行政权力、宪政与经济繁荣

近来，关于宪政主义的理论专注于宪法规则，并将其视为有助于保护产权的一种协调工具。财产所有者受保护自己财富利益的驱动，通过宪政规则达成一种均衡，使强势统治者和精英阶层尊重财产权利。然而，历史告诉我们，宪政主义并不是协调弱者、约束强者的一种手段，而是便于掌权者进行合作和制定决策的工具，以便降低他们的冲突成本。宪政主义的产生是为了协调统治者和行政人员之间的关系。

政策的制定和实施

统治者是政策制定者，他根据国家内外事务制定各种政策选择，包括政治、法律和经济权利的分配，法律程序和政治决策程序以及外交政策。无论统治者是一个人，还是一个群体（如部落、政党、民族、寡头、共和国或者神权政治国家），其政策选择都需由行政机构来加以执行。一个有效行政机构可以代表统治者采取行动，向公众发布政策选择，监督公众行为，惩罚违规者。

由于统治者实施政策选择时精力有限，行政机构就可以根据他们自己的意志来决定实施哪些政策。例如，美国联邦政府选择税率而国税局（IRS）的效力决定了实际上可以征到多少税收。类似地，一个统治者可能会选择一支特定规模的军队，但是，行政机构则是执行该选择的必要部门。它必须获得必要的资金支持，招募员工，给员工提供装备和培训，并维护员工队伍。

行政机构还可以利用自己的行政职能来“制裁”统治者，其手段包括停止提供服务，执行其他政策或者运用其行政职能反对统治者。因此，“制裁”一词是指任何类似的行为。

行政权力与宪政

一旦行政人员有能力制裁统治者，并影响政策选择，他们就有了行政权力。行政权力随着替换行政人员的成本增加而增加，而替换成本则受环境和技术因素的影响。例如，如果统治者具有独立的收入来源，或者可以接近其他可替代的金融人士，那么，替换金融行政人员及其权力的成本会下降。更一般地讲，如果提供行政服务需要高度专用的人力资本，那么，替换成本和行政权力会增加。像骑士一样骁勇善战需要长时间的训练和昂贵的装备，因此，整个欧洲封建时期，统治者无法简单地通过武装非贵族人士来壮大其骑士力量。1981年，美国联邦航空管制员举行了一次非法罢工，他们认为他们的专业技能足以用来增加他们的权利；他们所犯的错误在于没有认识到军队航空管制员拥有同样的技能，因此，里根总统可以用军队航空管制员来替换。

合法性和忠诚的概念也会影响替换成本。比如说，当统治者具备无限的“绝对”合法性时，他就可以动员所有其他行政人员抵制某个行政人员的违抗行为。又如，当行政人员有忠诚的代理人时，替换他们的成本就会相应增加。1174年，德皇腓特烈一世征讨意大利，效忠于撒克逊公爵亨利的骑士们就没有参加，而是选择和亨利一起反抗德皇。

宪政主义是对行政权力的一种反应。如果行政权力处于中等水平，统治者和行政人员的冲突对双方而言都是有成本的，那么，有限政府就是一个均衡结果，宪政主义对统治者和行政人员而言都是最优的。宪法规则、法律面前平等、法律面前的正当程序以及政治会议都可以减少信息不对称导致的冲突；它们鼓励合作，有助于相关政策信息的汇总。当行政机构比较弱（受统治者控制）时，它就不能制裁统治者，因而不能从宪政主义中获益。即使行政人员非常强势，统治者无法制裁他们，宪政主义仍可能是最优的，因为它有助于行政人员合作反对非精英或者外部威胁。

欧洲宪政主义发生的时点也支持宪政主义源于行政权力的观点。欧洲中世纪晚期的国家由几乎没有行政职权的统治者建立。他们的职权如此之少，以致许多统治者无法支持一个固定的法院，而且直到11世纪，为了消费当地产品而不得不全国上下跑动。神圣罗马皇帝科纳尔1033年（为了上述原因）的巡行很有代表性。据估计，他走了1600英里。11世纪以后，对欧洲的外来袭击减少，统治者开始获得越来越多的管理职权，他们可以大规模调集军队，征缴高额税收并主持正义。

