为，理应纳入行政诉讼的受案范围。

    三、设置行政诉讼的简易程序

    行政案件的审理与裁判涉及事项较多，实践性较强，对具体行政案件不加区分，一概适用统一的普通程序，既不合理，也浪费诉讼资源，还不利于审判效率的提高因此，笔者认为行政诉讼法应当规定简易程序，其理由是：第一，我国民事诉讼法早于1982年即建立了民事诉讼简易程序，刑事诉讼法也于1996年建立了刑事诉讼简易程序，而且从理论和实践看，无论是民事诉讼简易程序还是刑事诉讼简易程序都是切实可行的，并且适用范围都有不断扩大的趋势。与此相适应，作为我国三大诉讼法之一的行政诉讼法亦应建立行政诉讼简易程序，以与民事诉讼法、刑事诉讼法相协调，并适应提高行政诉讼率的需要。第二、一些行政行为具有明显的及时性特点，相应地对由其引起的行政争议需要由比较简单的程序来加以迅速的解决。而简易程序正符合这一要求。第三，行政诉讼法颁行10多年来，我国法院已经积累了不少的行政审判经验。更为重要的是，现在大多数行政审判人员的法律专业水平比10多年前有了很大的提高，具备独立承担案件审判工作的能力。第四，一些行政案件法律关系明确，法律事实清楚，案情简单，完全可以适用简易程序进行审判。

    设置行政诉讼简易程序应把握以下几个面：（1）只适用于第一审程序。由于第二审程序和审判监督程序旨在监督下级人民法院的审判工作，纠正其判决、裁定中的错误，因而审理的案件相对重大复杂，影响面广，不宜适用简易程序。（2）只适用于案情简单，事实清楚，法律关系明确的案件，而对被告的级别比较高，案情重大复杂或疑难，影响大、涉及面宽的案件则不具备适用简易程序迅速审结的条件。（3）审理程序比普通程序简化省略。如可以由法官一人独任审判；可以用电话等简便方式传唤当事人到庭；可以不通知证人、鉴定人到庭，只宣读书面的证人证言、鉴定结论即可；可以不进行法庭辩论或只简单进行；一般应当当庭宣判；应当在受理案件后20日内审结。（4）当事人应有建议权或者应当经过双方同意。由于适用简易程序将会使当事人享有的某些诉讼权利受到影响，因而是否采用简易程序审理某一行政案件，当事人应有建议权，是否同意，由法院决定；如果法院拟采用简易程序审理某一行政案件的，则应书面征询双方当事人的意见，双方当事人同意的，法院方可采用简易程序。7

    四、建立行政诉讼调解原则思考

    按照我国行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。具体来说，是指人民法院在审理行政案件过程中，不能为了解决行政纠纷而召集双方当事人进行协商，促成双方互相谅解；不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节；不能以调解的方式终结行政诉讼程序。行政诉讼之所以不适用调解，是因为行政诉讼争议的事项是具体行政行为的合法性。而具体行政行为是行政机关或者授权组织行使行政职权，履行行政职能的行为。具体行政行为应否实施，应如何实施，法律法规一般都预先加以规定，而不能由行政机关或者授权组织自由处分。这就使行政职权不同于民事权利，不能采取全部放弃或部分放弃的方式来换取纠纷的对方当事人的谅解。行政职权的这种特殊性不仅在行政管理过程中如此，在行政诉讼中也是如此。行政职权的这种特殊性，使行政诉讼这一解决行政行为是否合法的活动失去了调解的前提和基础，法院对合法的具体行政行为应判决维持，对错误的则应判决撤销，而不存在更多的选择余地。笔者认为，调解不仅在民事诉讼、刑事诉讼（自诉案件），而且在行政诉讼中都是适用的，把调解程序排除在行政诉讼之外是不明智的。理由是：第一，调解是在第三方的协调下，纠纷双方当事人通过互谅互让、达成协议的方式解决纠纷的活动；诉讼调解则是指在诉讼进行过程中，纠纷双方在人民法院的主持下，经过协商，互谅互让，达成协议，从而解决纠纷、终结诉讼程序的一种诉讼活动。实践证明，调解是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度，在诉讼中发挥着重要的作用。行政诉讼作为解决行政争议的一项诉讼活动，与刑事诉讼（自诉案件）、民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的普遍方式——调解。这在理论上是成立的。第二，在法院审理行政案件过程中，通过双方当事人的举证、质证和人民法院的认证以及双方当事人就事实认定与法律适用进行的辩论，行政机关意识到自己所作出的具体行政行为是违法的，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告赔礼道歉，并主动提出撤销其所作出的具体行政行为，同时要求原告撤诉，这种做法合情合理，也不违反法律规定，应当予以提倡并得到法院的支持（如由法院记录在案并由双方签字确认，然后制作调解书）。法院的这种支持，在本质上就是调解，实际上由法官征询双方的意见并促成双方实施上述行为也未偿不可。第三，在实践中，原告以被告的行政处罚“显失公正”为由提起诉讼，要求法院判决变更的情况亦不在少数。根据有关行政法律、法规的规定，行政机关进行行政处罚一般都拥有自由裁量权，由此便可能产生处罚轻重失度的情况。在审理过程中，经过法庭调查和法庭辩论，行政机关意识到自己的处罚明显过重，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告承认处罚过重并主动提出将处罚减轻到一定程度，如果原告同意，则这一纠纷即可获得解决。这种做法同样合情合理，不违反法律规定，亦应当予以提倡并得到法院的支持（如由法院记录在案并由双方签字确认，然后制作调解书）。这同样符合调解的性质和要求。第四，长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，人注重其合法性而忽视情理，这既不符合我国人民重情义、讲和气的传统，也不利于国家管理活动的有效进行。其中，在行政诉讼中不适用调解的做法就把行政机关和公民、法人或者其他组织视为不可调和的双方，从而使行政诉讼缺乏“人情味”而过于刚性。“刚柔相济，以柔克刚”一直是中国人处理问题的重要方法。因此，在行政诉讼中实行调解原则，有利于人民群众改变对法院“工作生硬、不近人情”的看法，同时也有利于行政机关放下架子，勇于承认错误，从而缓和行政机关和行政相对人之间的紧张关系，树立行政机关尊民、爱民的良好形象。

    当然，在行政诉讼中实行调解也应坚持自愿合法的调解原则。审判人员如果发现行政机关的妥协、让步属于放弃职权，违背职责，不依法行政的情形的，应当不予以支持（即不予制作调解书），而应依法作出相应的判决。

    结语

    行政诉讼制度是保障依法行政原则最有力的工具。行政诉讼制度在某种程度上标志着一个国家的发达程度和社会法制水平的高低。中国的经济、社会和文化正处在转型期的实际情况，决定了我国行政诉讼制度的道路必然是艰难而曲折的，但我们不能坐等执法环境的变化，而应积极创造良好的条件。因此，完善和发展我国的行政诉讼制度，对于维护法制的统一，推进依法治国、强化保障人权都有具有重要意义。

    参考文献：                                                                                                                                                                                                                           作者 ：申国毅   

    1．应松年著：《行政法学新论》1999年1月北京第2版第619页。

    2．杨海坤著：“摆脱行政诉讼困境的出路”，《中国法学》1994年第3期，第52页。

    3．彭贵才著：“关于行政诉讼困境的法律思考”，《法制与社会发展》1998年第3期，第14页。

    4．章武生、吴泽勇著：《司法独立与法院组织机构的调整》（上），原载《中国法学》2000年第2期。

    5．袁曙宏 李洪雷著：《我国行政诉讼制度的完善》，原载2004年8月14日法律思想网。

    6．王纳新著：《论我国行政诉讼制度的立法完善》，原载2004年7月14日www.lawyergaobo.com。

    7．李荣珍著：《建立和完善行政诉讼程序的构想》， 原载2005年4月30日法律教育网。