在欧洲内部激烈的政治生存竞争中，统治者面临着不断增强其行政能力的难题。一些国家，诸如上勃艮第和普罗旺斯，在竞争中灭亡。他们没有资源设立行政机构，哪怕是弱势行政机构，因而只好依赖于那些有行政能力的机构，其中包括（世俗和教会）领主、教会、以自治城邦为主的经济组织。这些机构在国家无能时获得了行政职权，而且都有强势行政人员。如果统治者不理解宪政主义在制衡行政权力中的优势，往往会付出惨重的代价。德国皇帝就因此丢掉了意大利和瑞士。英国、西班牙、法国、波兰以及其他欧洲国家的统治者吸取了教训，或者说有先见之明，采用了宪政主义。

宪政与繁荣

人们常常援引历史来宣称宪政主义足以促成繁荣。前现代立宪国家因保护了市场经济所必需的产权，导致了现代经济增长。英国就是一个广被引用的典型案例。然后，宪政主义源于行政权力的观点则表明，宪政既不一定保护无行政权力者的产权，也不必然确保执行促进繁荣的政策。政策选择受各种旨在保护和强化权力的利益集团的影响。宪政主义可能不利于产权保护，因为它有助于精英联合起来侵犯非精英的权利。波兰的经历可以解释宪政主义为什么不足以促成繁荣。行政上强势的波兰地主侵犯了城市和农民的权利。经选举产生的代表会议禁止城市购买土地，阻碍了城市的扩张；它还逐步增加对农民的税收，可以合法地将农民征为农奴。

尽管如此，宪政主义还是与繁荣正相关，因为中等水平的行政权力（足以导致宪政主义）更可能会促进繁荣。首先，当行政人员成为经济代理人时，其利益与经济增长一致，宪政主义为他们追求这些利益提供了政治发言权和影响力。其次，中等水平的行政权力可以减少暴力。较高水平的行政权力，特别是军事行政人员掌握了较高的行政权力时，会促成国家内部的暴力，而较低水平的行政权力则促成国家之间的暴力。在中等水平的行政权力下，国家内部的暴力和国家间的暴力都较少。此时，行政人员弱到不至于发动起义，强到足以阻止统治者发动扩张其权力的战争。第三，中等水平的行政权力将军事行政人员转变成经济行政人员。当行政权力分散时，较低的国内暴力水平意味着军事力量投资的回报较低。

中等水平的行政权力导致繁荣的第四个理由是，它会影响行政人员执行政策时的激励。阻碍增长的政策在前现代国家司空见惯。然而，是否执行阻碍增长的政策取决于行政权力的强弱。弱化行政人员权力的各种措施，会刺激他们执行有碍增长的政策选择，并阻止那些未得到他们允许的有利于增长的经济活动。相反，在某些条件下，具有中等权力的经济行政人员有激励执行促进增长的政策选择和经济活动，或者至少不阻止这类政策和活动。如果行政人员能自行征税、有广泛的行政权力、有某个特定地区作基础，并依赖其地方同行的忠诚度和合法性，他们就更倾向于执行促进增长的政策。

最后，行政均衡影响政治冲突的性质和经济结果。当行政人员处于弱势时，精英内部的政治冲突居主导，因为新部门和新技术未被创造出来，也没有新的精英去挑战已有的精英。中等水平的行政权力促使精英内部的冲突转变成精英之间的冲突，即现有精英与潜在挑战者之间的冲突。这种转变表明，中等水平的行政权力有助于促进新经济部门和新技术的发展，进而推动新阶层的兴起。此外，宪政主义提供了一种既剥夺现有精英又能吸收新精英的制度化途径。因此，增长和宪政主义是互补的。

但是，中等水平的行政权力本身并不稳定，因为相对权力的变化或相对权力分配的变化，会削弱中等水平的行政权力。更多（更少）的权力可以用来进一步获得（失去）权力。因此，尽管宪政主义和经济代理人拥有中等水平的行政权力曾盛行于欧洲中世纪晚期，但是，它们的延续和经济繁荣并不是一劳永逸的（Greif，2005）。中等水平的行政权力的不稳定性，意味着宪政主义和繁荣的进程往往会终止，甚至逆转。

尽管如此，历史偶然和随机事件让少数国家一直朝着现代宪政主义和繁荣的方向前进。英国成为自由主义国家后，其他欧洲国家纷纷效仿。传承自共同宪政历史的信念，如政治会议的合法性、自治的可能性，也许有助于向宪政主义的转型。
 
【作者简介】
阿夫纳·格雷夫（Avner Greif）为斯坦福大学教授。